自贸区建设背景下山东省港口发展策略研究

文/王建新 黄绍聪 刘文喆 赵兴雨 林逸群

山东省作为我国重要的东部沿海省份，在港口发展方面具备得天独厚的优势，是全国唯一拥有三个过4亿吨大港的省份。2019年8月26日，自贸区的正式设立为山东省港口长远发展提供了更为广阔的空间和舞台，为进一步发挥港口作用、繁荣港口经济提供了新的机遇。

一、自贸区设立的意义

自由贸易试验区是国家创新、经济开放的“试验田”[1]。在2013年至2019年间，我国先后批准设立了18个自由贸易实验区，已初步形成“1+3+7+1+6”的基本格局以及东西南北中协调、陆海统筹的开放态势，达到了沿海省份自由贸易实验区的全覆盖。自由贸易实验区建设条例涵盖贸易投资自由化便利化、金融服务实体经济、人才管理和体制机制创新等多方面内容，其中《中国（山东）自由贸易试验区条例》特别指出应支持自贸区统筹海洋与陆地发展，强化自贸区与海港、空港联动，推进海陆空邮协同发展。

港口承载着重要的货物流通职能，是自由贸易试验区重要的基础设施支撑，是区域经济发展的重要助推器[2]。截至目前，国家发展改革委、交通运输部等部门已出台多项指导性文件，如《关于大力推进海运业高质量发展的指导意见》《关于推动交通运输领域新型基础设施建设的指导意见》以及《国家综合立体交通网规划纲要》等，从港口规划建设、港口经营管理以及港口绿色发展等多方面明确了港口的未来发展方向。《山东省“十四五”综合交通运输发展规划》指出，山东要建设山东半岛世界级港口群，到2025年实现沿海港口泊位达到627个，其中万吨级以上泊位达到360个；吞吐量达到18亿吨，其中集装箱4000万标箱。山东省自贸区的设立无疑给区域经济注入了新的发展动力，赋予了港口更广阔的发展空间。因此，如何充分整合调动现有资源，依托现有政策和产业特点优化港口功能布局，推动山东省港口物流升级以及区域经济提质增效具有重要研究意义。

二、山东省港口发展现状及存在问题

（一）山东省港口总体布局

山东省地理位置优越，腹地广阔，同时受到多方的辐射带动作用。就自然条件而言，山东省陆地海岸线全长3290公里，规划沿海港口岸线约575公里，其中深水岸线约368公里，已建成泊位岸线约110公里，具有天然优良的海港布局条件。山东省目前拥有青岛港、日照港、烟台港、潍坊港、威海港、滨州港以及东营港七大海洋港口，同时省内河道通航里程已达1150公里，基于京杭运河、小清河、黄河、徒骇河航道建立了以济宁港为核心，枣庄、菏泽、泰安港为辅助，其他一般港口为补充的内河航运体系。

自山东省港口资源整合后，总体河海航运体系呈现“一省港口集团、两海港梯队、三河港层次”的布局特征。其中一省港口集团是指山东省港口集团，下辖青岛港、烟台港、日照港、渤海湾港口集团四大子公司；海港两梯队包括第一梯队：青岛港、日照港、烟台港；第二梯队：潍坊港、威海港、滨州港、东营港；河港三层次则分别为核心层（济宁港）、辅助层（枣庄港、菏泽港、泰安港）以及补充层（德州港、聊城港等）。

（二）山东省港口运营情况

截至2019年底，山东省全省沿海码头泊位总数为596个，其中万吨级以上泊位326个，20万吨级及以上大型泊位22个，最大靠泊能力达到了40万吨；完成吞吐量16.1亿吨，居全国第2位，其中金属矿石、原油、非金属矿石以及木材的外贸吞吐量位居全国沿海省份港口第一。内河通航航道全长已扩展至1150公里，吞吐量达到5891万吨，居北方地区第1位。2020年山东省沿海港口完成货物吞吐量16.89亿吨，同比增长4.85%，其中主要港口货物吞吐量达15.39亿吨，内河港口完成货物吞吐量5725万吨，港口总体发展势头良好。

山东省主要沿海港口业务模式明确且发展较为稳定。在2020年全国港口货物吞吐量排名中，青岛位居第五，仅次于宁波舟山港、唐山港、上海港和广州港，日照则位居第八名。青岛港集装箱吞吐量同样位居全国第五名。青岛港为综合性航运枢纽，主要发展散杂货和集装箱业务，截至2019年底，青岛港已经开辟了145条国际集装箱航线，航线数量及班轮密度均处于我国北方港口首位；烟台港具有较为特殊的业务模式，除了原油贸易，烟台港口还是全国最大的非金属矿石——铝土矿吞吐港口，其与魏桥创业等四个集团组成“赢联盟”合作开发几内亚铝土矿，并成为主要的铝矾土进口港；日照港依托唐山钢铁集团与山东钢铁集团生产基地以及大秦铁路与瓦日铁路，是主要的铁矿石进口港以及北煤南运港；威海港则主要发展集装箱、散杂货、客滚运输等业务，目前拥有国际国内航线23条，每月航班可达200多班次，具有密集的面向日韩的国际集装箱航线。

（三）存在的主要问题

一是港口重复建设，存在港口间内耗。根据国际惯例，200公里以内不应有同等规模的港口，而山东省四个主要沿海港口平均距离约为150公里，且有半数以上的港口如青岛、烟台和日照港为亿吨大港，港口重复建设问题严重。同时部分港口在铁矿石、原油以及集装箱等业务上多有重叠，缺乏差异化竞争和业务协同，如威海港与青岛港在主营业务上就存在一定程度的同业竞争。

二是港口盈利水平悬殊，尤其是港口企业集团码头资产的盈利水平相差悬殊。目前山东港口整合为山东港口集团，下辖青岛港集团、日照港集团、烟台港集团、渤海湾港口集团四大港口集团；2020年日照港集团总资产25.49亿元，但其净利润6.4亿仅为青岛港的1/6左右；威海港集团2016年才开始盈利；其他港口企业集团基本处于亏损状态。此外，山东省港口目前仍处在资源整合的最后阶段，整合过程涉及到青岛港股份及日照港股份两家上市公司，可能会遇到与辽港集团整合过程中营口港股份丧失独立性的类似问题。

三是港口智能化、绿色化发展水平存在明显差异。世界银行和HIS Markit发布的全球集装箱港口绩效指数显示，中国青岛港排名第三，青岛港全自动化码头桥吊单机平均作业效率达到36.2自然箱/小时，远超日照港、威海港等港口的历史最高效率；2021年青岛港实现了集装箱运输空中轨道的全电动、无污染、低噪音，为全球智慧绿色港口建设贡献了“中国方案”。在2020年度中国港口协会绿色港口等级评价中，山东省仅有青岛港入选4星级绿色港口，港口间智能化、绿色化水平差异显著。

三、自贸区建设给港口发展带来的机遇

1992年联合国贸易和发展会议提出了港口发展的三个阶段，分别是水陆联运转接点的一代港口、临港工业发展基地的二代港口、综合物流服务的三代港口。1999年联合国贸易和发展会议又提出了注重港航联盟与港际联盟发展的第四代港口，目前港口已经发展到母港与各个子港共生共荣、联合经营、合作发展的子母港群的第五代港口阶段。影响港口发展升级的因素多种多样，具体可分为自然条件、经济条件、政策环境以及社会环境因素。自然条件、经济条件决定了港口的发展能力，而政策环境和社会环境会影响港口未来的发展潜力（见表1）。自贸区的建立从多方面给予了港口更多的发展可能，主要表现在以下几方面：

表1 影响港口发展升级的因素

一是推动港口业务进一步提升，提升港口知名度。自贸区的设立有效地提升了其腹地经济发展能力和潜力，据不完全统计，2020年上半年济南片区以占全市不足0.4%的土地，贡献了全市近50%的进出口额和利用外资额；青岛片区2021年上半年完成外贸进出口额882.1亿元，同比增长59.3%；烟台片区获批以来累计新增市场主体1.6万多户、新增企业9000多家。可以说，三大自贸片区吸引力已经逐步显现，其开放程度、经济密度以及创新浓度全面跃升，伴随着区域内进出口贸易的繁荣，港口的集装箱业务需求量也将进一步扩大，港口业务空间得以延展到更深层次。

二是多样化港口资金来源，催生港口发展新业态。自贸区试验条例中指出，济南、青岛、烟台三大片区要重点发展相应特色产业，鼓励区港联合促进国际航运现代服务产业发展，充分挖掘港口的经济内涵，推动港口物流资源要素的集聚与整合，推动港口业态更新，把运输港变成贸易港。随着自贸区的落定，山东省相关港口企业纷纷享受到政策红利，资本市场预期乐观，资金来源和融资方式变得更加多样化。自贸区的设立赋予了山东省更加开放和宽松的自由贸易政策，促进了临港产业的集聚，进一步优化了腹地的产业结构。

三是助力口岸管理新一轮的改革创新。自贸区以精简高效、权责明晰、顺畅协调、公开透明为管理体制目标，这对港口区域货物流转以及监管体制机制提出了更高要求。港口在配合自贸区通关一体化改革的过程中，在自贸区的政策辐射、人才智库影响下，可进一步更新传统的运营流程和建构，提升过程智能监管能力，推动港口物流业的货物流、信息流和人才流畅通，优化货物过境的监管流程和服务措施，促进口岸管理改革的创新。

四、自贸区建设背景下山东省港口未来发展策略

（一）创新发展，增强港口自身运营能力

一是推动港口运营创新，加强智慧港口建设。山东省应充分利用济南自贸区人工智能岛布局契机，以数字化技术提升和改造传统设备，推动“人工智能+港口”应用的落地，构建区块链应用场景，推动企业、港口、自贸区上链，以港口装卸主业为中心，将广大货主、船东代理、海关、商检以及世界港口连为一体，实现港口实时动态监管，有效压缩货物通关时间。山东省应积极推动港口业务创新和体制创新，学习借鉴上海和深圳先行先试的经验，依靠创新驱动、发挥本地优势，积极打造“智慧”新引擎，推动港口转型升级。

二是加强自贸区与港口的联动合作，形成以自贸区为支点的国际枢纽港。山东省港口应增强陆海联运中转、分拨、配送等服务功能，建立海陆空一体化国际枢纽，与自贸区共同打造“世界一流港口集群”品牌；深耕传统优势业务，打造“港口大宗看山东”的信息平台，同时挖掘港口业务潜在需求，如融资租赁、跨境电商以及其他新兴业务；发挥毗邻日韩的优势，建立中日韩消费专区跨境电商中心，吸引国内跨境电商产业链企业入驻。同时挖掘传统业务的国内供给空白，提升港口服务现代化水平，如青岛港集团创新提出“保税原油混兑调和”业务并成功落地，有效地填补了国内业务需求空白。

（二）协调规划，建立现代港口发展治理体系

交通运输部等部门发布的《关于建设世界一流港口的指导意见》中明确指出，建设世界一流港口就要大力推动区域港口一体化改革发展，促进区域内港口合理分工、错位发展，同时加快发展以港口为枢纽的多式联运。山东省各港口应加强统筹协调，开展多维度的协同与合作，发挥港口群与城市群联动效应，推动一体化发展。

一是继续推进港口省内协调发展。目前山东省自由贸易试验区在济南、青岛和烟台三地试行，山东省应充分利用自由贸易试验区优势，在目前四大港口集团的基础上，稳步推进港口资源整合四步走计划，实施“大港+小港”“沿海港+内陆港”联动拆卸，视同一港整体监管[3]，提升通关便利性。同时山东省可借鉴新加坡南北港组合模式，形成以青岛港为龙头，日照港、烟台港为两翼，渤海湾港为延展，各板块集团为支撑，众多内陆港为依托的一体化协同发展格局。海向上，利用威海港、青岛港等濒临日韩的区位优势，打造产品中转的高效海上物流通道。陆向上，扩展中西部地区产品市场，构建辐射山东乃至全国的综合型物流网络产业链。

二是要推进与省外乃至全球的港口协调。港口间应秉持“优势互补、合作共赢”的发展思路，避免零和竞争的非合作博弈，从而实现多港联动走向共赢。通过鼓励港口与港口之间签署友好港协议、意向书以及备忘录等形式缔结为友好港关系并开展后续港务合作，来深入推进全球航运共治，如青岛港、日照港与连云港围绕“两港一航”和区域协同发展签署了深化战略合作框架协议[4]。借助RCEP的成立契机来推动青岛港、日照港等与东盟国家航线间的数据互联互通，早日与海关达成认可协议，逐步形成面向东盟的豁免目录，建立起RCEP与山东省自贸试验区的沟通桥梁，将港口打造为国内国际双向循环的通道。

（三）绿色减排，落实“碳达峰”与“碳中和”战略要求

交通领域的碳排放是引发全球气候变化的主要因素之一，中国交通运输领域碳排放总量已占全国碳排放总量的10%。港口作为交通运输行业的重要组成部分，是能源消耗和碳排放的主要来源，同时也是推动绿色减排、实现碳中和的重点区域。为实现自贸区与港口的可持续发展协作，维护良好的海洋生态环境，港口应紧密围绕双碳目标加快绿色减排步伐，积极打造零碳码头、零碳港区、零碳港口。首先是在理念上进一步更新，树立港区绿色发展理念，制定并落实绿色发展专项计划，整合发布年度港口绿色发展报告，开展绿色港口建设教育培训与宣传活动;其次是在行动上进一步落实，注重港区环境保护，加强港口污染防治以及资源利用与生态保护，加强设备与作业工艺的更新，减少资源投入冗余，减少碳排放;最后是在体系和制度上加强绿色港口的审计认证、目标考核以及统计监测，定期公开港口绿色化运营水平。作为目前省内先进绿色港口，青岛港应加强与其他港区的技术交流与管理协作，对标自贸区绿色发展指标体系，早日明确港口绿色发展行动指南，推动沿海海港和内陆河港进一步扩大LNG港作车船应用范围，并积极探索太阳能、空气能、风光互补等清洁能源在港口日常运行中的应用。

（四）扩大开放，拓展区港经济合作空间

一是进一步扩大海洋港口口岸线开放。自贸区建设背景下，港口运载量与开放度进一步提升，青岛、烟台、威海、日照、济宁等市处于亚欧大陆桥桥头堡的周边和沿线，青岛等四大港口拥有亚欧大陆桥的出海通道，具有较大岸线利用需求。2020年6月12日，日照港口岸扩大开放已通过国家口岸办验收；未来应进一步加快口岸岸线资源考察整合，在山东省港口集团的统一规划下继续口岸扩大开放报批工作，有效利用山东省港口口岸岸线资源、优化港口资源配置。

二是提升内陆港口开放程度，打通对外货物和信息通道。如济宁港以及在建的济南港可依托济南自贸区，建设内陆开放新高地，进一步发挥济宁港、济南港等省内东中西运输枢纽作用，基于京杭运河、小清河水系打通对外货物通道；同时加强自贸区与港口的信息共享开放，参考山东港口建设的区块链木材业务服务平台先例，降低信息共享与互联的成本，打破货物信息壁垒，打通对外信息通道。

（五）共享成果，实现港、城、区共同繁荣

港口、城市、自贸区的共同繁荣是一项长期、复杂的系统性工程，需要多方位、多层次、多主体的相互配合与通力合作。一是要着力实现“港”与“区”的深度融合、“港”与“城”的相互赋能，发挥政府在港口、城市以及自贸区系统之间的规划匹配作用，充分利用各界人才智库，做好前期规划，打造良性的港、城、区发展系统；二是注重三者的自增长能力，延长港口服务客户的供应链、产业链，着力打造世界一流的物流枢纽港、金融贸易港、产城融合港、邮轮文旅港、智慧绿色港；城市以港而兴的同时也应打造自主特色产业，为港口发展注入新动力；三大自贸片区应分别聚焦各自的主导产业，在人工智能、产业金融、海洋经济、高端装备制造等各个领域开展全产业链体制机制创新，最终实现港口、城市、自贸区的共同繁荣。