对策研究的重点、难点与方法探讨

文/胡观景 阮野

一、引言

开展对策研究，为政府决策提供服务，是中国特色新型高端智库的主要功能和重要使命。当前国内许多工程咨询机构致力于建设新型高端智库，围绕地区经济社会发展和重点项目投资建设的一系列热点、难点问题做好对策研究，成为工程咨询机构转型发展的必要举措。对策研究是针对特定的实践问题，在深入研究的基础上提出有针对性的应对之策，一般可分为宏观（战略性研究）、中观（政策性研究）、微观（方案性研究）三个层次。无论哪个层次的对策研究，目的都是为了解决问题，都具有明确的指向性、针对性和应用性，既不是学理性的纯理论研究或学术研究，也不是空对空的纸上谈兵。但是从实践来看，目前一些对策研究方法失当、成果失真、对策失实等问题突出，使对策研究成为空想、成果成为空文，既不利于政府部门解决实际问题，也不利于咨询机构开拓业务、塑造品牌。因此，从实践经验角度出发，理清对策研究的重点、难点，总结对策研究的一般方法，对指导相关机构和部门开展对策研究具有重要意义。

二、对策研究要明确两个层面的“三段论”

对策研究包括研究设计和研究写作两个阶段，两个阶段各有需要理清和处理的重点事项，概括来讲，就是要明确两个层面的“三段论”：是什么、为什么、怎么办。设计层面的“三段论”是一个围绕课题如何开展而进行的明确需求、明确目标、安排工作的部署过程；写作层面的“三段论”是一个围绕问题如何解决而进行的发现问题、分析问题、解决问题的研究过程，前者是后者的基础和保障，后者是前者的目标和归宿。

（一）研究设计层面的“三段论”

研究课题确定之后，就要进行研究设计。研究设计是对研究活动进行的全过程设计、安排和管理，是确保对策研究进展的关键环节，通常包括沟通、计划、组织、协调，以明确政府需求、研究背景和研究目的，确定研究思路和方法，部署人力、进度、预算和调研等重大事项，最后形成一个工作方案。这个工作通常由课题负责人或项目经理来做。

1.是什么——政府的需求、要解决的问题是什么

明确政府需求是对策研究的首要环节，这关乎研究的切入点和着力点，不搞清楚需求和问题，必然导致研究的文不对题、工作空转。对策研究要坚持问题导向、需求导向，这就要求研究团队在前期与委托人（通常是政府部门）沟通的时候要搞清楚并反复确认委托人的需求和痛点，准确把握他们想解决什么问题，即做到确定研究对象，界定研究范围，消除理解偏差。研究对象和问题所在通常与委托人的职能、分管领域有关，这里需要注意的是问题一定要聚焦，这样才能精准提出对策建议。

2.为什么——政府为什么要开展这个研究

明确政府为什么开展研究是对策研究的核心，这关乎研究的出发点和落脚点，如不明确研究的目的和方向，必然导致研究南辕北辙或隔靴搔痒。因此要弄清楚研究开展的目的，或者说为什么要做这个研究，了解它提出的现实背景。政府专题研究的目的通常包括两类，一是思路性或方向性的，通过研究提出发展战略、思路并论证其必要性、合理性、可行性，以更好地把握方向，二是对策性或方案性的，为实施这个战略、思路提供决策依据和具体落实方案。

3.怎么办——我们计划如何开展这项研究

明确研究计划是对策研究的重要环节，这关乎研究能否顺利开展和成功收尾。此环节需要课题负责人科学组织调配现有资源，认真思考并与委托人沟通确定研究的主要内容、思路方法、技术路线、调研安排、进度计划、经费预算等，在规定时间和有限预算内完成研究，提交研究成果。这就要求课题负责人具有一定的课题研究经验和较强的项目执行力、人员组织力、进度控制力、成果质量把控力。这一步需要形成一份可操作的工作方案。

（二）研究写作层面的“三段论”

研究设计或工作方案确定之后，下一步就要进行研究的实际开展和成果撰写。对策研究的成果最终都会以书面报告形式体现，因此研究成果的形成需要遵循一定的写作规范。研究写作是先针对具体选题进行谋篇布局、再采用合适的方法对问题进行深入分析，提出针对性解决方案，并最终形成一份研究报告的过程。研究报告通常包括背景梳理、现状分析、问题剖析、案例分析、最后提出思路和对策建议等部分。这项工作通常由课题负责人带领研究团队合作完成。

1.是什么——研究对象、研究内容及其现状是什么

搞清楚研究对象、研究内容及其现状是进行研究的基础，这需要阐明研究背景与依据、研究对象与内容、研究目的与意义、研究思路与方法。就对策研究而言，被研究的个人、群体或组织为研究对象，研究对象在发展中所产生的行为和现象为研究内容，研究内容表现为研究对象在发展中遇到的现实困难或潜在威胁，就是研究所要解决的问题。特定问题产生于特定背景，研究背景包括理论背景和现实需要，现实需要就是研究依据，现实需要来自问题导向或政策导向，解决现实需要就是研究目的，达成研究目的需要用到一定的研究方法，研究目的达成所产生的影响和价值就是研究意义。

就实践而言，政府委托的课题一般是“命题作文”，题目形式通常为“研究对象+研究内容+研究目的”，如“广州市人口老龄化趋势及应对思路与措施研究”，围绕研究对象（广州市老龄人口）和研究内容（人口老龄化），需要梳理广州市提出应对人口老龄化的背景，明确人口老龄化的概念、判定标准，分析当前广州市人口老龄化的水平、特征、趋势和问题（或潜在威胁），应对人口老龄化对广州有何意义和作用等。

2.为什么——为何会出现这些问题

剖析出现问题的原因是研究的关键。在研究过程中，要解决问题首先需分析问题，问题产生的内在机制（内因）或外在条件（外因），这些因素总是复杂、综合的，而非简单、单一的，要充分考虑事物运行机制的复杂性与多变性。因此，研究要着眼全局，针对具体问题，全面总结剖析其表现形式、产生机制、内在逻辑、来龙去脉和所处环境，分析要透彻、有理有据，根据“病症”，弄清“病理”，发现“病因”，抓住“病根”，这样才能“对症下药”。这里所谓的“病因”“病根”不尽是消极或积极的因素，只是作为“成因”的中性表述。

同样以“广州市人口老龄化研究”为例，其中一个问题表现是人口老龄化程度加深；再一个深层次问题表现是户籍人口老龄化程度偏高和非户籍人口劳动力老龄化趋势明显。这些问题的成因和机理：一是人口增速趋缓导致人口结构重心向老年人口转移；二是经济社会发展尤其是医学与科技进步推动老年人口健康水平提高；三是人口流出地劳动力尤其是青壮年劳动力回流严重，导致适龄劳动力人口基数缩小。问题的根源在于：一是广州市社会生育率低；二是广州市人均预期寿命提高；三是广州市城市人才（人口）吸引力相对降低。当然，这些“根源”又可以成为具体问题从而进一步向上追溯原因，此处暂且不做表述。

问题的成因既有积极也有消极的方面，对于积极因素要如何应对疏解？对于消极因素要如何扭转克服？搞清楚这些，就为后面提出应对之策提供了依据。

3.怎么办——本研究准备如何解决这些问题

提出解决问题的思路对策是研究的核心。对策研究必须具有针对性，明确了存在的问题及其成因之后，就要提出具体的解决方案，包括思路性的（总体思路）和实操性的（对策建议）。对策研究是为政府决策提供依据和方案，故研究者要站在决策者的角度想问题、出点子，根据决策者的权限和能力，提出科学可行且具有一定前瞻性的对策，它包括两个层次：一是具体的当前可以做到的；二是方向性的未来可以尝试做的。研究者在提出具体对策之前，需要客观分析决策者在采取具体措施时将会面临的形势（环境分析）以增强对策措施的可行性。若研究的问题在现实中具有一定普遍性，则可以适当借鉴参考其他地区的做法和经验（案例分析），但必须考虑案例与研究对象的可比性、适用性。

仍以“广州市人口老龄化研究”为例。首先是环境分析，广州市在应对人口老龄化的内外环境中，有利条件包括政策环境宽松、应对时限宽松、养老体系完善、财富储备充足等；不利条件包括生育水平低、城乡区域不均衡、人才队伍不足等。其次是案例分析，通常会选取城市体量相当、老龄化特征相似、实践较早的国内外先行城市或地区进行分析，如东京、首尔、香港、台湾、北京、上海等地。再次是总体思路，包括主要思路、发展策略、实施路径、发展目标等。最后是对策建议，根据上述分析的原因，从完善生育政策、发展养老服务、吸引外来人口三个方面入手，细化提出具体措施。

三、对策研究中应避免三类问题

了解了对策研究怎么做，在实际开展对策研究工作中，常常会出现一些问题，有些是方式方法问题，有些是认识学识问题，无论哪种类型，都应在开展对策研究时加以注意和避免。其主要表现在以下三个方面：

图1 对策研究两个层面“三段论”概念框架

（一）没有搞清楚委托需求和研究问题就盲目开展研究

盲目开展研究主要带来两方面的后果：一是对于研究问题的认识出现偏差。研究团队通常可以根据委托方给定的选题来判断研究的对象和内容，但是这些选题（题目）要么不能全面准确反映委托方的需求和关注点，要么过于宽泛，这就需要研究团队进一步与委托方详细沟通。然而在沟通过程中，一些团队往往“重商务、轻技术”“重形式、轻内容”，出现沟通、研究两条线的情况，因对接人员不了解、不关心或不能向研究人员准确传达委托方在研究目的、研究深度等方面的需求，导致研究方向出现偏差而达不到委托方要求。二是对于研究问题的认识不够深入。调研是深入认识和发现问题的最直接、最有效的方式，但是一些研究团队在研究过程中往往“重材料、轻调研”，走过场、应付式调研多，认真扎实、刨根问底式调研少，导致对现状认识浮于表面，对问题症结把握不准，研究基础就没能打牢。想减少这类问题的发生，需要前期做好充分准备，带着问题去对接、去调研。

（二）写作分工条块分割过细导致成果缺乏整体连贯性

一项课题，由于内容体系、工作量和时间要求等因素的影响，通常会按照研究模块进行分工后，由一个团队合作完成。表面上，由于对策研究的模块较为清晰，课题负责人常常按照“三段论”的模块，将课题的现状分析、问题分析、案例环境分析、对策建议进行拆分后分配给2～3人去写，最后再由其统稿完成。实际上，对策研究具有极强的前后逻辑性和连贯性，这种流水线式的分工，完全割裂了其中的内在逻辑和课题的整体性，再加上分工合作人员间缺乏及时充分的沟通，极易造成研究内容前后衔接不紧密，分析问题的人不知道现状是什么，提对策的人不清楚问题症结在哪里，最后拼凑到一起形成的研究成果让人看着不知所云。这种简单粗暴、偷懒的分工方式虽能快速出成果，但对研究团队来说却得不偿失，不仅会给课题负责人后期统稿和修改带来巨大工作压力，也会对其他研究人员发现、分析和解决问题综合能力的提升形成阻碍。想减少这类问题的出现，需要结合团队人员的知识结构、专业能力，进行科学分工，关键是要加强团队沟通。

（三）对策面面俱到、泛泛而谈，缺乏针对性和可操作性

这种面面俱到、泛泛而谈的对策，具体表现有两个方面：一是对策建议理论化、空泛化现象普遍，其原因也是多种多样。前述两种情况就必然会造成这个结果。对策是面对具体问题而提出的应对之策，要切实管用。但由于很多应用研究没有把着眼点聚焦到具体问题上来，提出的对策建议往往过于理论化、空泛化，尤其是理论丰富但缺乏实践经验的研究人员往往喜欢罗列理论概念，讲学术原理，陷入理论研究的窠臼。二是对策建议缺乏针对性。问题看得不够透，对策提得就不够准。研究者没有设身处地站在对策实施主体的角度，根据其实际能力去思考对策针对的问题和实施条件，而多是凭借主观臆断，提一些似是而非、放之四海而皆准的“对策”，或直接照搬其他地方的做法，或生硬照抄已有的政策文件，这些都不可取。要减少这类问题发生，就需要把问题理顺析透，把握症结，立足实际逐条提出应对之策。

四、对策研究需处理好四组关系

对策研究是科学研究，除了遵循一般研究规律，还要考虑到它提供决策服务的特殊性，其重点是要处理好四组关系。

（一）处理好问题导向与政策导向的关系

对策研究是围绕重大现实问题而探索寻求解决之道的研究，必然要遵循问题导向，同时也要遵循一定的政策导向。因为对策研究是为一定的政府决策服务的，而政策通常是政府决策、也是研究开展的依据，反过来，研究成果也可能成为下一个政策出台的基础，所以对策研究既要眼睛向上关注上级政策和决策，也要眼睛向下关心现实问题，有针对性地就经济社会发展的重点、难点、热点问题开展调研分析，在深入思考的基础上为解决实际问题提出切实可行的对策建议。

（二）处理好理论导向与应用导向的关系

对策研究是为实践服务的研究，其注重经世致用，是应用导向的。对策研究必须走出“象牙塔”和办公室，融入沸腾的社会实践，面对现实的问题，提出务实的建议。对策研究也需要理论的支撑，否则对策研究就无法穿透问题表层、看清问题本质，研究就容易浮于表面、干瘪无力。因此，对策研究应注重理论与实践的有机结合，研究者要积淀深厚的理论基础，不断学习掌握新的研究方法，用以指导对策研究科学开展，解决社会实践现实问题，并不断积累凝练实践经验，推动相关理论发展。

（三）处理好目标导向与结果导向的关系

对策研究的目的或目标是提出建议来帮助委托人解决问题，但并不一定要实际帮助其达成目的，因为结果的成败取决于多种因素，故而对策研究是目标导向而非结果导向的。对策研究是为决策提供服务的，并不是决策本身，且研究者也不是决策者，不能代替决策者解决问题。研究成果实质上只是一种探索性的建议，因此对策在提得准和实的基础上，可以提得前瞻一些、“虚”一些，建议要以理服人而非以势压人。

（四）处理好宏观导向与微观导向的关系

一方面对策研究是以问题为导向的微观研究，研究中要找到具体的切入点，所提对策建议也要有针对性，从这一角度讲是微观导向的；另一方面对策研究在分析问题时必须着眼全局，全面分析问题形成的因素，全面梳理研究对象所处的环境，因此也是宏观导向的。所以，对策研究要大处着眼、小处着手，站位要高，谋划要远，将课题做实、做深。此外，对策研究既包括宏观的战略研究，也包括微观的方案研究，宏观研究需要微观研究做支撑，微观研究需要宏观研究做指引。

五、结束语

对策研究是工程咨询机构为政府决策提供的重要服务内容之一，也是衡量其咨询服务水平的重要标志之一。但是工程咨询机构要做好对策研究并不容易，其是一个厚积薄发的过程，这需要系统的设计、扎实的调研、务实的研究，才能提出有价值的对策，有效辅助政府决策；还需要反复磨合团队、探索实践、总结经验、提升能力，不断学习运用新知识、新理论、新技术、新方法，才能助力咨询机构推进新型高端智库建设。