乡村社会协商治理——以江苏省M 村协商民主实践为分析对象

马 磊

（上海工程技术大学 管理学院，上海 201620）

“村民自治”于1982 年首次在《宪法》中提及，规定“村民委员会是基层群众自治性组织”，并于1994 年在关于开展村民自治示范活动通知中提出“四个民主”，从“村民自治”到“四个民主”，是对基层民主认识的逐步完善与提高。城乡二元结构形成加之受现代化冲击，乡村地区人员流动性增强，村民自治制度发展空间被挤压，村民自治制度下的乡村基层组织治理能力被削弱，村民自治面临“空转”难题。协商民主按照“自己事情自己议、自己定、自己干”原则，是在村民自治制度基础上的创新，以破解村民自治的效率瓶颈及疏解社情民意表达渠道为内生动力，提高村民参与乡村治理热情及村民的集体归属感和责任感，有效激活乡村末梢治理单元，是新型乡村治理模式。

一、问题提出

协商民主为化解乡村自治难题提供了新的理念，在实践中注重通过协商的方式提升乡村治理能力，协商民主在理论层面与现实层面分别给乡村治理实践提供了思路与方法，目前学术界关于协商民主的研究也大多从理论及实践两个层面展开。

关于协商民主的理论研究，学者就协商民主的理论内涵、发展逻辑及发生条件等方面深入开展研究。协商民主作为“舶来品”引入中国后，社会主义协商民主根植于中国具有鲜明中国特色及坚守人民性的价值立场,坚持内生性的发展道路，注重协商实践的制度化发展,努力构建系统化的体制机制[1]。中国协商民主虽引自西方，但是与西方协商民主不同，中国的协商民主将协商视为民主本身，既是对所有民主主体的要求，又是对整个民主过程的要求[2]。随着社会主要矛盾发生转变，人民群众对美好生活的向往成为基层政协推进协商民主的根本遵循，承载着广大民众对新时代基层民主政治改革的新期望[3]。

关于协商民主实践层面的研究，黄徐强等提出从技术治理驱动社区协商角度探索技术治理对社区治理效果，认为技术治理可以为社区协商发展“赋制”“赋能”和“赋权”[4]。协商治理对居民的民主能力提出更高要求，更需要突破传统行动边界，何朝银等基于闽西B 村个案研究，证明了“新乡贤”组织的建立使“中介人”治理和协商治理成为可能，而“中介人”治理和协商治理是“双轨政治”形成的关键[5]。双轨政治离不了党群的重要角色，张大维基于党领群议视角，以天长市“1+N+X”社区协商实验为例探索协商系统中社区治理的引领式协商模式，这一模式充分展现了社区协商系统的公共空间及其开放性、授权空间及其灵活性、传播及其连接性、问责制及其回应性、元协商及其组织性、决断力及其自主性等要素特征[6]。

从研究类型看，目前关于协商治理研究主要分为两类实证研究和规范研究，两者分别从实践层面和理论层面对协商治理给出解释，但是缺乏一个整体的视角对为什么协商、协商什么及如何协商进行分析，本文基于乡村治理整体目标，分析乡村协商治理发生的条件，构建乡村协商适应逻辑、核心问题、保障机制的分析框架，就为什么协商、协商什么、如何协商等问题给出相应解释。

二、乡村社会协商治理的分析框架

协商治理强调参与主体多元化，注重公民参与决策的程序，主要通过利益兼顾机制和风险沟通机制来确保公民参与的有效性[7]。在乡村和谐可持续发展的总体目标之下，借助协商治理理论来构建解决乡村事物分析框架，根据协商治理理论与乡村事务适应逻辑、协商治理处理乡村事物需要解决的核心问题以及如何确保乡村协商治理制度顺利执行三个维度描述和解释。

（一）协商治理理论分析视角

要想运用相关理论视角来解释社会现象，不仅需要对理论本身的内涵、构成要素、适用条件和解释边界等有深刻而精当的认识，还要对社会实践有全面和清晰的了解，进而在理论和现象之间建构分析框架[8]。协商民主治理实质是要由民主走向协商，从而追求更真实的民主[9]，中国农村协商民主可以说是在村民自治基础之上逐步发展而来，在此之上的相关制度创新和实践都是充满协商精神，是协商的一种体现，党的十八大报告指出“基层协商民主”建设的重要性，各省市县加大了对农村协商民主推进的支持力度，不论在制度建设还是实践创新上，都出现前所未有的重视程度和发展速度[10]，并在应对和处理乡村社会中多元利益主体间冲突与矛盾方面,呈现出明显的实用导向性特性。

（二）乡村协商治理分析框架

结合理论视角部分内容所述，运用协商治理理论来处理乡村复杂事务，可以从理论与现实的适配关系，即协商治理为什么能够成为解决乡村事务一个理论工具，并且这个工具能够解决问题的程度是多少，以及如何确保这个工具得到恰到好处的使用。在此基础上构建协商治理分析框架如图1 所示。

图1 M 村协商治理分析框架

1.理论契合

协商民主强调在多元社会现实的背景下，通过普通公民的参与，就决策和立法达成共识。其核心要素是协商与共识。协商民主有助于矫正自由主义的不足，同时也有助于不同层面的政治共同体的政治实践[11]。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系现代化，治理是一种包括政府在内的多元主体和力量参与的共治性的状态，协商民主是寻求多向互动和共生共进的发展路径，治理现代化本身包含着协商民主，协商民主是治理现代化的题中应有之意[12]。不仅如此，治理现代化强调把制度建设摆在重要位置，而协商民主同样注重制度在协商过程中重要作用，两者核心精神在制度建设方面具有很好的自洽性。

2.关照现实

协商民主的内生动力来源于村民自治制度遭遇的发展瓶颈和表达民意渠道缺失[13]。村民自治制度的前提与基础是以“海选”为核心的民主选举，但在其实际运行中，大多数村民未能通过行使民主决策、民主管理和民主监督的权力来参与村内事务民主管理[14]，造成了民主选举后的村治困境[15]。通过协商做出的决定体现公共意志、反映公共理性，具有合理、合法性，促进巨册得以顺利实施落实，此外，协商民主所构建的平台需要遵从一定的运行程序，以实现利益偏好转换为目的，以解决小问题为出发点促进整体利益实现，由于参与者均为利益相关者，因此协商民主平台也成为村民表达民意的有效渠道。

三、M 村乡村社会中的协商民主实证分析

2020 年4 月县政府在全县范围内进行旱厕改革，改革具体执行落实到村委会，各个自然村的村委会成为旱厕改革的执行人和工作推进的监督人。M 村最初准备在居民原旱厕地点改建抽水马桶，由于抽水马桶受冲水设施、化粪池配建等问题没有得到村民认可。村委会通过走访住户、收集村民诉求、并邀请村民代表协商旱厕改革事情，最终将旱厕改建在住户院中，统一挖建化粪池为后期天然气管道和抽水马桶维护做好前期工作，M 村旱厕改革于2020 年中秋节前改建完毕。

（一）议什么事——明确协商议题

议什么事就是首先要有一个明确的协商议题，明确的协商议题是农村社区协商民主进行的基础，协商内容应该既包括自上而下的政策、规划的推进和落实，常体现为上级政策落地以及村级重大服务项目开发、建设、处理等，也包括自下而上收集的小微民生议题，多体现为群众身边事[16]。党的十八大以来，以“厕所革命”为代表的农村卫生条件改善工作得到高度重视，经过层层推进，M 村于2020 年4 月接到县政府关于旱厕改革的通知，于各级政府而言这项惠民工程应该很快受到村民的反响，由于改革没有因地制宜，项目推进困难重重，逐渐变成村民的“伤心工程”。M 村协商治理正是以旱厕改革活动开展，村委会联合村庄党员入户了解村民关于旱厕改革的意见及相关问题，收集村民关于不同意配合项目推进所面临的问题。激活制度运转的根本动力就是利益，在个人利益得到充分满足前提下，村民才会充分考虑集体利益，入户调研收集，让村民有渠道表达自己利益诉求，才能促进协商活动全面开展。经过半个多月的入户调研，收集关于旱厕问题包括，原地改建冲水马桶需要村民自行解决马桶的上下水问题、长期暴露在室外的冲水马桶在冬天很难保证水管不被冰冻限制马桶正常使用、冲水马桶后期维护包括配套化粪池、定期清污和自来水增压等问题没有明确解决办法。这些收集上来的村民自下而上的诉求和自上而下的旱厕改革项目成为M 村协商治理的主题。

（二）由谁来议——吸纳协商主体

主题明确以后就要考虑由谁来议？从协商民主的两个关键词出发，汉语词典中关于协商的解释为共同商量，关于民主的解释为一个社会的最终整治确定权不依赖于个人或少数人，而是特定人群或人民全体中的多数。协商主题事关农村发展与村民生产与生活息息相关，遵循议群众身边的事，议群众关心的事的原则，因此协商民主应该体现村民的主体地位和作用，一方面可以确保协商议题的群众基础性，另一方面可以确保协商平台参与者的群众基础性[13]。M 村根据每五户一个代表的原则，由村民自荐或自行推选方式选出代表参与协商民主活动。协商民主作为乡村治理实践的创新性探索，治理有效是检验协商治理的重要考量，协商民主的创新并非“另起炉灶”的创新而是将基层群众自治制度作为运转基础，因此协商主体至少应该包括村两委，村两委在村庄中具有的组织权威为乡村协商民主提供的有力的组织支撑[14]。协商民主有序推进的关键是协商主体具有一定的政治素养与议事能力，为确保协商民主有序开展，M 村还邀请村庄退休教师参与协商活动，一方面，无论在思想上还是个人能力上退休教师都受到村民的尊重，在村庄中具有一定权威和影响力；另一方面，权威人员参与协商活动还能带动村民参与热情和增加活动有效性。此外，农业税取消后，村委会明显具有责任大权力小的特点，对于村民合力需求并非具有全部解决的能力，因此确保村民诉求有效回应以促进协商活动顺利进行，M 村还邀请乡镇官员代表参与到协商民主活动中来，这也是官民双向交流的有力举措，是政府践行群众路线并提升人民满意度的反向参与，有利于村干部做出更符合村民利益的决策[17]。

（三）怎么议——规范协商程序

协商民主的成功之处不在于有集体行动能力的全体公民，而在于相应的沟通及其程序化、制度化，以及制度化的审议程序与非正式的公共舆论之间的相互作用[18]。协商的程序性过程是协商民主运转的支撑机制，确保运行程序化，规范化才能将协商制度优势转化为乡村现代化的治理效能。协商民主的程序化是指协商民主应具遵循一定的基本流程，M 村的协商民主流程包括村两委收集、梳理协商议题到召开村民代表小组会议确定协商主题及方向，然后选举村民代表及其他参与主体，紧接着召开协商民主会、展开交流与对话，并生成协商民主表决决定，最后在村委会宣传栏张贴结果并通过村广播告知村民，允许村民在规定时间内反馈意见。协商民主注重民主的实质，以承认利益多元化为前提，其核心是公民参与决策[19]，协商民主以交流会形式展开，由于决策过程中可以反复讨论，因此使得决策结果更具有合理性和科学性。但是协商民主还需运行规范化，参与主体应该基于公共利益表达自己观点和理性对待其他主体提议，更不能抛开集体利益盲从于权威个体或组织。M 村协商民主要求参与主体表达个人意见应尊重协商民主规范，对别人提出建议进行客观评价，勤于反思自己的观点，确保自己的评论和发言具有公共理性。为避免表决结果出现个别代表或主体盲目跟从他人观点现象，对于备选方案的选择M 村采用微信群投票形式而非常见的举手表决，得分最高的方案经乡镇代表同意签字后当场公开。程序、规则和技术既是支撑制度规范、保障制度实践的基础，也是协商民主运转起来的关键[20]。

四、迈向协商治理：乡村治理的调适路径

协商民主引入中国已有数年，并在各地大力创新与实践之后取得丰硕理论及实践成果，随着农村问题日趋复杂，尚处于萌芽期的乡村协商治理方式能否适应复杂的乡村治理环境，仍然是一个不可小觑的问题。本文认为迈向协商治理，实现乡村治理路径调适，还需要做到治理主体间互信互赖、多元合作及资源共享，以推进协商民主根植于中国乡村大地，为治理能力现代化保驾护航。

（一）互信互赖：治理路径时代化

当今社会面临多重不确定性，风险和信任常处于对立面，在“多重风险——临时信任”的社会格局下，给乡村治理带来很大挑战，就人的一般性社会行为而言虽然信任并不必然导致合作，但是没有信任就没有合作[21]，没有合作人与人之间就缺少联系的纽带，互赖便不成立。信任作为社会协同中最为关键的黏合剂，只有走出信任困境，才能真正打造共建共治共享的治理格局，建立共同体使得成员之间彼此互相以来，互信是基础，互赖是结果。

培育社会信任，并将社会信任用于基层政府与乡村社会良性互动之中是破解乡村治理困境的关键。需要从制度、技术和文化三个方面重构乡村社会信任。乡村制度性社会信任搭建关键在于加强村两委建设，依法执行中央各项政策，树立良好村两委形象，以拉近与村民之间距离，增加互动机会从而带动村民参与公共事务积极性，塑造乡村强关系型社会关系网，强关系型的社会网络不仅是的信任得以传递和扩散，公民还越有可能进行基于共同利益的合作，以村庄共同体应对农村社会治理中的风险和不确定性。网络新媒体打破政府对公共话语权的垄断，为村民利益诉求提供全新路径同时也拓宽村民行使行政监督权渠道，对网络信息加强监管，确保信息正确部部误导，创新政府治理范式，提高政府运行透明度是搭建技术信任主要路径突破。乡规民约是乡村治理的“软法”对社会信任发挥重要作用，加强文化信任可从完善乡规民约可从乡规民约制定、内容和实施方面推进，保证乡规民约制定程序公开透明，内容置于法律框架之下且与时俱进，同时，建立乡规民约执行组织，确保得到公正执行。

村庄共同体是乡村成员互相依赖载体，传统的农村社会是基于乡村村落地域上的、具有共同的利益和需求、形成了频繁的互动模式并有着一致认同的传统伦理道德的社区共同体[22]，共同体的搭建核心在于乡村公共精神培育，公共精神是社会有机体的灵魂，形成精神与空间相统一的村庄共同体，突破乡村各治理主体层级限制，共同抵御风险和不确定性，并于共同体框架之中培育治理主体间的信任和尊重，最终实现韧性乡村建设，这也符合未来可持续乡村治理路径设计。

（二）多元合作：治理资本组织化

农村问题来源多样化，且利益涉及多个主体，问题长时间得不到有效解决会扰乱公共秩序，因此乡村社会治理需要多元主体合作。合作治理突出合作主体多元化和平等性、手段多样化和灵活性以及目标公益性，是维护乡村公共利益的必要举措，体现乡村治理的核心逻辑[23]。乡村治理多元合作需要注重发挥政府“元治理”主体作用，构建农村治理服务乡村振兴的协同机制，重点开发农村人力资本促进治理资本组织化。

乡村治理主体涉及基层政府、村民自治组织、社会组织及村民个人等主体。基层政府是乡村治理行政资源，需要以可持续眼光看待乡村治理，规范地向农村地区输入政策，健全国家资源下乡体制使自上而下的资源与村民自下而上的需求实现对接，以此培养村民及社会组织对国家政策信任感，增强乡村治理信心。激发村民自治组织活力需要加快完善民主议事决策机制，民主决策是基于大部分人正确决定做出的决策，是一种转向多元合作与协商沟通的决策机制，同时，民主决策有助于解决拍脑袋决策、经验决策的诸多弊端,科学有效决策的过程正是发挥民主的过程[24]。盘活乡村能人权威，乡贤为代表的乡村能人是乡村治理中社会组织重要组成部分，其参与乡村治理具有历史依据，需要在村民自治总框架下运行，乡贤参与治理减少政府治理成本，使乡村治理资源得到充分利用，进而实现政府治理与基层治理有效衔接的良性互动，引导乡村治理走向现代化。部分地区村民原子化，造成乡村治理离散化，需要培育村民主体意识，以主人翁身份参与到乡村治理之中以调动基层治理活力。

推进治理现代化，还需要创新大数据嵌入乡村治理路径之中[25]，大数据治理打破基层政府、村两委、民间组织与普通村民之间层级障碍，使得多元主体之间协同合作成为可能[26]。基于大数据技术使用下的乡村治理使得乡村治理主体模式由一元主管转向多元共治，决策模式偏向数据决策更具有科学性，应对乡村问题也变为主动预测。其次，大数据创新传统网格化管理，探索网格管理+大数据新型乡村智慧治理模式，使得治理问题更加精细化、服务更加精准化，实现自治、法治、德治、智治和精治五治融合的新的乡村治理模式。

（三）资源共享：治理模式开放化

我国乡村治理困境主要体现在乡村内生秩序缺失，内生秩序缺失与乡村文化资源，自治资源等社会治理资本松散化有关，乡村振兴需要引导乡村发展各要素有序流动与合力分配，提升乡村社会网络资源流动的效率[26]。乡村社会内部不同群体间资源分布不平衡导致治理资源呈现碎片化，推动乡村治理资源整合，探索“开放—共享”型治理模式，可打破目前治理资源壁垒，实现整体性治理。善用社会治理资源，借助共享型治理平台，为无边界合作夯实基础，促进治理模式开放化。

乡村社会治理出路在科技，科技赋能提升乡村治理效能，在现代复杂社会条件下，实现良好的乡村社会治理需要技术支撑，信息技术解决了社会信息传递和处理方面的困境，使得信息资源共享成为可能。信息技术用于乡村治理实践是对治理规范上追究精治提高有力支撑和技术指导，更是对治理效果的追求，让农村的事情体现农民的智慧。传统治理方式已经不能满足巨变中乡村社会现实需求[27]，“开放—共享”型治理模式需要建构公众参与、利益整合、能力提升、数据嵌入的运行机制体系[28]。“开放—共享”型治理模式运行基础就是公众参与，整合各参与主体的利益形成利益相关共同体互相监督，避免搭便车行为出现，不仅如此，现代乡村社会问题的繁杂程度需要不同主体发挥各自具备的学科知识承担乡村治理智库或智囊团作用，整体提升治理能力。数据嵌入关系到最终治理效果，及时更新治理数据，实现各方资源的公开与对接，才能合理高效利用好治理资源，重组社会治理结构与社会力量。对于复杂乡村治理来说，有效治理最重要的就是要解决信息问题，及时获得充分全面和准确的信息，最终形成清晰的乡村治理图景。

对各类资源有效整合和动员，打造乡村社会平台型治理，平台型治理需要在共享型领导带领下撬动各方资源和能力，发挥一种杠杆作用实现自身壮大，推动生态系统内群体间的资源与能力的链接共享，[29]扩展组织原本有限的资源与能力。平台型治理改变政府单打独斗模式，吸引各方治理主体共享彼此治理资源满足村民自治的现实需要和应对乡村社会变迁，放大社会治理效能。平台治理是一种基于寻求合作逻辑而非竞争逻辑的集体行动进路，改变村民习惯性认为村庄建设应由政府主导从而导致乡村缺乏自治活力局面。