青海省国有林场调研报告

汪海蓉 穆雪红 徐峰 赵宝伟 韩振兴 魏海平

摘 要：调研以全面掌握国有林场改革后建设与管理现状为基础，以摸清制约国有林场高质量发展的短板为出发点，以探索推进森林资源有偿使用机制和自然资源调查与价值评估，持续深化国有林场改革，加强制度建设，推动高质量发展为根本目的。通过书面调研和实地调研相结合，书面调查以110个林场《全省国有林场调研问卷（一场一卷）》为主，实地调研选择具有代表性、针对性、典型性的75个国有林场进行仔细剖析。调研取得的数据详尽、成果丰富、情况真实，达到了预期效果。为进一步深入探索新管理体制机制下的国有林场保护发展模式提供了相关数据支撑。

关键词：青海省 国有林场 调研 改革 科技

中图分类号：F307.2

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2022）01-143-02

为深入贯彻落实党的十九大提出的加快生态文明建设的战略部署，按照习近平总书记对青海工作“四个扎扎实实”的重大要求，持续推进青海省生态文明建设、加快向生态大省强省转变，近期，根据《青海省林业和草原局关于开展全省国有林场调研工作的通知》（青林场发[2020]287号）文件要求，青海省对全省国有林场相关工作进行了广泛深入的调研，现将有关情况报告如下：

一、调研基本情况

此次调研自2020年5月初启动至12月底全面完成，共向全省110个国有林场发放《全省国有林场调研问卷（一场一卷）》，8月底以各市州为单位上报后，经核查、核对、反复修改，形成书面汇总材料，为下一步开展实地调研等定了坚实基础，书面资料核对后，于9月15日最终归档。其中对75个国有林场开展重点调研。实地调研率为调研林场总数的68%。

调研以《全省国有林场调研问卷（一场一卷）》为主要内容，共涉及159类529项指标，涵盖基本情况、人员情况、森林草原资源及管理、项目和资金、机构建设及管理、营造林生产、产业发展、脱贫攻坚、基础设施、办公条件、科技发展、自然资源调查与价值评估、林场图景、建议及希望等14个方面。

二、调研取得的成效

目前，青海省国有林场共有110个，大多成立于上世纪50年代至80年代，基本覆盖全省各地林区。绝大多数国有林场处在三江源源头、江河两岸、水土流失区和风沙前沿区，位于最偏远、地方经济最不发达地区。成立初期，多数以采伐天然林为主，其余林场以荒山荒沙造林为主培育森林资源。2000年启动实施天然林保护工程以来，全面停止天然林采伐，国有林场的性质从生产性事业单位转变为公益性事业单位，国有林场的任务由林木采伐为主转变为森林资源培育管护为主，标志着全省国有林场从开发利用转入全面保护的发展新阶段。2004年国家正式建立了中央财政生态补偿基金，由于青海省国有林场生态区位重要，全省国有林场全面进入国家公益林，实施生态公益林补偿制度，目前全省110个国有林场均为生态公益型和全额拨款事业单位。全省国有林场分布在43个县（市、区）。全省国有林场中有森林公园23个，其中国家级森林公园7个，省级森林公园16个。按行政区域：海东市33个;海南州15个;西宁市15个，黄南州15个，果洛州12个，玉树州10个，海西州5个，海北州5个。按面积大小：超大型林场30个（面积>50万亩），大型林场41个（面积10～50万亩），中型林场19个（面积5～10万亩），小型林场20个（面积<5万亩）。按建场时间：1980年代以前建场的林场有51个，1981～2000年建场的林场有16个，2001年后建场的林场有43个。按林分起源：天然林林场73个，人工林林场27个。

三、青海省国有林场存在的主要问题

（一）管理水平落后，发展方向不明

近年来，在国家的大力支持下，青海省国有林场造林力度不断加大，有林地和灌木林地面积增加，由于经营管理不尽科学，导致一些人工中幼龄林生长不良，甚至成片死亡的现象。从此次调研中还反映出，各国有林场普遍对科学经营发展规划考虑不够充分，对已经编制完成的森林经营方案定位不够清晰，大多流于形式。

（二）管理体制不顺 机构弱化分流

自2018年机构改革以来，青海省各地林业草原部门都受到了一定冲击，很大程度上制约了全省林草事业的快速发展。一是青海省存在“两块牌子，一套人马”“事业单位，企业管理”“自收自支事业单位”等多种体制，一定程度上造成管理不顺，影响林场工作的全面开展。二是机构弱化，政策执行大打折扣。三是人员分流造成基层管理工作缺乏有力抓手。四是机构改革后在新增草原业务后，全省国有林场几乎没有相关草原方面的技术人员，造成就国有林场方面草原数据空白，调研中所有草原方面的资料均为缺失。

（三）基础设施落后 预防隐患突出

国有林场改革后，特别是随着国有贫困林场项目的实施，各国有林场生产办公用房质量得到了改造和提升，但仅能满足最基本的生产生活需要，在林场精细化、规范化、智能化管理方面仍有较大欠缺。

（四）人员编制缩水，科技动力滞后

几十年来大多国林场人员编制大幅度缩减，技术人员紧缺，目前全省110个国有林场在编职工人数1658人，机构改革后实际在岗人数1362人，人员结构与当前形势和发展的要求有很大差距。继而出现下列问题：一是随着大规模国土绿化进程的推进，各林场周边大面积新造林地被归入林场管护范围，造成林场工作任务量与现有人员编制不成比例，工作时应接不暇，对工作疲于应付。二是各國有林场人员结构偏向老龄化，高层次专业技术人员比例较低，林场提升经营管理水平和实现高质量发展内生动力不足。三是基层林场干部职工参与具体事务多，但参与科研项目较少，在相等的职称评定条件下，相比机关专业技术人员，其评职称分数难以筹足。四是林场职称结构不够合理，以各林场编制为基准核定相应职称数量，导致林场高中级职称数比例低。五是林场半数以上职工均借调至其他部门服务，造成人员本就匮乏的情况日益严重。

（五）经营缺乏活力 依赖思想严重

经营机制不活，国有林场按照全额拨款事业单位管理后，全部执行“收支两条线”制度。这在保证职工收入稳定的同时，也在一定程度上影响了林场和职工搞活林场经营、发展林业产业的积极性。大部分林场“等、靠、要”思想严重，很多林场的经营活动停留在单一的护林工作上，经营领域尚属空白。

（六）资源占比丰富 引领效果不佳

国有林场林地面积占全省林地总面积的48.53%，有林地面积占全省有林地总面积的79.82%，管理着全省森林资源的精华，代管着64个乡镇，但由于自身发展不足，因此对地方经济的带动不够，只是将当地的农户纳入临时管护员，林区群众生活依然十分艰辛，甚至过着较为原始的生活。

四、做好国有林场工作的几点建议

（一）“加强顶层战略设计，理清国有林场现状”，大力推进青海省国有林场工作

全省林业发展离不开国有林场发展，各国有林场必将在林业建设中起到科技示范带动作用，为全省的林业建设工作带个好头做好表率。一是各国有林场在合理执行与之配套的专项规划外，依据各国有林场发展规划确定发展目标，并制定技术路线。二是进一步研究确定林场林业建设的目标和任务，并从优化森林结构、提高林分质量和林地生产力出发，编制森林培育发展规划和森林经营方案，使林场的技术规程、标准逐步建立考核、监管制度，林场科学经营和合理利用森林源走上规范化、制度化轨道。三是紧紧围绕省国有林场总站制定的各类科研项目及標准，有针对性地解决经营管理不科学、森林抚育力度不够的现象。

（二）“积极落实政策制度，理顺林场管理体系”，合理推进国有林场改革后续工作

落实人社部《关于国有林场岗位设置管理的指导意见》，科学设置各类岗位。坚持国有林场编制核定的严肃性，保证编制到位、人员到岗。合理优化国有林场管理层级。继续做好改革后续配套政策的制定和落实工作，并加强与对口部门的汇报对接，密切掌握高层动态和最新信息，积极推进改革后续工作。吸纳草原方面专业人才，充实林草队伍，完善林草资料，壮大林草事业。

（三）“加强基础设施建设，精准提升设备现代化”，制定林业装备现代化发展计划

建议将林场基础设施建设列入地方经济和社会发展总体规划，将道路、供水、供电、通讯等纳入国家公路建设、农电网改造、供水工程、村村通工程，由地方政府统一管理，统一安排建设资金;根据实际需求规划新建管理站，特别是危旧房屋改造、办公设备更新，改善职工住房和餐饮条件。林业装备发展实现“三个现代化”，即营林生产、经济林种植和林果加工业技术装备实现机械化。森林防火、灭火、林业有害生物防治、森林资源监测体系建设现代化。科技成果发展、技术人员培训、科技体系搭建实现升级化。

（四）“优化人才引进形式，建立技术培训体系”，全力推动林场科技发展

一是在改善林场生活工作条件的基础上，不断加强能力建设、管理机构建设、强化机构职能，加大人才引进力度，补充编制缩水问题。二是结合国有林场的实际和发展战略的要求，建立技术培训体系和需求库，有针对性地为国有林场培养符合林场发展战略的人才。三是在科技支撑方面依托西北地区丰富的教育资源，积极寻求与高校、科研院所在科技成果形成和推广上的深入合作，提高自身科技水平。四是依托省国有林场总站逐年安排的技术人员轮训班，不断提高林场职工文化素质。五是适当放宽基层林场职称评定标准，调整高级别职称空缺比例，解决基层林场职称难进级的问题。

（五）“吸引优强企业参与，创新经营管理制度”，激励林场职工建设发展积极性

国家政策和资金上的扶持是帮助国有林场走出困境的基本条件，但仅依靠政策和资金是不够的，要想实现国有林场的长期可持续发展必须要创新经营管理方式，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，落实国有林场法人自主权，减少对国有林场的微观管理和直接管理。积极与财政部门沟通，争取更多的资金用于林业资源管护。经营活动要实行市场化运作，鼓励优强林业企业参与兼并重组，通过规模化经营、市场化运作，切实提高企业性质国有林场的运营效率。在保持林场生态系统完整性和稳定性的前提下，按照科学规划原则，鼓励社会资本、林场职工发展森林旅游等特色产业，有效盘活森林资源。

（六）“挖掘森林生态价值，丰富生态服务类型”，积极发挥国有林场带动作用

青藏高寒区森林位于世界屋脊青藏高原之上，其植被体系与同纬度的亚热带高山植被差异显著。与西藏相比海拔略低的青海省国有林场，具备向更多人群提供生态服务的潜力。一是利用国有林场自身丰富的资源，大力发展林木良种基地、花卉苗木基地、珍贵用材林基地，保障营造生态树种的来源。二是多种经营大力发展林场经济。利用林区丰富的自然资源重点发展森林人家等特色旅游林场经济，起到引领示范效果。三是有效提供公共服务。加强国有林场道路供电、供水、通讯等基础设施建设，为公众健身养生观光游览科普考察等提供便利条件，改善林场职工生产生活条件，优化林区发展环境。四是选择资源丰富交通方便的国有林场建设一批生态文化与教育基地，健全标识解说引导等宣教系统作为弘扬生态文化普及自然知识的场所，向公众开放积极推动科研及周边乡村餐饮、住宿、旅游等发展。

（作者单位：青海省国有林场总站 青海西宁 810000）

[第一作者简介：汪海蓉（1983—），女，大学本科，青海西宁人，林业高级工程师，从事林业调查与生态保护工作。]

（责编：若佳）