市场化与公益性间如何调和？——来自南疆农村地区公共客运的田野调查

魏子顺 尚豫新

（昌吉学院经济与管理学院，新疆 昌吉 831100；新疆财经大学经济学院，新疆 乌鲁木齐 841100）

公共客运，包括“城市公共客运、城际公共客运、城乡公共客运和农村公共客运”［1］四类。还可以分为陆路公共客运、铁路公共客运、水路公共客运和空路公共客运等。本文所称的农村公共客运，既包括公交车形式的客运，也包括客运班线轿、客车形式的客运。目前关于公共客运方面的研究对象主要集中在城市地区，对城乡之间尤其是具体到村域范围内的公共客运实证研究较少，并且缺乏对公共客运具体现状及需求情况的关注。而关于对新疆南疆地区这方面的研究相对更少，相关文章有从整体上对公共客运发展及模式的研究，有对发展策略的研究，有对城乡客运一体化发展的研究①，所以很有必要将视野聚焦于南疆地区某几个村去田调其公共客运情况，做到对具体情况的具体分析。喀什地区墨玉县辖5镇11乡，有362个行政村和22个社区。截至目前，墨玉县总人口数为64.7万人［2］，为全疆第二人口大县，该县乡镇、村、组较多，“人口居住有大聚居小散居的特点”［3］，且该县农村人口约56万人，占全县总人口的85%左右，县域内城乡之间、乡镇之间及各村与乡镇、村与村之间交通出行量及出行需求较大，对于群众的出行方式、出行需求、现行公共客运系统运行情况，群众对公共客运的满意度、需求度，当地有无发展农村公共客运的必要性等都是值得研究的问题。

一、墨玉县交通及公共客运现状

（一）墨玉县县域道路交通及公共客运现状

墨玉县辖区内交通要道主要有省道S326线、西宁到喀什的国道315线、G3012吐和高速及从喀什到和田的喀和铁路，有喀和铁路墨玉站。县城内城市公交车、巡游出租车和网络预约出租车都齐备，汽车站有县客运站和县客运南站，站内都有发往周边县、区的城际和城乡客运班线车，很多是5人小轿车。同时各个乡镇都有客运小站，比较大的是地区客运站墨玉县喀尔赛分站、地区客运站墨玉县扎瓦分站以及地区客运站墨玉县吐外特分站。目前县内有客运资质的企业8家②，兼营专营都有。

（二）阿克萨拉依乡乡域道路交通及公共客运现状

阿克萨拉依乡（包括本文田调的四个村即Y村、H村、A村及T村）有23个行政村，共98个村民小组（队）。乡内有国道315线和喀和铁路穿过，乡政府距离县城17公里。截至目前，县内所有行政村都通了硬化路，有些村“最后100米”硬化路通到了家门口。在田调的四个村中Y村距离乡政府5.2公里，H村距离乡政府10.3公里，A村距离乡政府2.1公里，T村距离乡政府8.1公里。通过访谈得知，Y村在2015年前后通了一路从乡政府到奎雅桥的客运专线班车，起点是乡政府，在途经的3个村设置了站点。当初设置早上9点、中午1点、下午4点各一班次，班车车型是25座、总核载40人的小型客车，票价是全程1元/人。奎雅桥站点在一个两村交界处的十字路口，距离315国道大概1.5公里左右，该站点辐射周边三个村，是当地多年来的重要交通站点，至今该站点常年有去墨玉县的客运班线车，小巴车和客运出租车都有，以5座的客运出租车为多，去墨玉县城的车票价格是5元/人，满员即发。如果1人包车去价格是25元左右。当时设置这个从乡政府到奎雅桥的线路时，考虑到乘客乘车时间分散，一般都是车的载客率不低于一定数值时才发车，“后来经常连2个人都坐不够但是等了很长时间，有些乘客不愿等又下车了”，这样班车与乘客之间的时间差、信息差越来越大，班车空跑率较高，运行了半年后线路取消，这也是当前农村公共客运发展状况的典型代表。

（三）村内道路交通工具及公共客运现状

四个村都已经实现了“五通七有”，“五通”即通水、通电、通路、通广播电视、通宽带或通讯，各个村小组之间也都通了柏油路。每个村都有公益岗的护路员，负责一定路段的看护养护工作，这样既提供了脱贫路径又使得村内道路有了养护保障。道路两旁都是核桃树、桑树、杏树和花草，尤其以玫瑰花和蜀葵最多，有些村民自家大门口两侧还种植了蔬菜。大概在2010年以前，村民的出行工具都是毛驴车，毛驴车曾经是南疆地区普遍的出行交通工具，也是人们主要的生产工具，主要用来犁地、拉农作物、拉肥料等。大约起凿于公元3世纪的拜城县克孜尔千佛洞壁画《商旅负贩图》里就有毛驴托运货物的形象［4］，可见毛驴很早就在南疆地区人民群众生产生活中发挥着重要作用，承载着当地厚重的历史和古老的生产生活习俗。随着近些年人们生活水平的提高和农业生产机械化的发展，毛驴车逐渐被机动灵活的电动车取代。据观察，村民出行大部分是骑电动三轮车或者电动两轮摩托车，个别富裕户有小轿车出行。男性骑的两轮摩托车多，女性很多是骑行三轮电动摩托车，或带孩子或带货物。当地一辆新的6块电瓶两轮电动车，价格在2000元上下，都是踏板摩托车。按照2019年电动车新国标，符合国标要求的两轮、三轮电动摩托车都需要履行机动车注册登记、悬挂车辆号牌、购买保险等法律程序，骑行者还需要持有摩托车驾驶证［5］，但尚未在这四个村里看见过悬挂号牌的电动摩托车，也未见过脚踏式电动自行车（不用注册登记号牌）。同样，一辆新的三轮电动摩托车在4000元上下，也需要履行机动车注册登记等法律程序，但在全乡也只见过个别几辆三轮电动摩托车悬挂有号牌。

由于很多骑行者没有佩戴安全头盔、车辆没有注册登记，也未购买车辆保险，持有摩托车驾驶证者更是寥寥无几，加上道路交通安全意识较弱，导致交通事故较多，交通安全隐患较大。墨玉县“2011·10·23”重大道路交通事故，就是典型的无号牌三轮电动摩托车发生的违法载人被撞重大交通事故，给当地道路交通安全管理提出了难题。为了预防和减少交通事故的发生率，乡内主要路口都设置有红绿灯，每个村的十字或者丁字路口设置了水泥减速带，315国道十字路口还常年都有交警、协警维持交通秩序，加上近些年当地农村地区道路交通执法力度的加强和广泛的交通安全宣传，交通事故的发生率有了较大程度的下降，但在各类摩托车车辆注册登记、购买保险及提高车辆驾驶人驾驶证持有率上，交管、交通运输综合行政执法等相关部门还有很多工作需要加强。

（四）学生群体出行现状

这里差不多每个村都有一个幼儿园，根据就近入学原则,两到三个村不等会有一个小学，幼儿园和小学低年级每天放学后都是统一排队由家长接送或者各自回家。对于居住分散，家校距离较长及其他不便走读的学生，乡里还有寄宿制小学。对于小学高年级学生及乡中学的学生，距离家较近的都步行上下学，距离稍微远的骑电动摩托车或者自行车，不过绝大多数都是骑电动车。针对学生上下学的公共客运需求问题，询问了几个步行的学生，得到的回答都是坐公交车不方便，以前村里有过公交车，但是要花钱买票，而且离学校不是很远，当时就没坐过，“现在也不是很需要”。从一名学生家长处得知，2017年和田市开通了一条伊里其乡阿热勒村至和田市浙江中学的学生公交专线，线路长17.6公里，早晚各一班次，车票是1元/人次，全程设立了3个招呼站，这也是当地在学生出行方面一次比较好的尝试。

二、问卷调查及访谈

下面以墨玉县阿克萨拉依乡Y村及周边的H村、A村及T村四个村为调查点，设计了一份国家通用语言版调查问卷，都由同行的搭档做口语及书面翻译，通过问卷调查、结构式访谈和参与观察等方法做了一项初步调查。

本次共发放调查问卷90份，人数涉及四个村的村民共90人，分别是H村28人、A村9人、T村33人、Y村20人，当场填完收回有效问卷90份。调查对象都是每户的户主，经询问，所有户主家里都有电动摩托车，户属性不影响其出行方式的多样化选择。数据采集样本的特征如表1所示：

表1 农村公共客运情况调查问卷样本特征

针对调查问卷的9道题，统计分析如下：

问题1“您对所在村子的道路是否满意”，从回答结果来看，问卷对象对所在村道路都比较认可，非常满意占比50%，满意占比42%，一般7%，无不满意，如表2所示。经访谈，选择“一般”的原因是个别问卷对象称从自家门前到硬化路上、村民到村民家之间及个别铺路机无法进入的巷道等还是土路。不过据观察，现在有些村村民大门口前都是水泥硬化路，这和当地驻村工作队及村民自身意愿及财力有关［6］。问题1的答案也体现了这些年脱贫攻坚在基础设施建设方面取得的成绩，村民的满意度较高。问题2“您觉得搞好村庄道路建设，对大家的生活产生了什么影响”，选择“比以前出行条件好多了”占比100%，如表2所示。经与个别问卷对象访谈得知，村里曾经是土路，出行经常是尘土飞扬，有时候甚至脚上套塑料袋出行，偶尔一下雨路上就泥泞不堪。“自从政府把路全部修成柏油路，大家出行方便多了，出行的次数也多了”。问题3“您平时在村里的出行方式是什么”，如表2所示，其中私家轿车占比13%，骑电动车出行占83%，其他占3%。说明如果在村里出行，不去县里或更远地方的情况下，村民绝大多数都是骑行电动摩托车出行。

表2 农村公共客运情况调查问卷表

0 0 3、您平时在村里的出行方式是什么？客运班车私家轿车电动摩托车其他12 75 3 13.33 83.33 3.33

在问题4“您日常的出行范围是”选项里，80%问卷对象选择的是去乡里赶巴扎，11%是去距离较近的其他乡赶巴扎，如表3所示。这说明村民日常出行主要还是在乡范围内，赶巴扎也主要是本乡范围内的巴扎。问题5“以下哪些是您平时出行的目的”,作为多选题，其中85%的调查对象选择了赶巴扎买货卖货,18%选择了走亲访友或其他，31%选择了去上班工作,去村委会占了86%，如表3所示。经访谈得知，有人在本村、乡里或者别的村扶贫车间、卫星工厂或农民专业合作社上班，每天的出行频率高。比如Y村有村民在W村的扫把厂上班，还有村民在G村的洁具公司上班的。在Y村3组的墨玉县安胡玛尔农牧林农民专业合作社，有来自其他村的村民，也有来自别的乡镇的村民。据他们说，在这些厂子上班，既能照顾家庭又有工作干，尤其对一些妇女来说，不用出远门就能家庭、工作都顾上，她们非常高兴。这也从另一个方面反映了该地区村民都是以种植核桃树及养鸽子、羊等养殖业为主，相对其它种植棉花、玉米、西瓜等经济作物的地区，村民闲暇时间较多、地区产业结构丰富、乡村二三产业相对发达等情况［7］。另从访谈对象处得知，这里每个乡镇都有自己的巴扎集市，巴扎日当天，有去巴扎购物的、也有去出售自养的鸽子、牛、羊等家禽家畜以及手工艺品等货物的村民，总体来说巴扎上基本都可以满足生产生活需求。其中有些乡镇的巴扎比较出名，巴扎日当天会有专门的货物或服务集市，比如每周一扎瓦镇的农贸市场巴扎日，周二是奎雅镇的巴扎日，周三是阿克萨拉依乡和喀尔赛镇的巴扎日，周四是乌尔其乡的巴扎日，而在所有乡镇里喀拉喀什镇的巴扎是人最多最繁华的。此外，每周日的墨玉县大巴扎在南疆地区都比较有名，包括墨玉夜市，已经形成了地方特色，近两年全疆其他地区推广的“和田夜市”就有墨玉夜市的影响力贡献。另外，近些年当地紧抓基层组织建设，村委会服务事务较多，村民去村委会开会、办事等的次数也多了。问题6，“您所在的村有没有通公共客运车”，如表3所示，选择“没有”的占73.33%，20%问卷对象选择了“以前有现在没有”。与问卷对象访谈得知，选择了“以前有现在没有”这个选项的18人都是Y村的，该村在2015年前后开通过一趟从乡镇府到奎雅桥车站的班车，后来由于乘坐人少、各项运营成本高等原因停运了。

表3 农村公共客运情况调查问卷表

问题7“您认为农村地区最好的交通安全宣传方式是”：如表4所示,选“执法时宣传”的占45%，选择“举办大型宣传活动”的占10%，选择“上门宣传”的占27%，选择“通过村广播”的占16%。将近一半的问卷对象认为执法时宣传最有效，这说明了执法时做法治教育、法治宣传的重要性，而上门宣传、村广播宣传等常见的宣传方式看来并不会取得最有效的宣传效果。这也从另外一个角度印证了当前我国将普法责任由曾经的单一部门（如司法部门）优化调整为执法部门“谁执法谁普法”的普法责任制是一个正确的改革方向［8］。

问题8“您对目前本村的客运覆盖度满意吗”，选择“非常满意”和“满意”的共占比73%，“一般”占比15%，“不满意”只占11%，如表4所示。通过访谈得知，村民们认为平时出行的距离不是很远，而且坐公共交通工具也不方便，自己骑电动车可以想走就走，乡里差不多就可以满足购物等需求，包括每个村也有商店等，国道315附近两边的商店、水果店、打馕店、饭馆等都能满足日常生活，除了得病了去县城里看病外，也很少出远门。如果外出务工，出行、住宿等各方面乡里都组织好了，也不需要自己单独找车，很方便。

问题9“您觉得有没有必要在村里设公共客运车”，如表4所示75%的问卷对象觉得“没有必要”,16%的问卷对象认为“有必要”，7%的问卷对象选择了“无所谓”。经访谈得知，村民觉得现在这样就挺方便的，家家都有电动车，以前家家都有毛驴车，也没有坐公共客运的习惯，平时去县城里的次数也较少，如果要去县里就自己先骑电动摩托车到乡里，乡里有出租车专门去县里，价格不贵每人5元，或者自己直接骑电动车去县里，有时还可以搭乘价格便宜的“黑摩”，而所谓“黑摩”就是无运营资格、无号牌、无保险的“三无摩托车”，有电动的也有燃油的。询问了几个选择了“有必要”的村民，有村民建议在巴扎日期间开通公交，赶巴扎的时候坐的人会比较多。还有村民称冬季期间可以开通一段时间，因为冬天骑电动车迎着风太冷，因此冬天出行骑电动车的人比较少，如果有公交车，“愿意坐的人应该比较多”。从问卷结果来看，绝大多数村民认为没有必要在村里通公共客运车。

表4 农村公共客运情况调查问卷表

三、公共客运必要性分析

通过调查问卷分析和访谈交流，可以看出阿克萨拉依乡的道路硬化建设比较好，村民出行的主要交通工具是电动摩托车，平时生产生活物资主要在乡巴扎购买，每个村的交通干道、十字路口处也都有商店、饭店、打馕店、缝纫店等，村民不必去县城，在乡里甚至村里基本都能满足生产生活所需，对固定时间的公共交通工具（如客运班车、公交车）需求不大，学生群体或者住校或者离家较近，也没有公共客运需求。每个乡都有去县城的私人线路小车（当地人称出租车），这些小车有些是个体，有些是挂靠公司有些是客运公司所有，从阿克萨拉依乡到县城里票价是5元/人，没有时间限制，坐满即发。这种5人小轿车（有些乡镇是MPV或面包车，如喀尔赛镇到墨玉县的线路车有些是金杯面包车）差不多充当了公共客运班车的角色，在墨玉县的农村公共客运中发挥了重要作用，同时“黑摩”也有着一定的市场，在当地农村公共客运体系里充当着补充角色。

有学者认为导致农村地区“少部分村落还难以实现村村通客车”的原因是“受到地理条件的限制和经济发展的影响”［9］，但从此次问卷调查结果来看，此结论在南疆某些农村地区还有待商榷。如墨玉县阿克萨拉依乡县乡村三级地域村民们居住地区都是平坦地区，没有山路，居住密度也比较大，道路交通状况较好，所以村民们对那种固定时间运行、缺乏机动灵活特点的公共客运车的需求度不是很高。而这也从另一个角度说明了一个地区公共客运的运行发展情况及发展程度并不是衡量该地区整体发展程度高低的标志之一。

综上，目前情况下这四个村还没有发展公共客运的必要性，因为一方面从乡政府到奎雅桥客运线路尝试的失败证明了这四个村的公共客运还达不到市场化运营条件；另一方面通过问卷分析及访谈，当地群众还没有公共客运的实际需求，如果政府做公益性的公共客运尝试，可能会造成财政资源的低效率配置。

四、思路：因地制宜，在市场化与公益性间做出最佳调和

针对发展农村客运，一些地区创新思路，发展了具有地方特色的公共客运交通，比如湖南省以“一县一公司、公车公营、系统规划、乡村全通、价格惠民”［10］的思路在这方面进行了有益的探索；有些地区研发了类似于“滴滴打车”的公交约车平台，可以买票、预约、查询公交实时位置等功能；还有些地方开发了定制化公交，预约人数达到最低要求后可以定制发车时间、地点和线路；有些人口密度大、出行距离不是很远的地方，发展了共享单车、共享电动车等共享交通。

由于长期以来的城乡二元结构，城乡之间的公共客运在法律法规、政策、管理体制、运营体制、税费收取、财政补贴等很多领域存在二元分割，城市公共客运享受各类补贴，带有公益性质，但城际客运、城乡客运和农村客运却都是市场化的运营模式③。当前的农村公客运主体很多都是个体承包线路、联合承包线路或个体挂靠公司经营，而有实力的客运企业不愿意涉入，所以他们经常面临着燃油燃气、司机等各项成本高、市场需求规模小乘客流量不稳定、实载率低、乘车体验较差、没有税费减免和燃油补贴、票价相对城市公交车较贵及营运利润低等问题。据调查，“农村客运要承担20多项税费任务，农村客运车辆燃油费用占到运营成本的40%左右”［11］。而相较于城际和城乡客运较高的市场化程度，农村公共客运既没有政府的税费支持、燃油补贴等各种支持措施，也缺乏走市场化道路的基础。因此公共客运的公益性性质和市场化条件下盈利性的矛盾一直是制约公共客运尤其是农村地区公共客运发展的难题［12］。这个两难问题，需要在市场机制这只看不见的手和政府宏观调控这只看得见的手之间作出恰当的调和：如果只寄希望于市场，很多农村地区的现实基础还满足不了市场化的要求，即使有市场化的尝试，但都以成本高、收益低而失败告终［13］；但如果不考虑当地公共客运市场的实际需求，全部依靠政府支撑，既使财政资金配置效率低下，群众又得不到真正的客运实惠。

这就需要每个地方依据当地实际（如图1所示),市场化主体进入后可以健康发展的则交由市场；市场化主体可以进入但是需要一定程度政府支持的，可以以市场加政府支持的模式发展公共客运，比如以“公助民营”［14］的形式、PPP形式、政府入股形式等；在市场完全失灵的地区，如果群众有公共客运的需求，需要分两种情况：对有市场需求的地方，可以由政府组织解决，比如以政府购买服务的方式引入社会资本或者发展类似于城市公交的纯公益性农村客运［15］；而如果根据调研，当前还没有市场需求，则可以保持当前客运市场现状不变，待有了群众需求及市场化条件成熟后再发展农村公共客运。

图1 农村公共客运的“市政”调和模式

另，如果选择的是最后一种模式，在保持当前客运市场现状不变的情况下，需要交管部门和交通部门通力合作，不断优化当地公共客运市场管理体制机制，从当地道路交通安全实际情况出发，可以在地方性法规、政府规章层面上完善立法、执法和司法程序，打击非法保护合法，尤其在执法规范和法治宣传上增加执法时的宣传、宣讲频次，使得“谁执法谁普法”真正落到实处、发挥作用。

总之，对于农村公共客运，总体发展方向应该是“两化”即“城乡客运一体化”和“农村客运公交化”，但这需要结合地方发展实际，综合考量，运用好市场机制和政府调控“两只手”，因地制宜，在市场化与公益性间做出最佳调和，以求最大限度地保障农村地区各族群众的出行需求，为脱贫攻坚和乡村振兴贡献交通力量，也为其他同类型地区的公共交通发展提供一点思路。

注释：

①目前涉及到关于南疆地区公共客运的文章有：许佳于2013年发表于《交通与运输(学术版)》的论文《喀什地区城乡公共客运发展模式研究》，刘志伟2015年发表于《交通与港航》的《民族特色地区公共客运交通现状及发展策略——以莎车县为例》，林伟强、杨文杰、陈满2016年发表于《公路交通科技(应用技术版)》的论文《喀什地区“一市两县”交通一体化发展研究》等。

②数据来源：查询自国家企业信用信息公示系统，截止2022年10月3日。

③公共客运运营体制大体经历了从计划经济体制时代的国营到后来的外资、港资及民营资本的加入，后来又有国有控股、参股等股份制形式出现，有些地方通过整合一定区域内的客运资源形成了集团公司，目前很多地区的公共客运企业既有国有企业又有民营企业，比如昌吉公共交通（集团）有限责任公司就是1999年底经过产权制度改革后成立的民营企业。而承担和田市内公交运营任务的玉城公司在2017年由民营企业改制成了国有独资企业。但在财政补贴方面，只有城市公共客运（公交车）享受，而城际公共客运、城乡公共客运和农村公共客运都是市场化运行。