山地城市更新改造策略研究——以贵阳市老城区为例

车震宇，陈 宇

引言

2020年底召开的全国住房和城乡建设工作会议披露，2019年我国城镇人均居住面积接近40 m，我国城市发展已经由增量时代转向存量时代。山地城市受地形地貌、自然环境等因素的影响，建设用地面积十分有限，如何盘活山地城市存量空间是解决山地城市良性发展的关键。城市更新是有效促进城市土地节约集约，激活城市存量土地的途径之一。而山地城市规划建设具有其自身的特点，照搬平原地区城市更新的模式进行更新，必然会带来很多弊端。所以山地城市应该在其独特的自然环境和建成背景之下因地制宜地探索其更新发展模式。

目前，国内学术界对于山地城市更新方面的研究主要集中在旧城街道空间、城市老旧社区、城市公共活动空间的更新方法和策略等方面。在街道空间更新方面，沈帅帅、董世永探讨了重庆南岸区下浩老街区更新发展策略。李和平、尹泺枫从山地城市“形态、业态、情态”3个方面入手，构建了山地城市旧城区街道空间“三态”融合的包容性更新体系。部分学者研究了山地城市老旧社区的更新策略。如黄瓴、明钰童以山地城市社区空间文化为研究对象，从节点、路径和区域3个层次提出山地城市社区微更新策略。沈默予从山地城市社区线性空间资产出发，探索了空间和治理两个层面的微更新策略。钟钰婷通过对山地城市社区社会影响力、空间适应性及经济可行性进行评估，提出“点—面—网络”渐进式微改造对策。还有部分学者以山地城市公共空间为研究对象，提出了相应的更新对策。如李和平、尹泺枫以南江县为例深入分析其山水环境，提出了有关空间格局、点线系统和场所氛围3个方面的山地城市公共空间更新方向。何梦雨结合山地城市社区老年人群日常的行为活动特征，提出公共活动空间适老化更新原则。国内目前关于山地城市更新的研究重点关注城市中的某一部分，而对于城市整体的更新思路和策略研究较少。本文以贵阳市老城区城市更新为研究对象，通过深入分析贵阳市城市更新存在的问题，以及城市更新的需求，提出贵阳市城市更新发展的策略，对目前国内山地城市更新改造具有一定的借鉴意义。

1 贵阳市老城区城市更新现状分析

1.1 老城区基本概况

贵阳市老城区包含云岩、南明两区，东与龙里县接壤，西靠观山湖区，南接花溪区，北邻乌当、白云两区，面积301.17 km。两区常住人口210.46万人。

1.2 城市更新底数分析

1.2.1 相关数据来源

本研究的人口数据来源于第七次人口普查统计数据；2019年12月手机信令数据来源于2019年联通数据统计库；2000年、2019年南明、云岩两区遥感卫星图数据来源于国家基础地理信息中心数据库；2019年贵阳建筑普查矢量数据、贵阳市历年棚改数据以及贵阳市历史文化风貌区、公园、河流周边数据均来自贵阳市棚户区城中村改造办公室。本研究为方便各项数据的处理，统一以第三次全国国土调查中贵阳市老城区行政区划为统计基础。

1.2.2 研究方法

（1） 叠加分析法

叠加分析法是将同一地区、同一比例尺的两个以上数据层进行叠加，生成一个新的数据层，让新数据层的各个要素具有各叠加层要素的属性或叠加层要素属性的统计特征。叠加分析包括叠加求交（intersect）和叠加求和（union），本研究通过叠加求交分析，叠合2000年贵阳市中心城区遥感影像图和2019年贵阳市老城区建筑普查矢量数据得出老城区现存老旧小区数据；叠合中心城区棚改数据和2019年贵阳市老城区建筑普查矢量数据得出老城区现存棚户区（城中村）数据；叠合贵阳市中心城区2019年联通手机信令数据和2019年贵阳市老城区建筑普查矢量数据得出老城区现存闲置低效用地数据；叠合贵阳市中心城区历史文化风貌区、公园、河流周边数据和2019年老城区建筑普查矢量数据得出老城区风貌协调建筑数据。最后通过叠加求和，叠合以上数据得出贵阳市老城区城市更新矢量底图（图1、图2）。

图1 叠加分析过程

图2 城市更新底图

（2）核密度分析法

核密度分析法是计算要素在其周边邻域中密度的非参数估计空间分析方法。本研究涉及人口分布的城市更新区域有老旧小区和棚户区（城中村），因此本研究采用贵阳市老城区现存老旧小区数据、贵阳市现存棚户区（城中村）数据和2019年联通人口数据为基础进行人口核密度分析，得出更新区域涉及的人口数量及分布情况（图3）。

图3 城市更新人口密度分析

1.2.3 贵阳市老城区城市更新底数

贵阳市老城区城市更新的区域总用地面积1 043.8 hm，总建筑面积2 882万m，涉及58.89万人。其中老旧小区220.6 hm，建筑面积1 316万m，涉及36.5万人；棚户区（城中村）410.2 hm，建筑面积1 227.9万m，涉及22.39万人；闲置低效用地84 hm；风貌协调建筑占地329 hm，建筑面积338万m。通过老旧小区和棚户区（城中村）人口密度分析可以看出，贵阳市老城区涉及城市更新的人口主要分布在南明河沿线区域，老旧小区和棚户区（城中村）共涉及人口58.93万人，占老城区总人口的28%（图4）。

图4 城市更新区域人口关系

2 贵阳市老城区城市更新存在的困境

2.1 地形条件复杂

贵阳市地处黔中山原丘陵中部，地形崎岖不平，是典型的山地城市。贵阳市平均海拔在1 200 m以上，全市喀斯特地貌占总面积85%。市内较平坦的地区有花溪、孟关、乌当等区域，这也是贵阳市目前空间扩展的主要区域。而南明、云岩两区中间有横亘黔灵山脉，地形条件复杂。两区范围内相对高程在100 m以上，更新难度较大。

2.2 密度高，更新难度大

据第七次全国人口普查数据显示，贵阳市中心区人口总计450.5万人，云岩、南明两区有210万人，占总人口的46.6%。而两区301.17 km的国土面积仅占中心城区总面积的24%。老城区的更新底数较大，涉及城市更新的区域达到了1 043.8 hm，人口58.93万人。其中很多区域容积率小于1.0，建筑密度却大于50%，对城市更新造成了不小的影响。

2.3 传统开发模式破坏城市格局

传统城市更新开发模式往往以市场经济利益驱动为导向。开发商为了在短期内获得最大的利益，对老街区进行大面积的整体拆除重建，从而破坏了老城区原有的城市格局。亚洲最大楼盘——贵阳市花果园社区就是典型的例子。改造后的花果园社区建筑大多数为35—48层的超高层建筑，总容积率高达6.8。截至2020年，花果园社区总居住人口近50万，接近南明区的1/2。这种高密度的更新手段不仅严重破坏了贵阳市老城区传统格局，使得老城风貌只停留在人们的记忆之中，而且还带来了交通严重拥堵、配套设施供应不足等一系列的“城市病”。所以，当下要想留住贵阳市老城区的城市格局，就得改变传统的更新思路。

2.4 政策制定不到位，征收难度大

贵阳市老城区城市更新区域权属性质较为复杂，存在国有和集体用地交织、没有产权，以及征地未办理转用手续等问题，加大了城市更新的难度。另外，贵阳市目前房屋征收政策还不够完善，受山地条件的影响，贵阳市建设空间十分有限，房屋征收后安置主要以货币安置为主，很难满足居民的需求。只有实现以住房安置为主、货币安置为辅，才能提高居民参与城市更新的意愿。

2.5 同质化严重，山地城市特色遗失

贵阳市老城区传统街巷空间逐渐同质化于很多大城市。如今人口集成度最大的“大十字”、喷水池周边传统街巷，随着人们生活节奏的改变，现代化集约高效的商业模式逐渐取代了传统散点式商业形式。传统的原住民文化脉络、建筑特色、邻里关系和社会组织网络也在逐步遗失。

3 贵阳市老城区城市更新策略

3.1 分区引导

按照区位条件、功能性质、设施基础等将城市更新区域分为集约强化区、产业提升区、品质改善区和风貌展示区4个区域进行分区引导（图5），各区域根据“以强度换空间、以空间换品质”原则，按照单元控规的设定，对地块建筑面积、公共服务容量、商业办公建筑容量等进行调整，以达到区域平衡。

图5 城市更新分区

3.1.1 集约强化区

将位于公交枢纽及重要轨道换乘站点周边的区域划分为集约强化区，该区域重点强化土地的集约利用与地下空间的综合开发；培育城市商圈，强调现代服务业多业态综合发展；提升改造公共空间环境，打通断头路，保留适应步行环境的密路网。

3.1.2 产业提升区

将位于人民大道、太金线、花溪大道等重要城市景观走廊，以及城市门户节点地区周边的棚户区和老旧工业区划分为产业提升区。通过发展科技创新型产业，以及体育、文创、教育等现代服务产业带动消费升级；通过路网优化及城市停车场建设等手段提升城市形象，使其成为城市新亮点、新名片、新地标。

3.1.3 品质改善区

该类区域为各城市组团交通干道两侧的棚户区、老旧工业区、传统街巷等区域。通过强化公共服务设施供给水平，完善市政设施，增加街道的连通性，加强慢行通道和公共开放空间建设，打造社区商圈，壮大夜间经济等方式提升城市品质，建设“三感社区”，提升社会治理水平。

3.1.4 风貌展示区

该类区域主要是城市生态保护区及历史文化保护区，包括南明河、贯城河、小车河滨水区、城市公园、历史文化街区、历史风貌保护区。该区域应加强完善河流山体生态廊道的连通性，通过显山、露水、见林、透气，展现贵阳自然山水城市魅力；积极发展文创、全要素旅游等服务型产业，保护历史街区，展现建筑、饮食、刺绣等地方人文城市魅力，实现保护与更新共同进步。

3.2 容量控制

为倡导城市建设集约高效与可持续发展，营造城市高品质空间，保护贵阳山地城市风貌特征，城市更新应选择合理的容积率区间值，控制城市建设容量。本文按照“规划建筑规模（总）=现状征拆建筑规模（现）×拆建比常数×修正系数+建筑面积奖励”的计算公式对更新单元的建设容量进行合理的控制。

3.2.1 拆建比

拆建比指拆除的原有建筑总面积与新建的建筑总面积的比值。不同的拆建比对于城市更新的利润率有着不同的影响。当下我国房地产的利润率集中在10—20%之间，因此，将城市更新利润率控制在10—20%之间可以实现更新效率最大化。当拆建比大于1∶3时，建设多层建筑即可达到10%利润率；当拆建比小于1∶3时，无论建设多层还是高层均达不到10%利润率。

贵阳市老城区城市更新区域平均容积率为0.7，根据贵阳市容积率控制指标（表1），旧区改造中心环路（图6）以内居住区平均容积率控制在2.5以内，拆建比1∶3.57；中心环路以外居住区平均容积率控制在2.1以内，拆建比1∶3；中心环路以内24 m以下公共建筑容积率控制在3.5以内，拆建比1∶5；中心环路以外24 m以下公共建筑容积率控制在3.0以内，拆建比1∶4.28；中心环路以内24 m以上公共建筑容积率控制在6.0以下，拆建比1∶8.5；中心环路以外24 m以上公共建筑容积率控制在5.0以内，拆建比1∶7.14；单层厂房容积率控制在1.8以内，拆建比1∶2.57；多层厂房容积率控制在2.5以内，拆建比1∶3.57；风貌保护区容积率控制在1.0—1.7之间，拆建比1∶1.92。单层厂房和风貌保护区拆建比小于1∶3，可适当增加商业设施的设置提升城市更新利润率。

表1 旧区改造容积率及拆建比控制

图6 贵阳市中心环路示意

3.2.2 修正系数

由于山地城市建设条件有限，需对坡度较大的区域进行系数修正，当坡度在为15%—25%时，修正系数取1.09；当坡度大于25%时，修正系数取1.16。

3.2.3 面积奖励

《贵阳市城市规划管理技术规定》中注明了开放空间可增加建筑面积的控制数据∶当容积率小于1.8时，每提供1 m开放空间，奖励2 m建筑面积；容积率为1.8—2.0时，每提供1 m开放空间允许增加3 m建筑面积；容积率为2.0—3.0时，每提供1 m开放空间允许增加4 m建筑面积；容积率为3.0—4.0时，每提供1 m开放空间允许增加5 m建筑面积。

3.3 分类实施

从贵阳老城区的实际出发， 结合房屋危破状况、土地利用效率、环境条件和历史文化等因素，根据老旧小区、棚户区、闲置用地等主要更新对象的综合评价分析，本文建议采用整体拆除重建、局部拆除重建、微改造和保护修缮4种更新模式分类实施城市更新。更新地块具体适用模式准则如图7所示。

图7 更新使用模式评价准则

整体拆除重建更新模式适用于环境极其恶劣、存在重大安全隐患，以及大型公交枢纽、轨道站点周边无法通过整治实现城市更新的区域。大型交通站点周边更新区域按照“高密度开发、混合业态、城市名片、城市地标”为更新导向，搭配周边零散用地捆绑开发，用于增补周边所缺设施。在不突破更新单元上限前提下，采用建筑面积奖励或异地补偿等方式，实现项目的收益平衡。可以市场化运作的整体重建类项目，按照贵阳市人民政府印发的《贵阳市加快城市“三变”改革推进棚户区城中村改造实施方案（试行）》（筑府发〔2017〕29号），支持社会资本进行改造。在重要的节点区域且难以市场化运作的项目，扶持市、区平台公司牵头改造，基本实现项目收益平衡。

局部拆除修建更新模式适用于建筑用途、功能不符合城市发展需求，土地闲置、使用效率低，产业亟需置换升级的区域。通过拆除周边闲置建筑，利用周边闲置用地增加教育、体育、医疗、养老等公共服务、休闲娱乐产业促进产业升级，提高土地使用效率。局部拆除类项目以市、区平台公司为主体，因地制宜地参与改造，完善城市功能，总体实现项目收益平衡。

微改造更新模式适用于现状土地用途合理，通过功能置换、修缮等微小改造可实现城市更新的区域。微改造类主要分为基础改造类、完善改造类和提升改造类3类。基础改造类指不涉及新增建设的项目，主要对违章建筑物进行拆除，改善区域基础设施和人居环境；完善改造类指涉及原有建筑结构安全的改造项目；提升改造类指涉及新增建设项目的更新区域，主要是完善社区医疗、养老、托幼、义务教育阶段学校等社区设施。微改造类项目以区级平台公司为主体，争取财政投入，引入社会资金多元化参与进行改造，提升人居水平。

保护修缮更新模式适用于南明河、贯城河滨水线性景观区，城市公园，历史街区，历史风貌保护区等区域。以“历史街区打造、文创旅游产业、空间品质提升、特色文化展现”为导向，按照“修旧如旧、建新如故”的原则进行开发，鼓励合理的功能置换，提升空间利用与更新活化。保护修缮类项目以各区平台公司为主体，争取多方投入，传承历史文脉，发扬人文精神。

3.4 政策保障

3.4.1 项目确定

整体、局部拆除修建类城市更新改造项目由所属地政府参照控规单元边界及有关技术规范，综合考虑各类要素确定。并对权利人进行意愿征询，2/3以上的权利人同意后方可进行改造。微改造和保护修缮类城市更新项目，按照《关于印发〈贵州省城镇老旧小区改造项目审批指导意见（施行）〉的通知》（黔工改办〔2020〕11号）有关要求执行。

3.4.2 规划技术

为统筹兼顾贵阳市老城区城市更新改造和延续显山、露水、见林、透气的城市风貌。根据《贵阳市城市更新改造地块规划设计条件指引》要求，以现状征拆建规模、拆建比、修正系数、建筑奖励面积4个要素代替“规划容量”计算更新建设容量。

3.4.3 土地供应

允许原土地使用权利人采取自主再开发，或以转让、入股、联营等多种方式开发低效用地。按照《市政府办公厅关于进一步明确《贵阳市加快城市“三变”改革推进棚户区城中村改造实施方案（试行）》要求，通过市城乡“三变”改革办联评联审的低效用地，在地块范围内预征收达到85%以上的，采取挂牌方式出让。

3.4.4 征收安置

完善贵阳市房屋征收政策，因地制宜地制定房屋征收补偿方案。对开发成本较高的区域，以实物安置为主，货币安置为辅。积极探索、建立贵阳征拆、贵安新区还建的安置方式。

3.4.5 资金保障

用好中央财政支持、地方政府补贴、土地出让等政府资金，按程序支持老旧小区及棚户区改造等城市更新项目；建立城市更新基金推动城市更新；积极引入开发商、投资机构等社会资金投入城市更新之中；搭建居民自筹沟通平台，鼓励民众出资共建社区。通过多渠道融资方式为整个实施过程提供资金保障。

4 山地城市更新策略

4.1 “开发方式”到“经营方式”的转变

山地城市主城区往往都存在量大、点小、面广的老旧小区、棚户区等。大量拆除重建会导致城市“变形走样”。山地城市更新应积极引导传统的“开发方式”向“经营方式”转型。协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励资源所有者、居民参与微改造。

4.2 容量控制，高效发展

山地城市更新应该因地制宜地确定各区域现状征拆建筑规模、拆建比、修正系数和建筑面积奖励4个要素以控制土地开发总量。在确定开发总量的基础上，根据不同用地类型的密度控制要求建立疏密有致的密度分区，进行分区引导；通过鼓励公共设施集中布置，公共交通地下空间综合利用等方式优化土地开发强度；对历史文化保护区域进行刚性管控，确保历史文化遗产的原真性。

4.3 完善房屋征补政策

山地城市与平原地区不同，建设条件有限，难以实现大规模就近安置。因此应采取多种安置方式以达到各方利益平衡。对于无法实行就近安置的大部分居民采取异地搬迁补偿；对于开发成本较高的区域采取实物安置+货币安置的方式；对老街区原有商业主体予以政策补贴实现自我更新，保留原有邻里关系和街区传统文化。

4.4 注重保护、彰显特色

注重对历史文化街区、历史文化风貌区、不可移动文物、历史建筑等历史文化资源的保护与利用。山地城市的历史文化资源保护范围不同于平原地区，不仅要参考自身的保护范围，还需要把与之关联的山水自然环境纳入其中。城市更新应积极探索历史建筑保护可持续开发模式，鼓励城市更新改造项目显山露水、见林透气，既保留历史风貌，又赋予现代功能，实现历史建筑风貌保护与城市更新有机融合，展现历史风貌和文化特色。

4.5 由“绅士化”到“公众参与”

山地城市更新应摒弃将老街区弱势群体疏散出更新地块的“绅士化”手段，使原住民和众多个体工商户共同参与到城市更新过程中，以维护当地居民的利益，保存原有街道和谐的邻里关系与社会交流网络。

5 结语

在存量规划的背景下，建设用地十分有限的山地城市建设更需要注重对建成区的改造更新。山地城市有其特殊的地形地貌和自然环境，不能照搬其他平原城市的更新方法，应该因地制宜地探索适宜其发展的更新模式。本文以贵阳市老城区为研究对象，通过GIS分析工具，总结贵阳市老城区更新底数及城市更新存在的困境，针对性地提出相应的更新策略。最终提炼出山地城市更新的策略，主要包括5点∶（1）山地城市更新思路由“发展方式”转向“经营方式”；（2）控制城市发展容量，分区疏密有致；（3）完善城市更新拆补政策；（4）注重保护、彰显山地城市特色；（5）引入多元化更新主体。