国土空间规划背景下市域村庄规划思考与实践——以陕西省渭南市为例

宋 玢，王英帆，赵 潇

引言

在城镇化和工业化快速发展的背景下，城乡差距和区域发展不均衡逐年加剧，乡村地区的产业模式和社会结构发生了剧烈转变，现有建设引导和空间管控方式等方面问题频出，尤其在人口、土地、产业等资源要素配置中冲突不断，形成了建设乱和管控弱的局面。指导乡村发展和建设的规划大多是以居民点为主的“建设规划”，主要关注村庄的物质环境整治，且多套用城市规划的思路，并未形成多层次、有针对性的乡村规划体系，难以解决复杂的乡村问题。2014年，住建部发布了《关于做好2014年村庄规划、镇规划和县域村镇体系规划试点工作的通知》。如何创新乡村规划编制技术，衔接多层级规划和深入落实上层涉农政策等引发了国内学者的广泛关注，关于村庄规划的研究聚焦城市规划体系与乡村规划体系衔接、城乡全域空间规划、多空间层次规划衔接、县域村庄规划实践研究、乡村土地整治等方面。可以看出，村庄规划的研究对象正在从单一村庄“点规划”转向乡村地区“面规划”，研究范围扩展到市（县）全域城乡空间。党的十九大提出实施乡村振兴战略，对村庄规划提出了更高的要求，规划内容从物质环境建设转变为涉及土地制度、乡村治理、要素统筹、生态保护等多方面的系统性规划。目前，区域性村庄规划实践已在县域空间开展，但市域空间尺度的村庄规划是一个全新类型，广州、沈阳和武汉等个别城市相继开展了规划编制探索，但编制方法和内容各有差异，仅针对解决当地乡村管理和建设问题，此类规划编制尚无明确的技术指导。

在全面乡村振兴战略实施的背景下，如何在市域层面统筹空间要素资源，推进乡村地域和城镇地域融合发展；如何有效衔接总体规划的战略目标和管控内容，形成自上而下统一的管控要求和技术标准；如何识别乡村地区的规律和特殊性，形成有效的规划干预和引导，建立长效工作机制，都是全域性村庄规划不可回避的问题。本文以渭南市村庄空间布局建设规划的编制工作为例，研究市域村庄规划的内涵和作用，从相关规划衔接、全域要素统筹、村庄分类引导、规划有效传导等方面探讨规划编制的思路和方法，与正在建立的国土空间规划体系衔接，以期为新时期的乡村规划编制提供借鉴。

1 市域村庄规划的内涵和作用

1.1 村庄规划的演化历程

长期以来，我国规划体系以城镇规划为基础，乡村规划起步较晚，其规划体系一直在调整和完善，与当时的经济社会发展状况息息相关，呈现出阶段性特征（图1）。

图1 村庄规划的发展历程

改革开放初期，国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》和《村镇规划原则》提出了村镇规划分为总规和建设规划两个阶段，主要解决农房占用耕地问题。1993年国务院发布《村庄和集镇规划建设管理条例》，1994年、2000年建设部相继出台《村镇规划标准（GB50188—93）》《村镇规划编制办法（试行）》等配套标准和文件，形成依附于小城镇建设的非独立乡村规划体系。2007年《中华人民共和国城乡规划法》颁布，明确了乡村规划的法定地位，但乡村规划一直处于独立状态，难以满足统筹城乡互动发展的需求，各市相继开展了市（县）村庄布点规划、县域城乡统筹发展规划、县域乡村建设规划等非法定规划进行补充，但在规划类型、编制内容、规划层次方面仍有很多问题。

（1）各层级规划的内容难以衔接。在宏观层面上，全国、省级的城镇体系规划涉及优化城乡空间格局的内容；在中观层面上，城市总体规划中含有城乡统筹的内容，镇总体规划中含有镇村体系的内容。不同空间尺度上的村庄规划关注内容不统一，难以在纵向上相互衔接、逐层落实。

（2）乡村规划的类型较多。各行政主管部门针对乡村环境和经济发展，开展了乡村建设规划、乡村产业规划、乡村旅游规划等多种类型规划，这些规划关注于编制部门的行政管理内容，规划编制的目标、思路相互矛盾，并且规划范围和内容深度不统一，难以对乡村地区发展形成有效指导。

（3）乡村规划的技术滞后。在城镇化和工业化的进程中，乡村地域的资源要素快速向城市流动，部分乡村规划编制仍套用城市规划的思路和技术方法，导致规划的定位偏离、成果复杂、无法实施，没有解决乡村发展的实际问题。

2018年党的十九大提出了乡村振兴战略，2019年中央农办、农业农村部、自然资源部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，自然资源部办公厅发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，强调在区域层面中落实底线管控、优化空间布局、完善设施体系、强化多元参与等，推动村庄规划从空间环境优化转变为系统性“多规合一”，提升村庄规划的综合性、整体性与实用性。

1.2 市域村庄规划的内涵和作用

在乡村振兴战略实施的大背景下，自中央到地方关于乡村地区的配套政策和资金逐年增加，各省市相继发布了相应的《关于实施乡村振兴战略的实施意见》和《农村人居环境整治三年行动方案》，解决如何把上位战略规划和法定规划落实到微观的乡村建设；如何在市级层面上衔接村庄布局与国土空间规划中“三区三线”的关系，协调乡村工作机制、任务分工和工作重点，形成横向、纵向统一的乡村规划语言、建设标准和管控内容。

当前国土空间规划全面开展，由于市县国土空间规划中的三条控制线和管控性指标尚未确定，导致市域乡村空间格局优化缺乏依据，《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，截至2019年12月31日，我国村庄用地总规模达3.29亿亩，是城镇用地规模的2.12倍，村庄用地盘活利用潜力大，在空间管控中农村土地所有制与国有土地所有制并存。市域村庄规划要落实上位国土空间总体规划的传导性内容，并成为统筹协调各类政策和治理主体的实用性工具，完善村庄管控体系，在村庄分类中细化二级村庄类型划分，如生态安全保护类村庄、工矿类村庄，细化管控要求和治理主体权利，为乡村振兴中新业态发展和土地整治工作提供规划引导、用地保障。

市域村庄规划以全域国土空间为范围，涵盖了城镇地域和乡村地域内的人口、产业、土地和生态等众多要素，将城乡空间作为一个整体统筹，解决城乡土地分治、人地分离等二元化发展困境，规划重点在于全域空间和要素统筹，并发挥以下作用：一是全面统筹全域内城镇空间、农业空间和生态空间的协同发展，优化乡村空间结构，建立市域村庄空间布局建设的一张蓝图；二是推进村庄与全域空间内的城镇、产业园、风景名胜区、历史文化遗迹、区域交通等要素互动发展，形成“以城带乡、以工促农”的一体化发展路径；三是统筹安排全域内的公共服务和基础设施重大项目，例如区域道路、污水处理和垃圾处理设施等，避免经济较好地区的重复建设，以及贫困地区的管网不通达，缩小乡村地区的发展差距；四是发挥规划的公共政策属性，明确全市乡村的发展目标、近期计划、资金投入、责任分工、工作机制和实施考核等内容，引导各县（区）有重点、有计划地开展乡村工作。

1.3 已有市域村庄规划实践

目前，国内部分城市已开展了类似实践探索，广州市在全市村庄发展战略规划中构建以分区整体价值为导向、以村庄为单位的空间政策体系，分类提出人口、产业、土地、建设管理等方面政策要求，强化宏观层面制度体系引导村庄在城镇化背景下的差异化发展；武汉市开展了“乡村建设规划一张图”的规划，在市域范围内形成了“市—区—镇—村”的乡村规划体系，统筹安排全域城镇、村庄、区域公共服务设施等建设用地和非建设用地的空间布局，实现全域空间管控的政策体系，并建立信息技术平台、配套技术标准和行政管理文件；沈阳市以全市域村庄布局规划来衔接城市总体规划、主体功能区规划，指导下位县域村庄规划和村庄建设规划，建立多因子村庄发展评价体系，分类施策引导村庄发展。

因此，市域村庄规划在各地实践中，作为一种宏观层面的城乡融合发展的公共政策文件，发挥着全域空间布局、产业发展、设施配套和生态保护的统筹作用，具有差异化的政策引导和技术标准体系，以解决传统村庄规划“一刀切”和区域发展不均衡问题，但各地实践过程中关注重点有一定差异性，尚未有统一的编制标准指导。因此，本文以渭南市村庄空间布局建设规划的实践为基础，结合新时期乡村发展趋势，探讨与国土空间规划体系相衔接的村庄规划编制思路。

2 国土空间规划时期的村庄规划思路

2.1 横向：衔接相关规划

国土空间规划体系的建立，核心是推动各项规划在空间上的统一，推进空间资源的有效保护和利用。目前，全国市县刚开始启动国土空间总体规划的编制工作，处于过渡协调期。因此，市域村庄规划的编制与实施的重要基础，就是与区域内的相关规划进行有效衔接。

市域村庄规划以乡村振兴规划的“五大目标”为引领，以主体功能区规划中4类开发区域为基本依据，衔接土地利用总体规划中生态保护、耕地和基本农田保护、土地利用布局等内容，以及生态保护红线划定方案，落实市域空间的约束性要求；衔接城乡规划的历史文化保护、公共服务和基础设施布局，优化村庄居民点布局，建设城乡一体的公共服务网络；衔接地质灾害防治规划，引导居民点避开泥石流、滑坡等地质灾害风险高发地区；衔接农业产业规划、农村一二三产业融合发展规划等，实现乡村地区的生态保护、村庄建设和产业发展的有机融合发展（图2）。

图2 市域村庄规划与相关规划的衔接关系

2.2 空间：统筹全域要素

市域村庄规划应立足城乡全空间覆盖、乡村空间资源要素统筹，以底线思维明确全域乡村的发展和管控目标体系，在全域层面上统筹村庄建设与生态保护、设施布局、文化传承和产业发展等多维度的协调发展。政府有重点、有计划地投入公共资金和开展项目，缩小不同地区乡村发展的差距，实现乡村地区全面振兴发展。

（1）村庄发展目标体系。市域村庄发展目标体系由村庄发展、国土空间开发保护、人居环境整治等三大板块构成。一是村庄发展目标落实省级乡村振兴提出的产业发展、乡风文明、乡村治理、居民生活等预期性指标；二是国土空间开发保护目标落实土地利用总体规划中耕地保有量、基本农田保护面积、村庄建设用地等约束性指标；三是人居环境整治目标落实危房、厕所改造，污水处理和垃圾治理等方面的指标。

（2）全域分区统筹发展。市域范围内城市近郊区、平原农业区、山地丘陵区等地区村庄的发展路径和模式各不相同，村庄的发展阶段和地域环境、各县（区）经济水平息息相关。在全域要素统筹中，市域村庄规划要破解乡村地区的行政区边界限制和区域发展不均衡问题，依据市域范围内的地理环境、城镇分布、资源禀赋、产业布局等情况，将全域划分为若干个乡村统筹发展片区，引导村庄形成连片生态保护、连片特色产业体系、连片农业景观塑造的发展路径。

2.3 村庄：实用性分类引导

市域范围内的村庄数量多、发展路径差异大，衔接村庄的现实基础与未来发展需求，建立村庄调查、评估与分类体系是引导乡村振兴发展的基础。2018年国务院发布的《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中提出“集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类”4种类型，分类明确了村庄发展方向和路径，但村庄发展模式的多样化仍需进一步细化研究分类体系，例如集聚提升类村庄，可根据发展阶段再细分为基础保障、环境提升和特色塑造等类型，或根据主导产业再细分为现代农业、休闲旅游、电子商务等类型。

市域村庄分类从多角度、多要素对村庄的典型特征和发展路径进行研究，考虑地理环境、人口规模、产业经济和区位条件等因素，以及城镇、交通、景区和园区等对村庄带动发展的影响，建立村庄发展评估与分类体系，提出相应的发展方向和实用性“A+B+C”建设标准（A部分为农房和基础生活设施建设指引，B部分为环境整治、公共服务和基础设施技术指引，C部分为特色化发展引导内容），形成匹配村庄发展需要的分类、分步引导体系，强化规划的实施性和针对性；形成下位规划和乡村自治的技术依据，避免村庄建设“一刀切”。

2.4 纵向：规划有效传导

市域村庄规划作为上位战略规划和下位详细规划的衔接纽带，兼顾着战略引导和刚性管控双重作用。在规划的纵向传导中，市域村庄规划一方面落实国家级、省级乡村振兴规划的战略性内容和国土空间规划的底线管控性内容，另一方面编制下位县域村庄规划和详细规划的技术依据。按照国土空间规划体系中“事权对应、分级管控”的要求，建构“市域—分区—乡镇—村庄”的乡村规划传导体系，以战略引导、指标约束、分类指引为传导主线，以市域村庄布局一张蓝图为基础，明确市域范围内农业农村空间的布局、定位、管控与指引，以及乡村工作机制，推进全域范围内乡村建设“一图、一指标、一标准、一机制”的层层有效落实，通过分区域、分类型、分层级的差异化规划指引，实现市级乡村规划在空间维度上落地实施、时间维度上有序安排。

3 案例研究：渭南市村庄规划的实践探索

3.1 基本情况

渭南市地处陕西省中部，市域内南北为两山、两台塬，中部为渭河冲积平原，是关中平原城市群、沿黄生态城市城镇带多个政策叠加区域。截至2020年，全市共有2 018个村庄，村庄规模普遍较小，50%的村庄人口规模在1 500—3 000人，15%的村庄人口规模在3 000人以上。市域内各县（区）的村庄发展不均衡，各县（区）的村庄人口规模、农民人均收入和基础设施条件等差异明显，中部平原地区村庄呈现出布局集中、规模较大、一二三产业融合度较高的特征；北部、南部山区村庄呈现出布局分散、规模较少、基础设施缺乏的特征，村庄发展与自然地理环境、城镇发展、工业化和农业现代化程度相关联（图3）。

图3 渭南市村庄现状分析

3.2 规划框架

市域村庄规划属于乡村地区的综合协调型规划，统筹安排乡村地区资源要素，优化乡村空间布局，引导农村农业的科学发展。规划编制中，一方面综合协调全域要素，落实国家、地方中乡村振兴的战略引导，衔接国土空间规划体系中的生态空间、农业空间的空间划定和管控规则，统筹区域内的居住、产业、生态保护、基本农田保护、交通、公共服务和基础设施多维度的协调发展，以及多部门的协同分工；另一方面引导公平发展，缩小不同乡村地域的发展差距，分区域、分类型明确特色化的发展路径，明确政府公共投入的重点，健全乡村工作的实施机制，实现乡村地区的共同富裕、共同振兴。

因此，市级的村庄规划编制以目标导向、实施导向为线索，协调好远期目标和近期建设重点，兼顾区域统筹的“系统性”和村庄发展的“差异性”，以村庄目标体系为引领，从全域分区统筹、村庄分类引导、设施分级配置和项目分期落实等方面来建构规划技术体系，推进乡村与城镇、生态与产业的相互融合发展（图4）。

图4 市域村庄规划技术路线

3.3 规划策略

3.3.1 全域分区统筹，连片特色发展

渭南市全域层面的乡村分区体系基于生态环境保护和资源利用，以城市总体规划、土地利用总体规划的空间结构、功能分区和土地利用等内容为规划基础，结合自然保护区、历史文化遗迹、城镇和乡村空间分布、产业布局等影响因素，将渭南市全域划分为浅山生态保育乡村片区、台塬农副产品加工乡村片区、台塬园区带动乡村片区、沿黄湿地休闲观光乡村片区、平原现代农业乡村片区、中心城区城镇化乡村片区、山岳生态休闲乡村片区七大乡村发展片区。明确各乡村片区的发展定位、产业方向和建设要求，并进行管控和引导，强化空间政策对不同区域的针对性。例如近郊区的城镇化乡村片区是城乡融合和共生区域，衔接城市功能转移，乡村建设用地需减量和提质，并发展近郊都市农业和乡村旅游功能。

3.3.2 立足村庄实际，分类定策施策

根据渭南市村庄分类引导，以空间分区为基础，立足全域乡村的发展现状和发展趋势综合分析，从村庄的人口规模、资源禀赋、区位交通、社会经济和服务设施水平五大方面建立综合评价体系，以此划定4种村庄类型：集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类；基于对渭南市村庄的特征分析，将集聚提升类进一步细分为旅游服务型、交通展示型、产业发展型、环境提升型和基础保障型，并提出不同类型村庄的发展方向、重点和建设标准。各类型村庄根据发展方向和自身情况补足短板，分类提出土地整治+村庄建设/生态建设/产业发展，引导村庄的现代农业、农业体验、民宿经营和休闲旅游多元业态融合发展，促进乡村的一二三产业协同发展（表1）。

表1 渭南市各类型村庄“人口-土地-产业”发展方向引导

3.3.3 设施分级统筹，分类差异配置

完善公共服务和基础设施是缩小城乡区域发展不均衡和享有市民化生活的关键。以村民的生产生活圈为基础，分等级、分类型地进行设施配置。在公共服务设施方面，考虑村庄居民日常出行距离、设施需求频率和服务半径等因素，形成“城镇—一级社区—二级社区”三级生活圈服务体系，完善一二级社区的日常生活服务、基础教育和养老服务设施配置，并提升镇区非日常生活服务的配置标准和辐射能力。在基础设施方面，一是全市域层面的重大基础设施落位，主要以交通、电力、污水、垃圾处理等区域性设施为主。二是基本村庄层面的因地制宜建设。给水、排水和环卫等设施归纳为3种设施配置方式：城镇、工业园和工矿区周边的村庄纳入城镇管网统筹；平原地区连片村庄形成共建共享区域设施；北部、南部山区布局分散的远郊村采用独立基础设施。解决村庄生产生活的设施需求，并明确各类型村庄基础设施的差异化建设标准和配置内容，设施配置水平与村庄产业发展特点和经济水平相适宜，充分考虑特色产业发展方向的需求。

3.3.4 项目分期实施，规划有效落实

为了提升渭南市全域村庄规划的统筹性和实施性，在管理方面提出建立市域乡村空间布局建设一张图的管理平台，涵盖全域空间要素，统一村庄规划和建设技术标准，以及明确政策保障机制，推进规划编制成果发挥其公共政策属性。在实施方面，规划中提出近期、中期、远期乡村建设目标和任务内容，并结合渭南市乡村振兴发展规划，编制涉及产业培育、生态治理、环境整治和民生改善等方面共107项的重大建设项目库，以及近期三年行动计划，从全域层面统筹各部门任务分工、项目资金来源、责任主体和建设时序，明确多部门协作、村民参与和规划师下乡的工作机制，形成落实规划意图和指导建设实施的重要支撑点。

4 结语

中国城乡规划体系具有二元化的特征。就乡村规划而言，大多是微观层面村庄总体规划和建设规划，规划的体系和层次尚未成形，难以与总统规划、相关专项形成衔接、互补关系，以解决当前日趋严重的乡村问题。在乡村振兴的大背景下，城乡关系正在从二元分治到融合发展，应当重新审视乡村规划的编制方法，将乡村规划从点规划向区域规划转变，将城镇地域系统和乡村地域系统作为一个整体，建立全域空间覆盖、全要素统筹的规划体系。

市域村庄规划在宏观层面对当前乡村规划体系形成一定补充，规划将发挥以下作用：一是建立全市域村庄布局和建设的一张图；二是统筹城乡空间的资源要素相互融合、联动发展；三是分类型、有计划地对乡村地区的建设实施形成控制和引导。面对区域层面的村庄规划，立足空间规划体系改革的内在逻辑，从相关规划衔接、全域要素统筹、村庄分类引导、规划有效传导4个方面，讨论规划的编制思路和方法，促进城乡地域的融合发展。

当前，市域村庄规划虽作为非法定规划的形式，但广大乡村地区作为全域国土空间的核心构成部分，承担了耕地保护、低效建设用地减量化、生态保护、三产融合等重要任务，是国土空间总体规划确定永久基本农田、耕地保护等核心指标，以及划定农业空间格局和国土空间综合整治与生态修复的重要依据，建议将市域村庄规划作为法定规划体系中市县国土空间总体规划的前期专题研究，为总体规划中优化城镇空间、农业空间和生态空间的空间布局和指标管控提供支撑。

本文依托渭南市实践案例对编制内容和技术方法进行了探索，但仅侧重于解决当地发展困境与市级管理诉求，在规划内容上仍存在局限和不足，今后仍需进一步深入研究和探索。