历史建筑活化利用融资及激励途径研究

陈 曦，董凤华

引言

2021年3月7日，在第十三届全国人民代表大会上，全国人大代表、四川省住建厅书记何树平指出了历史建筑保护存在相关保护政策不完善和保护资金无法满足当前所需要维护的历史建筑的问题，提出让历史文化遗产“活起来”，并建议加大历史建筑保护的资金支持力度和完善相关的政策。同年11月24日，中央全面深化改革委员会第二十二次会议审议通过了《关于让文物活起来、扩大中华文化国际影响力的实施意见》。

历史建筑的活化利用首先要对历史建筑本身进行修缮和维护，然后再通过注入新的功能或旅游展览等方式进行活化利用，从而使历史建筑“活起来”。当前中国历史建筑主要面临两方面的问题：一方面历史建筑损毁严重，亟需维护修缮的历史建筑数量繁多，而所需要的资金却不充足；另一方面，关于历史建筑保护的法规处于不完善的状态，无法带动社会各个层面的保护意识。历史建筑保护所需的资金主要来源有两方面：一是直接公共资金，主要是来自于中央和地方政府的补贴或者负责建筑遗产保护的部门；二是间接公共资金，主要是通过筹集社会上个人或私营部门的资金来补贴国家在遗产保护方面的支出。其中直接融资占主体地位，间接融资所占比重较低，且渠道较少。换而言之，目前历史建筑保护方面的资金主要来源于政府，社会上个人、组织或企业的参与程度不高。这样的情况导致历史建筑的保护过度依赖政府，难以引入社会资金，而政府在该方面的资金配比远远无法满足当下历史建筑保护的要求，进而使得部分历史建筑无法得到及时的修缮维护，失去“活起来”的机会。

2021年9月3日，《在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》中指出要完善与文物保护相关的法律法规，鼓励加大社会层面资金的支持力度，拓展融资渠道，加大历史建筑保护的资金投入。2021年11月3日，在“十四五”文物保护和科技创新规划发布会上，国家发改委就文物保护方面接下来的重点工作给出了详细介绍，其中提出健全政策环境和加大资金投入这两个重要举措。

部分国家对历史建筑的保护工作起步较早，历史建筑的融资体系较为健全。通过对比总结这些国家的融资体系，并结合中国实际情况，可制定出更加完善的融资途径和激励政策。

1 部分国家融资的途径与激励政策比较

通过总结6个典型国家的历史建筑保护融资途径和激励政策，发现不同国家对历史建筑保护的财政来源有不同的探索（表1），除中央的直接财政拨款外，在间接融资方面主要分为3类情况（图1）：1.政府订立优惠政策，吸引社会各层面投资；2.政府建立融资平台，直接引用民间资金；3.民间组织自发设立多渠道融资方式，并管理运用。

图1 国外历史建筑保护间接融资结构

表1 部分国家历史建筑遗产保护融资体系

1.1 间接融资途径

1.1.1 民间组织/基金会

民间成立的有关历史建筑保护的相关组织或者基金会在社会层面筹集资金，拓宽了融资渠道，增大了历史建筑可保护的数量。法国主要的民间基金会是文化遗产基金会，此种基金会每年从社会中筹集的资金与国家的拨款数量相当，这部分资金用来保护未列入保护名单的历史建筑。在英国，有建筑遗产基金（The Architecture Heritage Fund）、国家文物纪念基金（National Heritage Memorial Fund）等多个全国性的民间组织，以及数量众多的地方民间团体和基金会，为英国的建筑遗产保护注入了大量的社会公益资金。

1.1.2 公益信托

在英国，目前有超过260家从事历史遗产保护的公益信托机构，这些机构的收入主要来源是会费、私人的捐赠和门票费。其中英国国民信托成立于1895年，是目前英国最大的独立于政府的文物保护机构，现有成员450万名，管理着政府管辖之外的500余处建筑遗产，并对社会开放参观。这些建筑遗产吸引大量的游客，为国民信托带来丰厚的收入，其中大部分收入用于历史遗产的维护和运营。美国最大的历史建筑保护民间组织是成立于1949年的国民信托，其主要收入来自于社会各界的捐赠和自身的收益，而历史保护国民信托每年用于历史遗产的资金投入量比政府拨付的金额还要高。

1.1.3 彩票基金

彩票基金是一种由政府建立平台、直接吸取民间资本的融资方式。20世纪90年代，英国建立了国家彩票制度，通过该方式为英国大量历史建筑的修缮筹集到了充足的资金。意大利政府每年将彩票的部分收益用于历史建筑保护，利用资金不断启动历史建筑保护新项目。在德国，彩票基金也是保护遗产的资金来源之一，但主要资金来源还是私人基金会。

1.1.4 私有企业赞助

利用私有企业赞助某个历史建筑或街区、村落的维护和修缮。意大利的一些企业有针对性地赞助某些历史建筑，但这种赞助不是无偿的，接收方有义务帮助赞助商推广产品、维护品牌形象和支持其他活动等。

1.1.5 建筑遗产出售

在新加坡，一些受保护的历史建筑被出售给了私营部门，作为回报，新业主被要求保护他们的建筑物并支付必要的费用。对此市建局还启动了激励措施，旨在鼓励个人和开发商保护他们拥有的历史建筑或购买额外的未修复的受保护历史建筑。在意大利，政府也采取了出售建筑遗产的方式，将社会资金引入到历史建筑的保护中。出售清单中的大多数遗产项目是亟需维修或未使用的遗产。根据意大利国有遗产的出售计划，私营部门（如投资公司）可以成为遗产所有者，所有者将承担法定保护责任和必要的支出。

1.2 间接融资激励政策

1.2.1 税收优惠政策

部分国家制定了国家层面的历史建筑保护税收优惠政策，主要包括遗产税、所得税等。这些税收激励措施可以抵消部分业主已花费的成本，进而鼓励社会各个层面参与历史建筑保护。新加坡的捐赠免税计划，旨在帮助这些国家古迹所有者，在管理组织建筑遗产方面筹集资金。日本在国家和地方层面都制定了有关遗产保护的税收优惠政策，这些税收激励措施可以鼓励公民和私有企业等参与遗产保护。

1.2.2 银行放贷优惠

银行放贷优惠是指银行层面在政策上免除个人、企业或政府用于遗产保护方面的贷款，从而减轻贷款方的负担，激发更多的保护修缮行动。在美国，部分银行出台了关于用于历史建筑保护资金运用的相关政策，主要是建议银行更多投资于历史建筑的保护项目，并给与遗产保护相关的贷款以优惠，进而促进个人和企业对遗产保护方面的参与和投资。

1.2.3 建筑面积和容积率补偿

欧美部分国家为了保护历史街区的完整性，不会触动开发商的利益，而会运用适当的奖励或者开发区域转移的方式对历史地段进行保护。美国部分地区实行奖励区划的政策，主要是指开发商如果对所开发地段内的历史建筑进行符合标准的保护，将可以获得更多的用于商业的建筑面积和空间。某些地区采取开发权转移的方式以保证对开发商的公平性。历史文化风貌区开发权转移是指将开发商开发历史文化风貌区的开发权转移到其他地块，使开发商在其他地块得到开发补偿，从而保护原历史文化风貌区的整个空间环境。

1.2.4 免除相关审批费用

在历史建筑的维护修缮上，免除相关的审批费用，使历史建筑保护实施更容易进行。这项策略一方面有利于维护小型历史建筑，因为对于小型历史建筑修缮再利用而言，前期的研究、估价和资金申请各类许可证的费用占项目总资金的比重较大，所以免除此类的审批费用对小型历史建筑保护而言具有很大的帮助。另一方面，投资者将历史建筑修缮再利用计划递交给相关规划部门审批时，免除相关的审批费用，会降低这方面的开发难度，从而吸引更多投资者、开发商关注历史建筑的开发与再利用。

2 中国目前历史建筑保护间接融资方面的情况

2.1 中国历史建筑保护融资体系

在中国历史建筑的保护领域，存在以下直接公共财政来源（表2）：国家最高主管部门（包括国家文物局和住房和城乡建设部）的补贴；来自中央政府收入、特殊性转移支付（STP）和赠款特别基金（SFG）的财政援助；地方政府收入财政补助。在保护实践中，历史文化遗产保护的主要支出取决于上述直接公共财政来源。

表2 中国历史建筑保护融资体系

除了这些直接的公共财政来源外，中国正在逐步建立和发展一些间接的财政来源。近年来，一些地方政府尝试创建一些专门从事遗产保护的公司。一些公司已收到上述赠款特别基金。这些基金免征企业所得税，以鼓励和支持其保护业绩。从长远来看，这项豁免政策可能会在某些方面对中国遗产保护的发展产生积极的影响。中国也有一些公共或私人基金会收集社会捐赠，最终投资于特定的保护项目。另外还有通过国家与私企合作经营、使用权让渡给个人或企业等模式将社会资金引入到历史文化遗产的保护中。但上述间接资金来源在实际保护项目中发挥的作用非常有限。总而言之，中国建筑遗产保护的资金来源很简单——大部分项目支出都依赖于直接的公共资金。

2.2 目前中国间接资金的来源与激励措施

2.2.1 企业相应资金免税

中国在国家层面还没有历史建筑保护方面的税收优惠政策，但部分地方政府制定了一些税收方面的优惠政策。如果企业或组织从上述政府部门收到专项保护资金，在县级专项基金的金额可以免征其所得税，并对负责历史建筑维护改造的企业给予优惠。例如武汉市历史城区的建筑改造方式为政府主导、市场负责经营管理、社会各界全方位参与，负责历史建筑保护和改造的企业可以得到政府的一些优惠。但究其具体政策，发现相关保护单位和个人只具有购买或者租赁历史建筑的优先权，具体给予的优惠内容和直接涉及企业利益的政策皆不明确。

2.2.2 来自公共和私人基金会

在历史建筑保护方面，中国没有官方授权的募捐方式。在大多数情况下，公民或企业只能通过某些公共或私人基金会捐款。在中国的公益基金会中，具有代表性的是中国文物保护基金会，它本质上是一个由中央政府发起的公共基金会。虽然该基金会由国家文物局指导，但它的最终决策权在5至40名由捐助者和公民或企业代表组成的理事会手中。目前中国文物保护基金会共设立专项基金31项，但类似三孔文物保护、香港抗战历史遗迹保护等针对性强的专项基金较少。中国也有一些私人基金会，其中之一是同济大学教授阮仪三于 2006 年成立的“阮仪三遗产基金会”，该基金会设立了一些资助项目，旨在为中国城市遗产保护提供更为充足的资金。

在中央和政府的直接拨款之外，地方或个人设立的基金会的作用也非常重要。近年来，作为世界级文化遗产的武当山，在当地道教协会的组织下进行了全面的修缮和保护，其历史空间形态得到了有效保护，之后又以向社会开放作旅游展览的方式对文化遗产进行了活化利用。用于修复和保护历史建筑的资金除了来源于政府相关部门的拨款外，还来自于海内外个人捐款和企业资助。筹集资金的途径与资金使用的管理由武当山道教协会负责。协会或基金会运营管理历史建筑的方式在中国并没有得到广泛应用，此类融资方式还需要进一步推进。

2.2.3 让渡使用权模式（认领认养）

让渡使用权模式指国有文物建筑的经营管理单位，在所有权不变的情况下，将一定年限的使用权无偿让渡或授权给其他单位使用的模式。依据《物权法》，国家机关对其管理的不可移动文物不享有收益权。一些国家机关管理的国有不可移动文物面临空置等问题，而国家机关无法直接出租这些建筑获益，却需要继续投入大量资金维护文物。让渡使用权的模式为这些不可移动文物的充分利用、有效保护提供了出路。国家机关可以通过筛选等方法，将这些文物的占有权、使用权和收益权无偿出让给国有企业、私营企业或社会组织等，同时将不可移动文物的保护和修缮责任由使用单位承担。这种模式不仅可以缓解政府的财政压力，而且可以使得不可移动文物得到更好的保护和利用。

2002年制定的《苏州市古建筑保护条例》（以下简称《条例》）第15条表明，支持国内外的组织或个人购买历史建筑，同时允许历史建筑作为参观游览的场所。同时《条例》规定不得超负荷使用，只能逐步迁移历史建筑中原居住人口，改善居住环境。到目前为止，苏州市已经完成转让项目23个，正在启动或计划中的项目40多个。在利用方式上，除延续原历史功能（居住、会所）之外，一方面与文化产业相结合，注入展览馆、博物馆等文化功能；另一方面，进一步探索历史建筑与商业功能的结合。

2.2.4 合作经营融资模式

合作经营融资模式是指政府与开发商合作，对部分历史街区、村落进行维护修缮并开发为旅游项目，一方面丰富旅游资源和文化宣传内容，另一方面使被开发的历史街区、村落得到妥善的维护和修缮。近年来中央和政府逐渐将历史建筑的修缮开发权下放至私有企业，让企业在满足历史建筑修缮保护的前提下，利用历史建筑经营商业。这样的合作经营融资模式，在减轻中央和政府财政压力的同时也会引入用于遗产保护和修缮的社会资金。

目前运用这种合作经营融资模式的成功案例是安徽宏村。安徽宏村由企业主导运营，是全国首个应用该模式的世界文化遗产。宏村在开发的前12年里，旅游业发展缓慢。1997年，宏村所在的当地政府与中坤科工集团签订了为期30年的租赁经营协议，并专门成立了旅游开发公司负责管理和运营周边开发的古村落。这种模式充分引入了私有企业的资金，并且进一步拓宽了间接融资的途径。

2.2.5 民间企业引入商业资本

民间企业引入商业资本是指民间企业将商业功能植入于历史建筑中，在保护好历史建筑本身的同时重新赋予历史建筑新的商业功能。这样的模式存在商业运营与保护的冲突问题，因此企业在经营管理时需要在一定程度上协调好商业运营与历史建筑之间的利益关系。

这种模式成功运行的典型代表是上海新天地项目。该项目将石库门原来的居住功能改为商业功能，并注入国际水平的演艺、购物、餐饮等休闲娱乐功能。它在历史建筑和街区的修缮活化上加入了功能更新，是历史建筑保护和活化利用的成功案例。此外，上海新天地还是上海第一次由民间企业主导运作、对历史建筑进行修复开发的项目，该项目的实施意味着历史建筑保护与修缮开发工作可以交托于社会企业，进一步减轻政府的任务与资金压力，为历史街区的保护和活化利用提供更多的方向。

2.3 中国在历史建筑保护融资方面面临的问题

目前的历史建筑，一方面建筑遗产损毁现象特别严重，亟需维护修缮的历史建筑数量繁多，另一方面，历史建筑保护修缮所需要的资金严重不足。上述的几种融资方式在中国实行的案例较少，其中让渡使用权模式只有苏州在推行并取得了一定的成果，其他城市跟进缓慢。

保护等级较高和遗产规模为街道、村落等的文物建筑以及历史建筑更容易得到政府的财政资金，而等级较低、分散分布的历史建筑往往得到政府的资助较少。目前尚未核定为保护单位的历史建筑占总数的比重为89%，这类建筑的保护亟需间接资金的支撑。以广东省为例，每年能够得到“省级重点文物保护专项资金”资助修缮的建筑遗产仅有40处左右，从2010 年到 2015 年总计修缮抢救了 200 余处建筑遗产，而广东省各类不可移动文物点多达37 156处，能够获得政府资助的建筑遗产所占比例很小。国家越来越重视对历史建筑遗产的保护，该方面的财政拨款也在逐年增加，但是仅靠政府的财政拨款很难支持中国数量如此庞大的历史建筑的修缮维护和再利用。

习近平总书记曾就文物保护方面的工作提出要走出一条符合中国国情的文物保护利用之路。全方位保护利用历史建筑，就要让社会中更多的力量参与进来，提高社会资金力量的参与度，降低中央政府的财政压力，形成政府与社会共同保护历史建筑的机制。由此可见间接融资对于历史建筑活化利用的重要性。因此，吸引社会资本的投入和使用，需要探索更加完善的融资途径和激励、奖励政策。

部分国家根据自身特点，由政府或民间制定相应的间接融资途径，国家层面制定相关的激励政策。通过这些方法筹集社会各个层面的资金，有效缓解了政府在该方面的财政压力，同时使得大量的历史建筑得到了保护和再利用。总之，部分国家从间接融资的途径获取充足的保护资金，使历史建筑和文物建筑得到了较为全面的维护和利用。在接下来的历史建筑活化利用的进程中，中国可以借鉴这些国家的实践经验，并结合国情制定相应的间接融资途径和激励政策，为历史建筑活化利用获取更为充足的资金。

3 国外经验对中国历史建筑融资问题的启迪

3.1 设立专项基金

在众多需要保护的历史建筑中，仅有少数被列为文物保护单位的建筑可以申请到政府的拨款，除此之外有相当大一部分的历史建筑无法申请政府拨款。目前，中国关于历史建筑保护的基金会主要是中国文物保护基金会，基金会中针对具体历史建筑保护的专项基金很少。该方面专项基金的设立可以为社会上资金的筹集提供专门的平台和管理运营体系。专项基金可以设立在不同层面，中国文物保护基金会可以设立专门保护未纳入文保单位的历史建筑的专项基金，另外在地方政府层面可以设立保护当地某个重要历史建筑的专项基金，这样就可以为此类建筑获取充足的资金。例如法国的文化遗产基金会，通过筹集社会上的资金来保护未列入保护名单的历史文化遗产，使得全国范围内的这部分历史建筑文化得到了充分的保护。

3.2 鼓励民间建立相关保护机构

在历史建筑的保护工作中，除了国家和政府层面的一些措施和政策之外，还要鼓励民间自发成立相关保护机构。英国国民信托最早由民间的3位慈善家出资成立，主要是为了在工业化的进程中保护历史建筑免受各种因素的侵害。英国国家信托主要通过民众赠与或收购的方式保护历史建筑。在对历史建筑进行修缮和维护后向社会开放，通过收取门票和在历史建筑内经营餐饮、酒店等业务来获取收益，最终收益再全部用于历史建筑的保护（图2）。

图2 国民信托建筑遗产保护运作方式

在中国类似“阮仪三基金会”这类民间自发成立的历史建筑保护机构较少，政府可以对民间的历史建筑保护机构给予一定的鼓励和政策支持，以提高民间自发成立相关保护机构的可能性，也可为此类民间保护机构的相关活动提供援助和支持。民间保护机构的建立不仅分担了国家和政府在历史建筑保护方面的压力，而且也拓宽了间接资金的筹集途径。

3.3 设置捐助奖励和荣誉政策

由于中国在对历史建筑保护捐助方的奖励和荣誉授予方面不完善，个人和企业在历史建筑保护方面的工作和捐助热情不高。研究中国多个省市发现，仅有天津市对在历史建筑保护工作中有突出成果的个人或企业进行了表彰，但是该表彰宣传力度不大，且缺乏实质性的奖励。在国家层面，对历史建筑保护有重要贡献的相关单位的表彰只有“中国文化遗产保护年度杰出人物”，并且公众参与度小、熟知度不高。

在日本，社会普遍认为赞助历史建筑保护是一项非常有民族责任感的行为，各企业和单位非常愿意参与历史建筑保护，并积极提供资金捐助。当地各个企业通过对历史建筑保护的捐助，提高国民认可度，提升企业形象。对于向历史建筑保护捐款的个人或企业，中国可以建立国家和政府层面的奖励和荣誉政策，并且加大宣传力度，提高获奖方的社会地位，以此激发社会各界对历史建筑保护领域的关注，调动捐助的积极性，从而加大间接融资的力度。

3.4 设立税收优惠政策

中国各省市主要根据《历史建筑保护条例》规范历史建筑保护的各个方面，但是各地区的保护条例中对历史建筑拥有者的优惠政策存在缺失。虽然政府对承担历史建筑保护的企业实行了一定的优惠政策，但是企业仅拥有优先购买和租赁历史建筑的权利。这类优先权的设定对历史建筑所有者资金筹集帮助的效果微乎其微。

为了进一步调动社会各界对历史建筑保护的积极性，中国可以在国家层面和地方政府层面制定相应的税收优惠政策。例如新加坡历史建筑保护的捐赠免税计划，计划旨在免除此类捐助的税费，从而减轻历史建筑所有方在维护、修缮费用方面的负担。另外，欧洲大部分国家也实行了税收优惠政策，例如德国联邦政府启动了一系列税收优惠政策，旨在抵消部分业主在维护历史建筑上花费的成本，这些税收优惠主要涉及所得税和遗产税。在政策层面，中国可以出台免除历史建筑所有方在筹集资金或维护修缮等方面所需缴纳的税费，这些税收激励措施可以鼓励社会各界参与遗产保护，从而加大间接融资的力度。

3.5 推动各省市跟进认领认养策略

私人企业参与文化遗产的前期修复和后期经营是有效解决文化遗产资金短缺的途径。苏州市国有不可移动文物转让政策的实行，基本实现了认领认养政策所要解决的资金和人员不足的问题，并且在避免不可移动文物过度利用的问题上获得了丰富的经验。

苏州市是中国实行不可移动文物认领认养策略的先行城市。苏州投入于不可移动文物的保护资金中从社会筹集的资金占相当大的比重。认领认养政策为历史建筑的保护筹集了大量的资金，认领认养之后的历史建筑保护状态相对于仅仅依靠政府拨款的历史建筑的保护状态明显趋好。

目前除苏州外，仅有常州和安徽黄山、黟县制定了历史建筑认领认养总体规划，但常州尚未有待办或已完成的认养项目，黄山和黟县也需要进一步推进规划。从苏州通过历史建筑认领认养取得的成果来看，该政策充分调动了社会资金的注入，增加了该方面间接资金的比重，使这部分历史建筑得到了充分的保护。其他省市可以学习这种认领认养计划，充分利用私有企业帮助历史建筑进行维护修缮和利用，解决各地政府资金和人员不足的问题，开辟间接资金直接用于历史建筑保护的新途径。

4 结语

中国历史建筑保护的工作起步较晚，在融资方面尚不成熟。为进一步完善融资体系，加快历史建筑的保护和活化利用的进程，本文总结了部分国家的间接融资途径和激励方式，发现国外的融资政策较为健全、融资方式多样。通过总结国外的经验并结合中国的实际情况，对中国构建间接融资体系提出5项建议：（1）设立专项基金；（2）鼓励民间建立相关保护机构；（3）设置捐助奖励和荣誉政策；（4）设立税收优惠政策；（5）以苏州行动为导向，有利于推动各省市跟进认领认养策略。从政策的引导和途径的拓宽两个方面对融资体系的完善提出了相关建议，推进中央提出的健全历史建筑保护政策环境、加大资金支持力度的进程，同时实现历史建筑的活化利用，使历史建筑融入新时代的发展进程。

注释：

① 国家文物局财务预决算公开信息（http://www.ncha.gov.cn/col/col2237/index.html?id=8）