城市更新中就近安置的居民满意度评价——以上海河间路保障房项目为例

姚 栋，杨 挺，孙婉桐，王 瑶

引言

多元化的安置模式是因地制宜推动城市更新的关键因素，就近安置的研究具有现实意义。改革开放40多年来，大规模实施的货币安置与异地安置模式通过级差地租为地方发展提供了财政支持，改善了市民居住质量和城市环境品质；然而其效益正随着房价高涨、原有社会结构解体、拆迁矛盾、就业困难和空间分异现象而逐渐下行。计划经济体制下常见的原地安置模式重新受到学界关注，该模式有助于减少空间分异和保留原有社会结构，居民支持度更高，但单纯依赖财政投资，难以复制推广。就近安置是福利性原地安置和异地安置模式的结合。通过在被拆迁房屋同一辖区内建设安置小区，以实物性住房的形式补偿被拆迁人，就近安置为解决空间分异和就业困难提供了第3条路径（表1）。

表1 中华人民共和国成立以来上海市城市更新居民安置的几种主要模式

居民满意度是当前我国城市更新模式后评估的重要指标。随着全社会对以人为本和空间正义的认识提升，城市更新的空间目标从经济效率主导逐步转变为综合考虑政治、经济和社会人文等多元要素，更关注弱势阶层的利益及需求。相关研究表明，影响居民满意度的相关变量包括物理环境、区位和可达性、设施和服务、社会关系、经济与就业、个人特征、社区管理，以及更新行为等。在城市更新后评估领域，居民满意度调查的研究方法多采用满意度总体特征分析、相关性分析及差异分析等方法，已应用于旧住宅区综合改造、异地动迁、大型居住社区建设及城中村改造等。目前居民满意度评估方法主要应用于原地安置和异地安置，对就近安置模式居民满意度的研究暂缺。

本文以就近安置及其他安置模式的关系和差异，居民对于就近安置的满意度，以及规划设计的优化方向为研究问题，以中华人民共和国成立以来上海城市更新为线索，分析各类安置模式的背景、原因和优劣；并以河间路项目为例分析就近安置模式的政策与操作，最终通过实证调查得出就近安置对于城市更新的积极意义与改进策略。

1 上海城市更新中居民拆迁安置模式发展

从原地安置到异地安置与货币安置，再到就近安置，上海是大城市城市更新多样化安置模式的合理研究对象（表2）。从中华人民共和国成立至20世纪70年代末，政府主导的原地安置模式消除了危棚简屋的极端居住困难，包括中华人民共和国成立初期的“沿路沿浜棚户改造”和20世纪60年代的“成街成坊棚户改造”。20世纪50年代中期前还有少量“民建公助”试验，由单位资助职工进行住宅改建。“文化大革命”期间上海旧改整体放缓，只有少量见缝插针的项目。20世纪80年代起，随着知青和落实政策人员返沪，住房短缺和城市更新需求更为迫切。多元主体开始进入城市更新并创造了异地安置和货币安置模式，改善了上海过度拥挤和住宅不成套的居住困难。1984—1990年，中心城区旧住房改造逐步探索多元更新手段，通过供地、补贴、商品房试点等手段提升企事业单位和个人投资城市更新的积极性，在市区外围新建了以曲阳新村为代表的数百万平方米新住宅，用于异地安置部分动迁户，并吸引更多单位投资改造旧区。上海还开展了住房商品化的试点和对土地有偿使用制度的改革探索，1987年开始承认居民的房屋所有权，且允许其自由转让、出售或出租，并在拆迁办法中提出“等价交换”概念和“货币安置”手段。该阶段的城市更新主要针对历史遗留下的危棚简屋，以原地安置为主，保留了当地原有生活环境的同时，带来了住房条件的改善，因而得到了广大居民的拥护与支持。

表2 中华人民共和国成立以来上海城市更新的模式发展及安置方式比较

20世纪90年代的大规模城市更新改善了城市面貌和居住品质，异地安置模式在广泛实施中逐渐暴露出社会分异问题。随着旧改资金日趋匮乏，在土地有偿使用制度的基础上，上海出台了毛地批租、协议出让的城市更新模式，吸引房地产企业投资。1992年，上海市土地管理局将“斜三地块”有偿转让给中国海外建筑工程公司（现中海集团），拉开了毛地批租模式推动大规模城市更新的序幕。房地产企业逐渐成为城市更新的投资主体，政府则利用土地出让金实施大规模市政建设。房地产开发对级差地租的追求导致城市更新中少有原地回迁，异地安置逐步成为旧改中的主要安置模式。大部分的异地安置房屋位于偏远郊区，周边公共配套不足，公共交通不便，就业机会较少，对拆迁居民而言，通勤时间和经济成本都大幅度增长，导致居民满意度普遍偏低。此外，大规模异地安置还造成了对原有社区组织结构及邻里关系的破坏，引发了动迁矛盾和空间分异。

针对异地安置的不足，原地安置（拆落地）和就近安置成为多元化安置的有效补充。在20世纪90年代初，除亟待解决的危棚简屋改造，政府还面临着以旧里和老公房为主的不成套和建筑老化等问题，当时上海市住房成套率仅为31.6%。因此，各级政府开始试点里弄综合性更新改造、里弄拆落地改造和老公房扩建等创造性的更新模式；1997年市房屋土地管理局《关于加快旧住房成套改造实施意见》的发布则进一步规范和促进了全市的旧住房成套改造工作。随着90年代末“365工程”的基本完成，各区政府逐渐加大了对旧里和老公房升级改造的投入，促使其成为城市更新的重要组成部分。1999年政府开始试点针对老公房的平改坡模式，2002年提出“拆改留并举”，在重点拆除成片二级以下旧里的同时，兼顾旧住房成套改造、平改坡和历史街区保护。2007年针对部分结构极差、地势低洼和不具备改造条件的老公房，如佳木斯路163弄，发展出老公房拆落地的新方法，同年全市共完成12.1万m老公房成套改造，住房成套率提高至95%。基于佳木斯路项目的经验，杨浦区政府于2008年提出就近安置模式。就近安置主要是针对地块居住质量极差、难以改造的二级旧里以下社区，通过提供同一市辖区其他价值较低的土地用于居民安置，拆迁区域仍然可供地产商进行开发，既有拆迁土地的出让收益可转而补贴新安置小区的建设费用。原地安置和就近安置模式对居民原有的生活、就业、交通和社会关系保留有重要意义，既往研究中表明居民支持度较高。但仍有一定的应用局限性：原地安置受制于社区地块容量和各类基础条件，居民居住品质提升不大；就近安置受中心城区土地限制，可供安置的地块相对有限。

2 就近安置模式的典型案例：河间路保障房项目

就近安置模式首次应用于上海杨浦区平凉16街坊的改造和河间路保障性住房项目一期。以本区集中新建安置小区的方式，为多个不同旧改项目提供安置服务，前者被称作（住民）导入区，而居民迁出的原旧改小区则为（住民）导出区（图1）。其中河间路保障房项目和平凉16街坊分属主要的导入区和导出区。平凉16街坊位于杨浦区长阳路与大连路的交界处，是内环内“十一五”期间成片二级旧里以下房屋改造基地之一，原本由一所学校及数排旧式里弄构成，共容纳1 423户居民，西侧靠近双线换乘的大连路地铁站。由于良好的区位及较高的土地价值，规划将该地块定为商办用途。为满足居民多元化偏好和需求，除异地安置、货币安置方式外，杨浦区政府提出了“就近安置”的新模式供居民选择。但由于就近安置房源有限，因此异地安置和货币安置方式在经济补偿上会有所侧重，以确保选择3种安置方式的人数达到平衡。最终，共有22.8%的原居民选择本区就近安置，迁入河间路、安图路和双阳支路等多个导入区。而河间路保障房项目作为上海市首个就近安置导入区，旨在安置包括平凉16街坊、河间路周边等多个旧改地块的原住民。该基地原属内环边缘区的工业带，是上海第五印染厂及多处二级旧里的所在地，随着城市经济发展，既有工厂迁出市中心，腾出了大面积土地，于2008年作为河间路保障性住房项目用地正式开工，该项目由112街坊和107街坊组成，共分作2期5个地块进行滚动开发建设，到2019年共建有3个住宅片区：建成于2011年的107街坊一期（水月坊），分别建成于2012年和2016年的112街坊一期（明月坊）和112街坊二期A块（万丰公寓）（图2）。其中，最先建成的水月坊和明月坊共有9栋住宅单元，包括2栋一梯四户的板式小高层，4栋两梯八户的板式高层和3栋两梯十户的点式塔楼，累计提供安置住房1 984套。该项目与平凉16街坊等多个旧改地块距离较近，且靠近宁国路地铁站。最终，平凉16街坊的居民约有247户选择迁入该项目，占该街坊总就近安置户数的76%。

图1 河间路保障房项目就近安置模式

图2 河间路保障房项目地块更新后总平面

河间路保障性用房项目的整体规划主要遵循 “造价不高品质高，房型不大功能全、占地不多环境美”3项原则（图3）。首先，在控制造价和节约用地的基础上，设计保证了各类户型的品质和均好性。水月坊及明月坊的标准层平面多为两梯八户和两梯十户，并突破高层防火规范，以开敞走廊连接各户型的方式减少公摊面积，实现较高的得房率。各户型功能齐全，拥有成套厨卫，能够对外开窗以确保采光和通风，满足基本的生活要求。且各户型都有一个房间能够朝南，其南阳台宽度均不小于1.5 m（图4）。在户型结构方面，出于成本控制和混合居住的考量，该项目共采用了3种中小户型，主体以两室一厅为主，在水月坊的772户中，42—51 m的一室一厅为122户，占总户数的15.8%；60—69 m的两室一厅为596户，占77.2%；85 m的三室一厅54户，占7%。其次，按照“小户型，大社区”的理念，社区周边配备了丰富的就业、交通和生活配套。在大型商业、文化体育设施和临街店铺的基础上，后续又建设了菜市场、睦邻中心和敬老院等生活配套设施。项目靠近长阳创谷等多个办公区，距离地铁站仅6 min步行路程，这为居民的就业和出行提供了方便。除此之外，两个小区还配套建设了双层地下车库，可停放机动车906 辆。最后，在高密度的条件下为社区设置了充足的公共空间。为了保证土地的集约高效利用并减少旧改资源不足的压力，水月坊及明月坊在不影响日照等规范要求，且容积率达到3.5以上的基础之上，仍建设了大量的绿化用地和花园，水月坊及明月坊目前的绿化率分别达到35%和43%，远超上海市“中心城区以内的保障性住房项目（绿化率）不得低于20%”的标准。

图3 河间路保障房项目周边交通、配套、开放空间及就业区域

河间路保障房项目指标

图4 河间路保障房项目指标及典型户型平面

在政策层面，杨浦区政府采用“拆一还一”“保障托底”和各类激励措施推动动迁过程的顺利进行。“拆一还一”是基于《中华人民共和国物权法》，以房屋本身价值作为补偿依据，增加的面积将按略低于周边市价的价格出售给原住民，而对部分居住十分困难的家庭，将结合住房保障体系进行托底。更新过程中政府根据居民的搬迁速度制定奖励策略，并提供拆迁补助和租房补贴，在项目建设完成后，居民可及时搬入安置社区。在政策的激励下，平凉16街坊的1 423户居民在要求时间内全部顺利动迁，这标志着多元化安置模式试点的成功。依据此次经验，2009年2月，上海市政府在《关于进一步推进本市旧区改造旧城改造工作的若干意见》中明确提出推广本区域就近安置的更新方式。

3 实证研究及结果

3.1 研究方法

作者团队选择在2019年6月15日（周六）举办活动，在居委会的帮助下，吸引了当地全龄居民的参加，参加活动人数达百余人。本次调查以半结构化问卷访谈的形式随机采访了就近安置迁入明月坊的居民，为了保证调查对象的严谨，所有受访者均为年龄超过18岁的成年人。调查问卷主要包括受访者特征，就近安置及社区物质要素满意度评价量表，居民主要改善需求以及其他问题和建议。其中满意度评价量表设计主要参考徐磊青、拉夫乔伊（Lovejoy）、夏永久、郑童等国内外学者观点，剔除社会关系和社区管理等非物质性要素，主要从居住质量、配套设施、公共交通、工作就业和公共空间等方面构建评价指标体系。采用5分制的李克特量表，2、1、0、-1、-2分别代表非常满意、比较满意、一般、不太满意和非常不满意。最终获得57份问卷，剔除1份无效问卷，剩余56份问卷约占总人群比例的3%。使用SPSS19.0软件对问卷中6项满意度进行信度分析显示，Cronbachs系数为0.716（＞0.7），表明具有较高的信度值，可进行进一步分析。

针对问卷的研究方法分为3步。首先，对样本特征进行基本描述。其次，对居民各项满意度进行描述性分析，了解居民对就近安置后各项指标的满意度水平。最后，采用Kendall's tau-b相关系数分析居民就近安置满意度的影响因素，并引入非参数检验中的Kruskal-Wallis H法，以判断不同特征居民对各项要素的满意度差异是否显著，以及显著要素对不同居民满意度的影响。

3.2 样本特征

本次采访样本人群参照居委会提供的明月坊居民数据，涵盖18岁以上的各年龄区间，结构特征分布较为合理，样本具有以下特点：经济水平相对偏低，更新前后居住质量有较大改善（图5、图6）；明月坊以35—59岁的中年人口为主，约占总成年人口的51%，高于上海、杨浦区及大桥街道2019年的平均水平；经济收入方面，超过75%的居民月收入不足5 000元，剔除总人数中18位以退休金为主要来源的老人，其余16位在职员工的平均收入仅为5 094元，低于上海市和杨浦区的平均水平；但在居住质量方面，安置后户型面积与房间数量明显增加，动迁前后大部分家庭从1室户换成2室户，平均建筑面积由34.7 m增至动迁后的65.5 m，考虑到动迁前多为低层住户而动迁后基本为高层住户，按低层得房率90%，高层得房率80%计算，平均每户套内建筑面积增加约21.2 m。

图5 样本特征

图6 动迁前后居住情况比较

3.3 居民满意度现状

通过对6个满意度指标的描述性分析，居民对就近安置及大部分物质要素满意度较高，但工作就业方面相对偏低（图7）。整体而言，超过2/3的受访者表示满意，在进一步的访谈中他们认为就近安置让他们既没有搬出市区，各项生活物质条件又得到了改善，住在明月坊非常幸福。其中部分受访者和居委会主任提到，就近安置政策受居民阻力较小，在各类激励政策的作用下，整体动迁十分顺利，局部地块甚至不到2个月就拆迁完毕。但在工作就业方面，近78%的受访者满意度为一般，访谈中发现就近安置对低收入群体的工作就业有一定影响。

图7 各要素满意度结果

部分居民认为居住户型的面积与设计，公共交通和配套设施的适老化服务有待提升。户型面积仍需适当加大，当前以两室一厅为主的户型组合，难以满足部分五口之家的居住需求；部分户型处在高层楼房的内凹处，不仅阳台日照受到遮挡，过于瘦长的户型设计也不便于使用。此外，部分老年群体认为小区距离医院、文化等配套设施较远，缺少社区食堂及送餐服务，公交站仅有长阳路和平凉路沿线开通，而且站点的公交线路和班次也偏少。这些意见是由于他们可步行范围较小，自理能力差且不方便做饭等造成，在老龄化程度逐渐加深的当下宜加以考虑。

3.4 满意度影响因素及差异特征

居民对5项物质要素的评分与总体满意度都呈正向影响且显著性强，居住质量、配套设施和公共空间的改善更有助于总体满意度的提升。基于Kendall's tau-b相关分析显示，5项物质要素与就近安置满意度的相关系数均较高，且显著性水平均＜0.05（表3）。但不同物质要素与总体满意度的相关性存在差异，居住质量、公共空间、配套设施与总体满意度的相关性最强，分别为0.639，0.597和0.462（≤0.001），这与就近安置模式的规划策略导向基本一致，公共交通其次（=0.007），工作就业最弱（=0.029）。问卷访谈也表明，除居住质量外，居民最关注配套设施、公共空间的提升，公共交通其次，工作就业最低（图8）。结合前述的居民满意度现状及建议，针对居住质量、配套设施和公共空间的优化能够有效提升居民满意度。

表3 各物质要素与总体满意度相关性分析

图8 居民对各要素提升的关注度分析

不同收入居民的工作就业满意度存在显著差异，低收入者工作就业满意度相对偏低（图9）。以就近安置政策及社区其他物质要素满意度为待检测变量，运用非参数检验的Kruskal-Wallis H法分析不同属性的就近安置居民间的满意度差异（表4），可发现不存在统计学上的显著性差异（≤0.05），各类人群的满意度评价较为一致，说明就近安置模式给大部分居民都带来了较满意的物质环境改善。然而，不同月收入的居民对工作就业的满意度差异显著性水平非常靠近0.05（=0.057），尽管未能得到统计学意义的确认，仍然具有较强的显著性差异。在进一步分析中发现，现阶段月收入越高的人群（5 000—20 000元），对工作就业的满意度更高，说明就近安置模式对于中高层收入群体的工作就业更为有利。这一点在访谈中也得到了证实，就近安置后对中高层收入群体的工作几乎无影响，而低收入群体多从事社区服务业工作，如商铺店主等，就近安置模式往往会造成他们失去原有的工作，不过由于存在政府的就业补贴与新岗位的提供，整体影响较小。

表4 月坊社区满意度评估组间差异

图9 不同收入在职人群满意度差异分析

4 结语

在超大城市或特大城市，城市更新应提供多样化的拆迁安置方式。上海早期由政府和国企、事业单位推动的原地安置模式过度依赖前者的投资，城市更新推动十分缓慢；改革开放以来，单一的异地安置模式虽以较高的效率改善了居住条件和城市环境，但一定程度上带来了社会关系破坏、空间分异和动迁矛盾；如今的城市更新应以人为本，更加关注城市弱势群体的利益及其多元的空间需求，应当给予居民多样的安置方式以供选择，而就近安置正是对传统异地安置模式的一种补充；2021年住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中明确提出应以内涵集约、绿色低碳发展为路径，严管大拆大建与大规模搬迁，坚持“留改拆”并举，鼓励以就地、就近安置为主；同年推出的《上海城市更新条例》进一步强调以保留、保护为主，遵循民生优先的重要原则，居民满意度将成为重要的更新效果度量标准。在未来的更新工作中，建议以公众满意评价及相关意见为依据，进一步优化居民安置模式，切实提升居民特别是弱势群体的参与度和认同感。

针对社区居民收入普遍偏低的现状，就近安置应着重改善户型设计，增加公共交通和配套设施的适老化服务。调查证明，这3项物质要素与整体满意度的相关性非常强，居民关注度最高，且改进建议也最多，因此在就近安置推行过程中需得到进一步重视。居住质量受制于中心城区有限的土地资源及大量待安置的低收入居民，在面积上可增加幅度不大，但在日照和户型设计上可适当改善，减少瘦长户型的占比及建筑联排造成的自遮挡效应。而针对公共交通和配套设施的适老化需求，可通过就近安置带动片区重新规划和用地效率提升，为社区带来更多的空间资源，将新增空间用于改善社区的各类公共服务。其中适当关注老年群体的步行局限性和身心需求，如增加社区食堂和送餐服务，就近补充老年设施和商业、文化、医疗等服务站点，提供公交换乘以及各类交通基础设施（公交站、非机动车停放区）等，以方便老人出行。

基于不同居民的满意度差异分析，就近安置可能需要进一步保障低收入居民的工作就业。相比传统异地安置模式造成的职住分离和就业环境显著恶化，就近安置对居民就业的影响明显较小。实证调查中明月坊居民工作就业满意度并不低，但相对其他要素具有更大的提升空间。其中差异分析显示，造成这一结果的主要权重来自低收入居民群体，而且明月坊居民以中年人口为主，因此在就业方面需求较大。除了政府目前的就业补贴和岗位提供政策以外，在规划设计端建议通过布置社区商铺、服务设施、物业和基础教育服务等多样功能，并鼓励不同阶层混合居住，为社区低收入居民创造更多的工作岗位。

受时间等条件限制，本项研究未能严格遵循分层随机抽样方法收集数据，且调查样本仅集中于明月坊小区，有待增加与补充，后续研究将进一步完善。

说明：同济大学建筑与城市规划学院学生郝明宇、呼雨生、姜晓薇、李佳臻、李冰洁、毛姜静、申朝阳、孙文韬、王勃翱、吴嘉琪、杨阳、张侃、赵博先、赵雪、朱鹏霖参与了本次调研活动，在此一并致谢！

注释：

①旧里：为“旧式里弄”简称，分为一级旧里与二级旧里。一级旧里为联接式的广式或石库门砖木结构住宅，建筑式样陈旧，设备简陋，屋外空地狭窄，一般无卫生设备和独立厨房；二级旧里为普通零星的平房、楼房，以及结构较好的老宅基地房屋（《上海市房屋建筑类型分类表》）。