边疆民族地区非政府组织发展探析——以云南省为例

汪兴

（德宏师范高等专科学校，云南德宏 678400）

2020年初，习近平总书记就云南推动经济高质量发展、生态环境治理、不断增强边疆民族地区治理能力等方面提出了明确要求。“不断增强边疆民族地区治理能力”将是云南省及各地州认真思考和努力实践的方向。党的十九届四中全会提出必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。构建边疆民族地区社会治理共同体将是不断增强边疆民族地区治理能力的重要方向。边疆民族地区社会治理共同体的建设必须要改变单一的以政府为主的社会治理模式，充分激活社会组织与广大民众在社会治理中的主体性作用。

一、非政府组织的概念、特征

目前，学界对于非政府组织的概念界定还没有趋于统一，其内涵也很难明确。各国国情和文化对各国非政府组织的影响非常大，所以，各国学者在不同的国情和文化背景下研究非政府组织，对其内涵做出界定时就很难取得一致。从相关参考文献分析可知，学界对非政府组织的研究主要有两种思路，一种从国家的角度出发，将能承担部分政府职能的非经济类组织视为非政府组织；另一种是从社会的角度出发，将能实现某种程度自治的非经济类组织归为非政府组织。在我国官方语境中，一般不采用非营利组织、非政府组织、第三部门、民间组织等称呼，将其统一称为“社会组织”。在西方语境中一般用非政府组织或非营利组织来指代民间组织。从国内学术概念角度说，社会组织和非政府组织这两个概念是基本一致的。

联合国官网对非政府组织给出的定义是：非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。戴锋宁认为，非政府组织是指不属于政府、由政府之外的主体建立的组织，是民众基于某些任务或共同利益成立的组织。虽然非政府组织从定义上包含以营利为目的的企业，但实践中一般仅限于非商业化、与社会文化和环境相关的合法群体。

综上所述，本文认为非政府组织指的是除政府、亲缘性组织、政治性组织及营利性组织之外的社会组织，在我国非政府组织主要包括的是社会团体、民办非企业、基金会等社会组织。美国非营利组织研究的学者莱斯特·M·萨拉蒙指出非营利组织具有六个方面的关键特征：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性以及公益性。

二、云南省边疆民族地区非政府组织的发展现状

2020年云南统计年鉴中的数据显示，截至2019年，云南省共有社会组织24110个，其中，社会团体14000个，民办非企业10000个，基金会110个，约占全国非政府组织数量的2.78%。云南省2019年末，总人口4858.3万人，每万人拥有的非政府组织数约为4.96个，低于全国每万人6.2个（2019年全国非政府组织86.6万个，中国大陆总人口140005万人）的平均水平。云南省省会昆明市2019年社会组织数量有5210个，2019年末全市常住人口695万人，每万人拥有的非政府组织数约为7.50个。红河州2019年社会组织总数为1589个，2019年末全州常住人口为477.5万人，每万人拥有的非政府组织数约为3.33个；德宏州截至2019年12月，全州社会组织有675个（社会团体477个、民办非企业197个、基金会1个），2019年德宏州常住人口132.40万人，每万人拥有的非政府组织数约为5.10个；怒江州截至2020年10月31日，社会组织共有283个，其中，社会团体248个，民办非企业单位35个，2019年末全州常住总人口达到55.7万人，每万人拥有的非政府组织数约为5.08个。

从以上数据可以看出，云南省非政府组织的数量总体上是低于全国平均水平的，并且在空间分布上也是很不均衡的，省会城市的非政府组织数量高于全国平均水平，也高于云南省边境地州，边境地州的非政府组织数量较少且低于全国平均水平。云南省非政府组织的发展也呈现出自己的特点，如2019年云南省各地州GDP排行中，昆明排第一，红河州位于第三，德宏州在全省16个地州中位于13，怒江州则排在倒数第一，GDP排名靠后的德宏州和怒江州每万人拥有的非政府组织数量反而超过经济发展较好的红河州，这与我国工业化程度较高、经济发达、社会发育程度较高的地区非政府组织的数量也较多的总体分布状况是不太吻合的，这一特点背后的原因是值得探析的。从总体来看，云南省非政府组织的发展还处在一个初级阶段，各领域的非政府组织发展与东部发达省份相比还不够深入，参与社会治理的主动性和能力还有待提高。

三、边疆民族地区非政府组织发展中存在的问题及原因分析

（一）非政府组织的相关法律法规不完善，监管主体较为单一

目前，国家针对非政府组织出台了相关法律法规，如《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》与《取缔非法民间组织暂行办法》等，云南省出台了《云南省行业协会条例》《云南省社会组织年度检查暂行办法》等，这些法律法规更多的是对非政府组织的登记、注册、管理等，较为宏观，对非政府组织如何实际运作、如何参与社会治理等指导性不够，因此有部分非政府组织干脆直接照搬国外非政府组织的运作管理模式，而中国的社会环境有自己的特点，如果忽略了中国社会文化传统习惯和制度环境，很有可能适得其反，这也导致很多非政府组织虽然登记注册了，获得了官方合法性，但自身的积极作用并没有发挥出来，进而没有获得社会公众的认可，社会合法性基础缺乏。目前，对于非政府组织的管理主要由民政部门负责，主要的管理方式以登记、年检评估、随机抽查为主，但随着非政府组织数量的不断增长，仅仅依靠民政部门自身的力量对非政府组织进行管理是远远不够的。

（二）非政府组织内部的管理体系不健全

非政府组织在我国的发展时间并不长，在较长的一段时间里也一直表现得不温不火，自身发展动力也较弱，面临的社会环境较为简单。随着中国深化改革的不断深入，社会环境日益复杂，此时非政府组织内部的运行和管理体系的弊端日渐凸显，人员专业水平较低、财务制度不完善、信息公开滞后等等，面对日趋复杂的社会环境，要想充分发挥非政府组织的积极作用，非政府组织亟须加强自身内部的管理体制机制建设。

（三）非政府组织对政府依附性较强

非政府组织成立的最初本意是人们之间的互助集合体，能在环保、医疗、慈善和教育等领域发挥其优越性，充分保障人权。但我国部分非政府组织的成立本身就不是社会民间自发成立的，而是由政府部门直接举办，还有一些是由政府部门间接资助成立，这些非政府组织扮演的角色更像是政府部门的一种延伸，一种政府机关的附属机构，再加上一些非政府组织内部管理机制的不健全，自身运作能力较差，这些因素导致了非政府组织表现出一种“官民二重性”，对政府的依附性较强。

（四）非政府组织缺乏人力和财力

在前文中已经提到非政府组织的关键特征，非政府组织是非营利的，同时它也不具备政府组织以社会和经济管理者的身份凭借公共权力强制性地从社会获得资金或资源的特征。这就导致非政府组织的资金收入来源十分单一，大部分要依靠政府的财政拨款来支持，这种支持的规模是有限的，再加上这些非政府组织很多长期得不到社会的捐助，自身筹资能力也十分有限，导致很多非政府组织长期处于资金困难状态，组织自身运转较为困难。这种问题在我国边疆民族地区可能更加突出，大部分边疆民族地区经济发展水平较差，政府财力也十分有限。正是因为财力的极大限制，导致这些非政府组织很难吸引相关专业人才进入组织当中，主要还是靠大量的兼职人员或志愿人员来开展相关工作，这对非政府组织的持续性发展较为不利。

（五）非政府组织在本土发展过程中存在文化适应困境

非政府组织在每一个国家中的发展状态与本国的国情及文化是密不可分的。中国社会的文化习惯和人们的思维方式与西方社会的差异很大，在中国的社会文化中，民众对有序公共秩序的追求是明显高于个人自由追求的。因此，源于西方社会文化价值理念的非政府组织在我国本土化的过程中很有可能会出现“水土不服”现象，进而产生一种文化适应困境。

四、边疆民族地区非政府组织发展的对策思考

（一）健全管理体制机制，加强非政府组织党建工作

我国的一些非政府组织是由政府举办或者间接资助举办，分担一部分政府职能，为社会提供公共服务，实现社会公共利益。对于涉及公共利益的各种社会组织，其成立和运作必须符合国家的相关法律法规及政策，不能随意行动，否则，即使是出于良好的愿望，也可能造成违反国家法律、侵害国家和人民群众根本利益的结果。要不断健全自身的管理体制机制，完善筹资制度，扩大筹资渠道，建立财务公开、信息公开等相关制度，实现非政府组织的健康、合理、依法、有序运作。非政府组织健康有序发展是实现共建共治共享社会治理格局中的重要一环，我国与西方国家相异的国情决定了我们必须要坚持走中国特色的非政府组织发展道路，不断加强非政府组织党建工作，通过加强党对非政府组织的领导，引领非政府组织正确发展方向，充分发挥非政府组织在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的积极作用。

（二）大力引进专业人才

非政府组织的持续性发展关键还是要靠人，目前非政府组织的工作人员大部分是非专业或兼职人员，这对非政府组织活动的开展较为不利，还有部分非政府组织的工作人员年龄结构老龄化严重，年轻的专业人才十分匮乏。造成这种局面的一个很大原因是非政府组织的工作人员待遇水平不高，在高校毕业生中的就业认可度不高，非政府组织要及时转变人力资源管理思路，通过提高薪资待遇，加强与相关高校联合开展相关社会活动，这样既可以为高校学生提供实践锻炼的机会，也可以让高校学生更大程度的了解和熟悉非政府组织，吸引高校毕业生在毕业时选择非政府组织。很多高校已经开设了社会工作等相关专业，这些专业的培养目标是培养“以人为本、助人自助、公平正义”专业价值观的复合应用型专业人才，这与非政府组织的核心价值观十分契合。因此非政府组织可以吸引相关专业人才加入，形成“少而精”的合理的专业化人才队伍，实现非政府组织的可持续发展。

（三）加大内外监督，提升社会公信力

一些非政府组织由于自身内部的管理不规范，再加上外部监督不足，导致这些非政府组织出现负面事件，在社会中引起较大舆论关注，组织的正面形象持续降低。仅仅依靠政府部门对非政府组织进行监督是远远不够的，甚至有的时候政府部门发现的问题已经滞后了，这些问题通过媒体网络曝光持续发酵，此时再进行妥善处理已十分困难。边疆民族地区由于自身的地理环境及社会经济环境的复杂性，导致边疆民族地区的公共治理要比我国中东部地区难度更大。对边疆民族地区的非政府组织管理需要形成组织内部、政府部门及社会公众内外协同监督机制，帮助非政府组织不断进行自我完善，提升社会公信力和影响力。

（四）加强与政府之间的沟通，明晰自身定位

基于我国国情和文化背景形成的非政府组织的依附式发展模式与西方社会非政府组织自由发展模式是两种截然不同的发展道路，忽略各自扎根的国情和文化背景来谈各自的优劣是没有意义的。目前我国的非政府组织发展存在的一个很大问题就是自身定位不清晰，导致自身功能发挥不明显。甚至有部分非政府组织直接照搬西方国家非政府组织的文化价值理念，缺乏自身独立性，陷入一种文化价值西化的倾向，存在被西方文化渗透的巨大风险。我国的非政府组织应该加强与政府间的沟通，通过合法途径表达自身参与社会治理的意愿，熟悉非政府组织相关法律法规，在中国现行的法律框架下去发挥自身的作用，坚持走中国特色非政府组织发展道路。可能目前的一些法律法规对非政府组织的具体活动指导性不够，但非政府组织可以同政府部门积极对接沟通，明确自身的活动范围，在相关政府部门的指导下开展活动，这样既可以获得“官方”的合法性基础，也可以实现社会资源的合理配置，减少政府部门和非政府组织的资源重复使用，这样也可以发挥非政府组织在社会治理中的协同作用。