“监管沙盒”中国化运作——英国“监管沙盒”的启示

张惠清

（河南大学经济学院，开封 475004）

引 言

金融与科技的融合发展深刻影响金融业态并重塑金融商业模式，但也会带来技术风险、数据风险、垄断风险等诸多问题，传统监管模式对此存在监管法律滞后和监管真空等问题。如何在推动金融创新与防范风险间探寻平衡点，是近年来我国监管部门关注的重点课题。作为全球最早遭受金融科技冲击的国家之一，英国经常要快速处理金融科技创新效益与金融高效监管问题，确保监管环境尽可能地推动金融创新。英国金融行为监管局（FCA）对创新实行鼓励和监管并行的制度，开辟了一条集容错性、试验性、前瞻性于一体的道路。2015年11月，FCA正式推出“监管沙盒”的新型监管方式，在控制金融风险和维护消费者权益的前提下，逐步放宽监管规则限制，为金融创新企业提供合适的“安全空间”，最终推动金融创新与金融监管的有机统一。

2017年5月，中国人民银行成立金融科技委员会，开始研究和统筹协调金融科技工作，我国对金融监管的创新逐步从被动转为主动，将鼓励创新与防范风险作为新监管的核心理念。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出：“完善现代金融监管体系，补齐监管制度短板，在审慎监管前提下有序推进金融创新，健全风险全覆盖监管框架，提高金融监管透明度和法治化水平。”这表明在发展金融科技的同时，应针对性地强化创新型监管的重要功能。本文对英国“监管沙盒”的逻辑实质进行分析，揭示“监管沙盒”的本质特征，并在此基础上分析对我国“监管沙盒”构建带来的启示，最后对“监管沙盒”中国化运作的战略构想进行了尝试性探索。

一、英国“监管沙盒”：运作模式、异质性特征及逻辑实质

（一）英国“监管沙盒”的运作模式

“监管沙盒”在本质上属于监管机构、金融科技企业、消费者三方共治的监管方式，其消除监管的信息不对称，推进金融监管与金融创新平衡，优化动态监管和全程监管，最终实现金融风险防范与金融科技创新的动态可持续平衡，以及监管者与金融创新主体的合作共赢。

“监管沙盒”的运作模式体现为：①主体确定。“监管沙盒”运作的逻辑是充分借助于测试来有效预判、化解技术创新给金融业造成的影响，通过放宽对测试主体的要求，进一步调动金融科技企业的创新热情。金融科技企业是否可适用“监管沙盒”进行测试，应立足于其是否有测试积极性和明细化的测试目的，金融创新产品能否推动金融业的发展，以及金融创新能否为消费者、投资者带来便利。②项目选择。依靠测试高效传递金融监管的新思维，优化主体间的监管互动功能和高效协调监管者、企业、消费者之间的利益关系，并在此基础上不断优化各参与主体间的协同机制。③测试启动。监管机构在确定测试主体、测试项目之后，就开始对目标企业进行测试。首先，监管机构陆续公布测试申请流程及审核标准，金融科技企业在遵循规章制度、测试目标、基本原则的基础上进行测试。若通过审核，则对下一步金融创新产品的测试日期、方案及其市场运作规则进行科学设计，反之则意味着测试结束。其次，监管机构必须全方位监控测试进程，如果测试处于健康运作状态，再约定测试的结束日期，反之则及时结束测试。最后，申请企业把对金融创新产品进行测试的总结交给监管机构，若监管机构认定其符合“监管沙盒”标准，则申请企业便可制定进一步金融发展战略，反之结束测试（见图1）。

图1 监管沙盒的运作模式示意图

（二）英国“监管沙盒”的异质性特征

相比于传统的审慎监管，FCA创设的“监管沙盒”凸显出多重的异质性特征。

（1）风险甄别能力较强。作为前置、独立的监管体系，“监管沙盒”在问世之前，金融监管机构对金融科技产品的监管一般体现为销售、售后处理环节（事中、事后监管）。尤其是在上市准入阶段选择审核制或备案制，甚至在个别地方直接上市，这不易察觉金融科技产品存在的风险，需经运营一段时间之后，风险才会凸显。“监管沙盒”位于金融科技新产品研发成功之后，正式上市运营之前。当金融科技产品出现风险时，能在早期予以发现，从而采取相应的措施进行应对。

（2）灵活度较为显著。“监管沙盒”给金融科技创新规划出具有灵活性的“安全空间”，依靠合理设定标准统一的准入门槛，公平对待不同类型的金融科技企业，借助于支持创新、容错试错纠错的方式，对监管规则进行局部性甚至全部性的创新，最终实现差异化的监管。

（3）提供权益保护。“监管沙盒”的测试过程应特别强调保护金融消费者的相关权益。这不仅体现为测试机构必须准确告知项目测试时间、潜在风险及风险补偿机制，而且体现为测试机构应尽可能地确保消费者对项目测试的控制力，还体现为渐渐提升金融科技企业的服务水平，从而为金融消费者提供相对优质的服务。

（4）消除监管壁垒。“监管沙盒”充分依靠新颖的监管理念来突破监管困境，对消费者、监管者反馈的信息进行反馈，并在此基础上对政府与市场二者之间的关系进行重新审视。这既能在进一步促进金融创新的前提下兼顾金融风险预防，又能强化金融监管的效率，进而为金融创新提供一个相对自由的环境。

（5）强化信息共享。依靠“监管沙盒”测试的项目能陆续优化支付清算、投融资管理、保险等领域的统计数据，且以此为基础，高效实现信息共享。而监管机构能在立足于测试企业反馈信息的基础上，强化二者的沟通和信息互动，合理地塑造针对性的风险预警管理机制，进而大幅度增强监管的准确性，推动金融创新的合规化。

（三）英国“监管沙盒”的逻辑实质

FCA创设“监管沙盒”的重点体现为在控制风险的前提下鼓励创新，为实现金融可控与鼓励创新的有机平衡，其逻辑本质体现为以下两个层次。

第一，针对金融科技的监管安全级别适度合理地降低。金融科技风险通常体现在消费者权益领域。“监管沙盒”依靠促使创新产品在上市之前就具备相对健全的消费者保护措施，从而为金融消费者带来较大收益的金融创新成果，然后将其推向市场，从而确保金融创新的合法性和合理性，最终实现风险的高度控制。

第二，产品质量测试机制。“监管沙盒”借助于构建监管机构主导的创新产品公开测试机制，能有效防止在金融商品零售环节中发生危害金融消费者权益的行为。“监管沙盒”以产品生命周期为切入点，将监管范围延伸至金融产品的研发、销售、售后处理等诸多环节，及时发现问题并制定产品干预的一系列标准。

二、“监管沙盒”的中国化运作

（一）“监管沙盒”中国化的创新性思维

1.新理念：围绕金融产品创新，推进监管服务于产品创新

金融发展的国际化竞争日趋激烈，金融产品、服务的革新层出不穷，这对监管理念提出了更高的创新性要求。要想有效突破金融监管滞后发展、低效甚至无效的问题，就应逐步优化金融监管理念。监管机构应与创新主体开展全方位、多层次、宽领域的合作，根据产品、服务的特殊性有效制定沙盒测试的标准、框架、期限等。“监管沙盒”凸显“监管服务于创新”的主动接触思路，要求监管者必须转换思维，积极接触市场，并以此为基础大幅度创新“监管上位—产品下位”的惯性思维，实现从金融监管的“守门员”到“引导员”的高效转变。金融监管者和企业的融洽合作可在一定程度上突破金融创新信息不对称的困境，进而塑造高效协调机制。同时，金融科技企业可借助于金融监管者的良性沟通，缩短创新周期，减少产品商业化运作的监管成本。

2.新思路：围绕创新金融产品，全方位规则指引风险释放

我国的金融监管往往表现为以规则导向为主，而监管规则制定具有“被动”的特征，从而导致P2P、数字货币等一系列创新金融产品在面世时，就存在典型的真空状态。P2P领域的监管规则虽然在一定程度上能起到规范金融市场秩序和抵御金融风险的功能，但需要注意的是当前庞大的企业用户群和资产在很大程度上增加了革新经营模式的难度，会进一步增加这些企业的合法合规成本。尤其是“先发展后规范”式监管的市场反应通常会凸显规则导向型监管的很多问题。与“先发展再规范”相比，“监管沙盒”作为一套较为明确的监管规则，其能为金融创新企业提供相对稳定的监管环境，把金融科技及创新企业置于非常稳定、可预期的监管环境之中进行全方位检验，能进一步激发企业的可持续创新。

3.新举措：着力发展监管科技，推动监管的持续、高效发展

监管若要形成准确、及时的判断，则高度依赖于对数据的跟踪、收集、推理、提炼及总结，并且应依靠自动化的技术来分析数据。监管者在传统监管模式下，难以与科技创新者同步获得新技术及其应用的动态信息，严重缺乏充分的技术支撑获得必需的数据，并在此基础上进行高效监管。作为监管科技的一种，“监管沙盒”不仅能实时把握金融数据的动态变化，推动监管的高效化发展，并为监管科技的可持续发展提供应用市场，而且致力于依靠使用创新科技来高效监控、转化及遵守监管标准，并提出涵盖数据分析、监管报告、风险管理方面在内的一整套自动化解决方案。

4.新目标：实现鼓励创新与防范风险的动态平衡

监管层对金融机构监管的目的在于促进金融服务实体经济的能力，引导金融机构健康、有序的发展，同时防范金融机构在发展中所引发的金融风险。对金融机构“管得太严”虽然可以实现防范风险的目的，稳定金融发展格局，但是会造成金融让行业发展缓慢；“管的太少”虽然可以在一定程度上促进金融行业创新性发展，但是会引发系统性风险。因此，监管层在二者之间很难权衡。“监管沙盒”机制对金融领域的创新构建“实验区”，既能保证金融创新得以进行，又能保证金融风险可控，促进金融行业快速发展，从而实现双重监管目标。此外，“监管沙盒”运作模式的核心在于测试主体与监管层共同为测试产品或服务等制定测试和评估方案，从而可充分考虑测试企业的需求，更好地完善监管体制，使监管体制不是“凌空在上”，而是更加“接地气”和具有针对性，进而形成监管层致力于打造的原则性监管与规则性监管相统一的局面。

5.新价值：推进金融市场化改革和消除“伪金融”现象

尽管我国的监管层在一定上程度上允许金融机构进入市场，以及金融业务向市场推广，但是仍造成金融机构发展参差不齐，金融产品之间的风险、收益差异较大，且可供居民选择投资的金融品种较少，金融领域市场化改革动力不足。通过引进“监管沙盒”机制，金融产品风险得到控制，监管效率得到提升，面向金融市场的产品与服务等增多，从而提高了金融机构的市场准入程度，加大了金融业务创新力度，拓宽了面向市场的推广度，进而深化金融行业的市场化改革。此外，我国金融行业出现了一些假借金融创新之名的“伪创新”现象，这些不良创新在本质上与金融创新的实质相违背，其目的在于进行监管套利。引进“监管沙盒”机制，在这些金融创新项目面向市场之前进行“过滤”，可以直击创新项目本质，判断其对金融市场的风险大小，促进金融创新回归服务于消费者及市场的本质目的。

（二）“监管沙盒”中国化运作的理念设想

我国经济规模庞大，区域金融发展水平不协调，金融监管体系、框架显然与英国存在很大差异，无法在国家层面推广统一的沙盒监管，特别是在监管要求尚未适应的情况下急切推广“监管沙盒”模式，容易出现应接不暇的窘境。因此，可尝试在一些经济相对发达的金融中心城市进行率先试点，待机制成熟后再适时在全国范围内推广。

实际上，我国在局部范围内实行过与“监管沙盒”相似的制度设计。例如，改革开放初期的经济特区、最近几年先后设立的自由贸易试验区、温州金融改革试验区等，均可对一些法律法规进行变通执行。尤其是上海银行业监督管理委员会充分利用自贸区的试验平台创立银行业务创新监管互动机制，从而为现有政策不完善、无覆盖、不清晰的领域，提供先行先试的“绿色通道”，前端介入创新诉求且对凸显正面影响的个案进行监管支持。

此外，北京市政府以北京互联网金融安全示范产业园作为试验地，对产品、服务进行“监管沙盒”试验，这非常相似于在“监管沙盒”中金融监管机构对法律的适度放宽甚至豁免的发展思路。差异之处体现为，这些试验区总体上是以行政区域为发展边界，而“监管沙盒”通常是以创新产品为发展边界。

我国在引进“监管沙盒”机制时应由区域试点逐步转为产品试点，围绕金融科技产品的创新性、市场份额、消费者权利保障、风险控制措施等塑造监管试验场和安全港。鉴于此，我国的“监管沙盒”在试验探索路径方面，应选择上海自贸区“互助机制”的发展经验，在某些金融科技相对活跃的改革试验区沿着“先行先试—由简至繁—由点到线再到面”逐层推进的路径发展。需注意的是，“监管沙盒”是“双峰监管”理念下行为监管的主要体现。英国是全球第一个开展“监管沙盒”试点的国家，在很早便已开设行为监管的运作。当前，我国实施的是审慎监管，行为监管的色彩还较为薄弱。这是“监管沙盒”中国化必须考虑的首要问题。

在具体的制度架构方面，我国不仅可借鉴“监管沙盒”运作机制中申请测试主体和测试项目的要求、基本流程、测试期限等理念，还可有效借鉴沙盒测试中的授权、客户数量、金额的限制等思想，尤其是应充分吸收沙盒运作中国消费者权益的保护措施、规则动态调整等内容。

具体而言，申请测试项目应凸显较强的创新性，摒弃伪创新，而测试期限亦不能太长或太短，即使金融科技的创新产品能快速入场测试，也需腾出风险充分暴露的时间。限制客户数量、金额总额是非常客观并具有操作性的预防风险扩散的最为直接的方式，而消费者权益保护措施应主要包括对创新主体相应的赔偿机制和有关风险保险险种的推出和购买等。至于对规则的动态调整，则被视为“监管沙盒”的深层次推进预留的空间。

此外，在详细的专业制度架构设计方面，监管层能按照自身的监管经验和专业知识，充分吸收英国“监管沙盒”的经验，并且有效结合国情使之本土化。