逐梦省域副中心城市

朱昌俊

省域副中心的时代来了。

前不久，一批城市被国家钦点要加快建设省域副中心城市。

先是国家发改委出台《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》提出，支持徐州、洛阳、襄阳等城市夯实制造业基础，加快建设省域副中心城市和全国性综合交通枢纽，增强辐射带动周边地区发展的能力。此后，国家发改委又在《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》中指出，支持赣州、延安、遵义、长治等城市建设省域副中心城市，增强辐射带动能力。

这意味着，徐州、洛阳、襄阳、赣州、延安、遵义、长治等七座城市建设省域副中心，已获得国家层面的认可。更火热的是，近一两年来，建设省域副中心城市的声浪也越来越大，被更多的省份提上议事日程。

由此也释放出一个巨大信号：强省会崛起的同时，属于省域副中心的时代也要来了。

较之于“强省会”概念是在近几年才逐渐形成，“省域副中心城市”概念其实已有20多年的历史。

公开资料显示，此概念最早是2001年由湖北省社科院学者秦尊文提出，主要针对的是当时湖北的城市发展格局：由于湖北人多地广、地域上东窄西宽，而省会武汉又偏于鄂东，客观上需要在鄂西确立一个省域副中心城市作为武汉的“二传手”。

当时他认为，能够在一个省份局部地区承担经济发展核心带动作用的城市，可以被定位为省域副中心城市，而在湖北省内，宜昌、襄阳能够发挥这样的作用，可以定位为省域副中心城市。

此建议于2002年7月得到湖北省委的批示和肯定。2003年8月，国务院批准的《湖北省城镇体系规划》明确，将宜昌定位为省域副中心城市。之后湖北省委省政府不断出台相关政策，支持宜昌省域副中心城市建设。

在一定程度上说，湖北是省域副中心城市的“发源地”，而宜昌可以说是最早的省域副中心城市。

就如到底什么样的省会城市属于“强省会”，有一些公认的标准（如首位度、GDP、人口总量等），省域副中心城市同样也有一些未成文但是相对明确的标准。

安徽省“十四五”规划提出，支持芜湖建设省域副中心城市和长三角具有重要影响力的现代化大城市。图为国内首条无人驾驶跨座式单轨交通车在安徽芜湖运行。

最首要的一点是，它必须具有较强的经济实力和一定的人口规模。2016年，一个被广泛接受的标准是，其经济总量不得低于2500亿元。不过，随着时间推移，门槛也在不断提高。2018年，四川提出“七城争创四川经济副中心”，但是“四川省委不指定，全凭各自实力说话”。而其中一个“隐形”标准是，经济总量应该要在3000亿元到5000亿元之间。

当然，具体也要根据各省的实际情况来定。要知道，四川省域副中心的经济总量要在“3000亿元到5000亿元之间”，这是基于省会成都的经济总量达到17000亿元而提出的。对于其他多数不具有如此强省会城市的省份来说，副中心的要求自然也没那么高。

比如，这次被国家点名的山西长治市，2020年的经济总量尚只有1700亿元左右。但这个体量之于山西省会城市太原的经济总量4000亿元，并不算太低了。

另一个重要因素，则是要在区位上与省会城市（中心城市）能够真正形成分工，对其他城市具备一定的辐射带动能力，既不能与中心城市太近，也不能太偏。

这方面湖南和陕西的例子具有代表性。如湖南省“十四五”规划明确的省域副中心城市，是经济总量排名第二的岳阳和经济总量排名第四的衡阳，而经济总量排名第三的常德却“落选”了。这主要是因为，虽然常德的经济总量高于衡阳，但其区位相对较偏。相对来说，衡阳的经济总量排名同样靠前，且与中心城市长沙的距离适中，同时还是重要的交通枢纽，有利于带动湘南地区的发展，更适合做省域副中心。

延安这次被国家点名为建设陕西省域副中心，而此前备受关注，且经济总量排名更靠前的榆林和咸阳却“落选”了，同样与区位有直接关系。其中，榆林虽然经济总量仅次于西安，但是过于偏向陕北，对于陕西其他区域的辐射带动作用相对有限;而咸阳则与中心城市西安的距离过近，同样不利于发挥带动其他区域发展的作用。相对来说，延安在区位上与西安构成一北一南的格局，更能发挥省域副中心城市的实际价值。

也就是说，省域副中心城市一定要具备不俗的经济基础，但是又不能“唯经济”，更要兼顾好区位因素。

与强省会往往是一个省绝对的“中心”不同的是，省域副中心到底有没有，以及有几个，要视各省的实际情况来定。

这次被国家点名的7个副中心城市，都分别来自七个省，也即每个省份一个。但是，在地方层面，不少省份都提到了兩个副中心，甚至是多个城市候选。

如广东推出了湛江、汕头两大副中心城市，湖南是岳阳和衡阳，广西是柳州和桂林，四川更是要求绵阳、宜宾、德阳、南充、泸州、达州、乐山七城共同竞争。

之所以出现这种情况，说到底还是从各省的实际情况出发。

广东地形狭长，经济发达的珠三角地区刚好位于中间，而粤东、粤西两端都处于欠发达地区，那么，若只设立一个省域副中心显然是不够的。于是，选择扼守东、西两端的汕头、湛江作为省域副中心，自然是最合适的方案。

在广西，作为首府的南宁，由于经济、人口、历史等多方面的因素，在省内的带动作用不够。为此，广西明确提出了“强省会”战略。但是，柳州、桂林都有深厚的产业基础和发展特色，并且在省内的认同感很足，这种情况下明确将它们打造成为省域副中心，既可以弥补南宁辐射能力不足的短板，也能够最大程度激发柳州、桂林的发展潜能，共同助推广西经济的发展。

四川不直接指定副中心，而是让七座城市共同竞争，则同样与省情直接相关。一方面，四川经济总量大面积大，尽管省会成都也足够强，但是仅靠一个中心城市的带动，明显力有不逮。所以，未来设立两个甚至多个省域副中心是完全有可能，也很有必要;另一方面，就目前的综合实力看，四川仍缺乏一个有足够实力的副中心城市，那么，让多座城市共同竞争，而不是直接指定，既有利于激发各城市的发展动力和活力，也是给出更多时间来培育和打造。

国家出台重磅政策支持洛阳建设省域副中心城市，图为河南洛阳，在老城丽景门内，游客漫步古城，品尝当地特色美食。

可以看出，一个省到底要不要设立副中心、设立几个，以及打造副中心的具体路径，与它的经济总量大小，有没有强大的中心城市等，并没有直接关联。最终，还是要具体情况具体分析。这在一定程度上说，也和是否有必要打造“强省会”一样，都不必盲目跟风。

不过可以肯定的一点是，在强省会逐渐成为普遍趋势的今天，不少省份的确需要有足够有力的经济副中心支撑，才能更好地推动各区域协调发展。

事实上，这方面早就有明确信号。2020年《求是》杂志刊发的习近平总书记重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》就指出，中西部有条件的省份，要有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”的弊端。

当然，就如强省会的形成需要时间一样，打造省域副中心城市，同样不是一蹴而就的事。

实际上，目前各省提出的都是打造计划，而并不意味着经济副中心已经建成。这次国家相关文件的措辞也是“支持建设”。

如果稍微观察下过去几年一些省份经济副中心城市的建设过程会发现，其中的变数仍不小。

比如，早在2005年，江西就将九江、赣州定位为省域副中心城市，但在“十四五”规划中，江西只提出明确支持赣州建设省域副中心城市，这与国家发改委相关文件对赣州的支持态度，形成一种呼应。可以看出，在打造省域副中心城市上，九江“出局”了。’

如果说过去五到十年，是强省会大发光彩的阶段，未来相当长时间里，将是强省会与省域副中心城市并驾齐驱的局面。

湖南曾提出将岳阳、常德、邵阳建设为省域副中心，但目前则是指定岳阳和衡阳。山西此前提出将打造大同、长治、临汾三个省域副中心城市，但这次国家相关文件只提到支持长治。

还有一些城市则是在积极争取和努力。如安徽省“十四五”规划提出，支持芜湖建设省域副中心城市和长三角具有重要影响力的现代化大城市。但2021年9月，阜阳党代会报告明确提出，“朝着省域副中心城市迈进”，这也被视为是对建设省域副中心城市目标的直接表达。

这种不确定性状态和“百花争鸣”局面的出现，有着多方面原因。

一者，现今不少省份的省域副中心城市建设名单与过去有变，在一定程度上是基于实际发展情况的一种“校准”。像有的城市在经济发展上属于“后来居上”，有的城市可能因为交通建设而改变了区位格局，这些因素都可能影响到自身在建设区域副中心城市上的优势和胜算。

二来，随着经济发展，过去一些省份可能只能支持一个省域副中心建设，但现在可以有更多的选择。当然，也有的省份通过多年的“考察”，最終筛选出来的名单较之此前有所减少。

更重要的是，无论是基于产业变革，还是交通等基础设施建设因素的影响，当前中国城市格局还没有完全定型，每个城市都蕴藏着新的发展可能性。那么，自然会有更多的城市不甘于某种“指定”的定位和角色，从而去追求更高的发展目标。在一定程度上说，这也是中国城市发展活力和动力的一种直接体现。

如果说过去五到十年，是强省会大发光彩的阶段，那么，未来相当长时间里，我们或许可以看到，强省会与省域副中心城市并驾齐驱的局面。

这是一个新的城市发展阶段，也蕴藏着区域竞争重新洗牌的可能。

（作者系区域经济研究学者）