过渡型社区：合村并居集中居住社区的治理问题研究述评

2022-02-18刘玉芳仝志辉

农业部管理干部学院学报 2022年3期

刘玉芳仝志辉

（1.上海城建城市运营（集团）有限公司上海浦东邮编：200126；2.中国人民大学农业与农村发展学院北京邮编：100872）

一、引言

在舆论对山东等地合村并居负面效果给予关注之后，政策制定和学术研究都对村庄撤并后带来的治理问题给予了回应。《乡村振兴促进法》中明确规定“严格规范村庄撤并”，这使得村庄撤并作为一项乡村振兴背景下的政策行为受到法律约束。而理论研究对此也开始新一轮深入研究，其主要聚焦在村庄撤并过程和村庄撤并后聚居新社区的治理方面。

二、对合村并居集中居住发展动力的探源

我国村庄合并的历史发展逻辑沿着“人地关系”展开。税费改革是这一关系不同呈现状态下的分水岭。税费改革前，人地关系紧张尚未引起地方政府的系统化回应，村庄合并主要是为了减轻因基层人员机构冗杂而导致的财政负担。该阶段的主要合并模式有两种：一是村委会合并，撤销原来各自的党政机构，将不同村的村委会合并，实现不同村庄的统一管理，但村民仍在原来的村庄居住、生活；二是村庄兼并，包括强村兼并弱村、大村兼并小村，将原先的村庄界线打破，既实现管理的统一，也实现村庄生产要素的重组和资源配置[1]。税费改革初期，除了减轻财政负担以巩固税改结果外，村庄合并主要是为了缓解高速城市化过程中土地对发展的制约问题。该阶段有关村庄合并或农村居民点整理的基层案例中，常见的做法是以一村为中心村，鼓励其他村向中心村靠拢，但不会强制拆迁上楼，辅之以不同村庄的村委会合并、土地统一使用或配置。例如以村庄合并为基础的山东诸城的农村社区化模式、山东德州齐河县的村企联建、整村搬迁、小城镇吸纳、中心村聚集、城（区）中村改造等模式[2,3]。税费改革后期，随着工业化的推进，城镇人地矛盾日益紧张，而乡村“空心村”现象越来越严重[4]，农民集中居住从最初一些地方基层政府的自发试验到为了解决由于当地非农经济快速发展而出现的“空心村”现象的区域性针对所有村庄的行动[5]。政府推动村庄合并来实现资源优化配置、改善居住环境、整合闲散土地资源，从而腾出城市建设的用地指标，为大力发展地方工业经济加快城镇化提供更大空间[6]。到了这一阶段，村庄合并也以“农民上楼”模式为主[7]。

三、合村并居集中居住社区治理模式的嬗变问题

（一）村干部及村委会治理职能的变化

《中华人民共和国村民委员会组织法（2018年修正》中规定村委会为基层群众自治性组织，村民自我管理、自我教育、自我服务，并实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。作为村委会代表人物的村干部，农业税免除后，其职能发生了一些变化，他们的行政职能不断削弱，服务职能、经济职能不断加强[8]。“村改居”后，文本制度与实践规则有一定的出入，村委会的职能同先前“村治”模式相比发生了改变[9]。吴莹通过对若干回迁村改居社区案例的比较研究，发现社区的村干部其主要职能为经营者、管理者和服务者三者的统一，管理和经营集体经济，保证回迁社区的稳定以及为村民提供相应的公共产品和公共服务[10]。张丽琴研究发现，伴随着社区建设，在“多村一社区”这种模式下，具有社区组织的社区里不同村的村委会的职能都相较原先未进入社区前有一定程度的收缩，大部分原先村委会的职能被社区组织取代，这样的背景下村干部也应该面临新的工作绩效考评[11]。尽管村委会职能从管理向服务转变，但普遍案例显示，其责任意识并不强，行事仍然具有浓烈的行政主义色彩[12]。受城市集聚效应和扩散效应的双重影响，城市拆迁安置社区在空间解构过程中出现了生存环境复杂、生产系统解体、社会关系断裂、文化适应失调等问题，直接影响到我国社会的公平正义和城乡融合发展，村委班子作为维系社区居民和基层政府桥梁重要中介的社区治理主体，不仅是城市拆迁安置社区建设的重要载体，也是社区可持续发展的基础保障。因此，城市拆迁安置社区治理需要政府与学术界予以更多的关注与研究[13]。

（二）合村并居集中居住社区治理模式的创新

对合并村庄的“共同体”再造的研究集中于治理模式研究、公共品联合供给决策机制研究、影响联合选举效果的因素研究、公共经济与公共文化再构建、基层政府管理模式创新、党组织协同转变机制等。由村庄合并所形成的农村过渡型社区，目前主要依靠法律、权力和礼俗这三种方式协调统一来实现治理，要想实现失序的村落共同体的回归，治理方式需要实现从主体向规则的转变[14]。通过公共经济再造、文化网络构建和包括道义、契约等多元共同体的打造促进合并村庄的共同体的再造[15]。乡镇政府也应该发展出匹配这种模式的规划设计职能、管理指导职能、优化公共服务职能与评价考核职能[16]。党组织在合并后需要根据职能不同建立党支部，使党的工作紧贴群众生产生活，把党员的先进性体现到帮民致富、为民服务、和谐农村建设的具体行动上[17]。合并村庄的治理模式调整既需要考虑各村常住人口，也需要考虑流动带来的人口差异，这种差异也会影响村庄社会的整合[18]。

四、合村并居集中居住社区的文化心理融入问题

（一）心理归属感和身份认同感缺失

上楼后的农民失去了事实上的农民身份，又受到自身条件限制无法获得市民身份，变成介于农民与市民之间的特殊群体——失地农民。外在方面，失地农民并未获得包括稳定职业和各种保障预期的市民待遇；内在方面，他们的职业能力、生活习性又不符合完全融入城市的要求[19]。原先的熟人社会突然变成了“半熟人社会”乃至“陌生人社会”，使村民对新成立共同体的认识和融入产生一定的抵触情绪。久而久之，这种游离于城市和农村之间的边缘性状态，必然导致心理归属感和身份认同感缺失，田鹏等称之为“无主体半熟人结构”，这种“无主体”更偏向于一种“心理”上的感受，是一种情感的不足导致的无主体感受，体现了社区农民对社区归属感的缺失[20]。村庄合并后第一次村委会选举是最能够看出村庄合并效果的，因为能够检验出不同村庄村民融合后相互之间的认同程度，在王小军的研究案例中部分集中居住社区虽然表面已经合并，但实际却是“一块村牌匾，多套管理班子”的治理现状，并没有达到合并管理、减员增效的正面作用[21]。原村民与“新业主”关系较淡，原住村民有自己的文化背景和关系网络，再加上语言等隔阂形成交流障碍，新老居民融合并不顺利，也制约着社区公共服务合作供给[22]。

（二）归属感再造与社区融合

针对合并村庄公共精神缺失这一问题，陈国申等认为需要突破已有治理制度的限制，拓展公共空间、改变社区自治组织行政化倾向，正确处理农村社区与村、农村社区与基层政府的关系，将合并后的社区组织重新定位，明确规定其职责权限，丰富合并村庄公共文化生活[23]。李江涛等通过研究发现社会组织通过培育居民团体、嵌入社区治理和供给项目服务三重机制，促进了社区农民社会交往倾向转变、社会关系网络重组和社区认同感与融合度提升[24]。赵呈晨认为住户之间的日常交往与人情往来也能促进社区居民形成认同资本，从而重构了他们的社会记忆，这种社会记忆在互动和变迁中使集中居住社区逐渐开始形成新的秩序，可以通过社区中介营造社区氛围，促进社区的认同性整合[25]。

五、合村并居社区公共物品的供给问题研究

（一）合村并居社区内公共物品供给内容与主体问题

合村并居社区的公共物品供给内容与供给主体引起了学者的广泛讨论。从表面上看，合村并居使得原来联系不多的若干个村落，到聚居在一起的合村并居社区，发生了三个改变：首先，从公共物品供给内容上看，从集中于生产性向生活性转变，生产性公共物品几乎不被需要和供给，主要以生活服务性公共物品为主，生态性公共物品既是新增又构成社区公共空间的主要元素；其次，从出资方式或供给主体上来看，由村集体主要出资，变成政府和村集体共同出资，在各村委仍然保留的合村社区，供给主体与原村庄一致，不过各供给主体发挥的作用发生了很大的变化，在公共物品供给过程中，“一事一议财政奖补”的公共物品供给机制决定了镇政府必须起到部分出资部分负责的作用，镇政府的这种作用对于合村社区的村集体而言更为重要；最后，从管理方式上来看，由村民自治转向政府村委村民等共治，但普遍存在合村社区公共物品市场供给机制和志愿服务供给机制缺乏的现象。

合村社区主要公共物品类型不同于原有村庄社区。合村社区里的公共物品主要包括社区治安、公共秩序、基础设施、共用设施、环境卫生、教育等[26]，社区不再需要水利灌溉等农业生产性公共设施，并且交通道路等基础设施也由政府在建设社区时一并完成，主要面临的是房屋共用部分的维护与管理、公共设施的运行与维护、环境卫生和绿化服务、公共秩序维护等新公共事务[27]。曹婷婷的研究表明合村并居社区存在公共服务供需结构失衡供给、服务质量不符村民要求等问题[28]。有时由于政府自上而下提供公共服务，忽视了社区居民的真实需求，部分社区公共设施利用率不足[29,30]。

合村社区公共物品的主要供给主体出现了多元化。依据农村公共物品自愿供给的主体性质、资源获取途径、供给产品范围，可将农村公共物品供给方式分为依靠村集体投入和村民自筹的集体供给方式、依靠政府扶贫机构无偿供给与社会组织援助和精英捐助的社会和个体供给方式、依靠与非营利组织合作供给的民间组织供给方式[31]，社区居民需要供给的公共物品，通过政府、市场、志愿服务“三驾马车”配合提供，但现状仍然是政府供给不足、政府与市场边界不清、志愿服务匮乏[32]。部分研究发现，尽管政府会承担一部分资金补助，但合村社区管理费用以及基础设施建设等公共费用仍主要由村集体经济支付[33]。物业作为合村社区新生成的公共物品供给主体，也被学者广泛关注，吴莹通过多个案例的比较研究，将目前合村社区物业管理模式分为“社区自管”“商业物管”“政府协管”三种，但普遍面临着市场化程度低、村民物业费收缴比率低、运行主要依靠镇政府和村集体补贴、专业化程度低、管理效果差等问题[34]。部分研究案例表明，移民组成的合村社区其物业费主要由政府承担[35]。

（二）“一事一议财政奖补制度”下的合村并居社区公共物品供给与城市公共物品供给制度差异

农村公共物品供给的“一事一议财政奖补”制度运行中各主体的相互关系(如图1所示)[36]，这与图2所示城市社区公共物品供给合作体系有较大区别[37]。

图1 农村“一事一议财政奖补”公共物品供给体系

图2 城市社区公共物品供给机制

“一事一议财政奖补”公共物品供给机制要求村集体在进行公共事务决策时召开村民代表大会，会议通过方能提供。在合村社区中，社区公共物品供给的合作变得更加复杂，既得每个村内部同意，又需要不同村全部通过，还依靠政府支持。从村庄层面来看，村庄自然资源禀赋、人口规模、经济基础（集体经济发展水平与村民家庭纯收入）等差异，会影响集体提供公共物品[31]。村庄集体经济水平越高，越能正向影响公共物品供给[38]，村庄空心化程度越高越会阻碍村集体自我供给[39-41]。从村民层面看，村民家庭收入影响其公共物品偏好[42]，收入影响支付能力和边际效益水平，支付能力决定有无合作能力。私人边际效益水平影响合作发生[43]。许增巍以农村垃圾集中处理为例，发现农户、社区与政府的共同参与，实现个体利益与集体利益的兼容，能在一定程度上促进农户合作，破解集体行动困境[44]。

（三）合村社区的异质性对社区公共品合作供给影响问题

对合作能否达成这一议题的一个主要研究对象是合作主体的异质性。传统村庄村民合作大概可以分为两类，一是“社会交换式合作”，主要表现为社会关系网络内的互帮互助，合作对象是可排他性的私人消费物品；二是“集体行动式合作”，表现为一个群体或团体协调一致行动，主要合作对象是团体成员共同消费的公共物品[45]。合村社区重组了原先村庄村民的资源禀赋，解构了原来的社会身份等级和财富水平等级[46]，多个村庄并存又增加了合作主体的异质性程度。社区中的传统乡土社会共同体血缘性差序格局被打破，农民个体呈现出原子化特征，村民之间共同体认可度下降，相互之间合作变得困难[47]。村庄合并过程中利益分配不均衡，合并之后村民异质性增强，合并村打破原来各村的熟人社会网络没有形成可替代的新的社会网络，导致村民在村庄合并之后社区意识弱化，表现在村民对新形成的社区了解认同程度下降、邻里关系与社区参与程度大不如前、对新社区的关怀程度降低等方面[48,49]。但是关于异质性对合作达成的影响机制研究，学者各执一言。有学者认为合作在小规模、小范围或者具有亲缘关系的群体之间容易发生，是因为这些群体之间异质性程度相对较低。章平等研究认为异质性与公共物品之间可能存在一种U型关系，完全相似或完全不同都可能导致公共物品供给失效[50]。宋妍等认为个体的偏好差异对公共物品产出的作用依赖于成员们的收入预算开支与公共物品固定成本的比较，U型曲线之说不合适从经济理论的推导结果和单案例的实证分析来看，宋妍的研究证明合作主体的异质性对合作水平的影响具有非常复杂的关系，并不是单单U型关系曲线可以解释的[51,52]。

六、研究述评

（一）合村并居的类型研究仍没有全部覆盖所有情况

研究合村并居的类型仍没有全部覆盖所有情况这一问题，限制了对于影响合村并居社区治理的多种因素的完整认识。需要根据不同研究主题细化有关合村并居社区的类型，以利于深化对某个类型的研究和对多个类型的比较研究。目前大部分既有文献集中于分析已经形成统一社区管理组织的“村改居”社区其内部治理协调问题，而以多村并存并分而治之的合村社区为研究对象的公共治理、权力表达和资源分配等决策问题相关内容的研究文献则很少。我们也发现，“合村未并居”的社区也存在，这一类社区具有以下特点：居住合并但组织未合并或组织未完全合并；就业形态的非农化非常明显。这一类社区突出表型了合村并居社区的“过渡形态”。能否把这类情况也作为一类社区类型来研究，是专家学者进一步研究的方向。

通过文献梳理，发现目前研究者较多关注地缘关系破坏、人际关系重组、村民共同体缺失带来的种种矛盾和村向社区过渡阶段不同治理模式之间的冲突，但多因特定案例而得出相关结论，能否在此基础上，对案例进行分类，加强案例之间的关联性和论证说服力。比如，可以根据合村并居后是否以单个村庄为主，把合村并居社区分为三类：就地的多个村庄合并的农村社区化、以单村庄为主的移民安置社区化、多村庄移民安置社区化，其中社区化又可以分为三类：一是村委会仍然保留，各村委各行其是；二是村委会保留，同时生成新的社区组织；三是村委会变更或者合并为社区组织，这三类社区化往往也是农村社区推进的三个阶段，并且形成了同层次的社会关系结构：一是合并村庄内，乡村“半熟人”或“熟人”社会结构被打破后，所自发形成“公众”社会关系；二是利益分配带来的互动博弈关系。已有关于村庄合并的研究，多关注形成统一社区管理组织的社区治理协调问题，较少关注社区化初期多村委并存的合村社区其治理协调现状。

（二）不同主体如何达成合作及其合作效果是研究合村社区公共物品供给的关键问题

通过文献梳理，不同利益主体不合作的原因（如图3所示）可以归纳为以下三类：一是缺乏合作能力，影响因素如：个人认知水平、合作意识和收入水平；二是有合作能力但缺乏合作意愿，往往表现为：公共物品的投入成本和获得的价值期望之间的不匹配、出于对陌生环境或管理人员的不信任以及因新型社区人员结构复杂而造成的避免交往、避免出头等被动的自我保护等行动逻辑；三是有合作能力也愿意合作但是更愿意搭便车，往往是由于搭便车的监督成本较低。合作的基础是共同利益和信任，合作取决于支付能力和偏好差异，以及对合作方的损失补偿或对不合作方施加监管与惩罚的力度。总体来看，合作的基础是偏好和信任，取决于收入、预期收益、对合作方的损失补偿激励、对不合作方施加监管与惩罚的力度。是否合作，摇摆于行为者的经济理性和社会理性。