南京科技金融政策的成本效益分析

吴浜源

(江苏警官学院 侦查系，江苏 南京 210031)

0 引言

在国家创新驱动发展战略背景下，南京作为全国唯一的科技体制综合改革试点城市和重要的科教中心城市，2017年9月开始明确提出创新名城建设，2018—2022年连续5年的南京市委一号文对持续、全面、深入推进引领性国家创新型城市建设进行了战略部署[1]。科技创新需要足够的资金投入[2]，科技创新需要金融服务作为支撑，金融发展与科技创新的有效融合是推动经济长期发展的根本途径[3-5]。所谓科技金融，是指促进科技开发、成果转化以及高科技产业发展的一系列金融工具、制度、政策与服务系统[6]。已有不少实证研究表明，科技金融具有创新驱动效应[7-8]、产业集聚效应[9]、经济增长效应[10-11]和高质量发展效应[12]。作为南京创新名城建设的配套措施和先遣策略，2017年7月南京出台了《关于加快科技金融体系建设促进科技创新创业的若干意见》(宁政发[2017]142号)[13]，以加快实现金融支持科技创新发展、推动金融与科技深度融合。政策执行的成本与效益，是评估公共政策执行效果的一个重要角度。公共政策执行效果好，主要表现为政策执行的成本低、效益高，或者具有较高的效益成本比[14]。提升公共政策执行效果，关键在于通过优化和控制政策执行成本，提高政策执行效益。至今，该政策已经执行了4年有余，本文将基于政策成本和效益的角度进行分析，客观评价南京市科技金融政策对科技创新的支撑作用。

1 南京科技金融政策的成本

1.1 财政支出成本

一是财政投资支出。财政投资支出主要以政府引导基金的形式，引领撬动社会资本支持科技创新创业的项目和企业。2016年开始，南京市财政出资成立市产业发展基金有限公司；2017年围绕“4+4+1”主导产业(指新型电子信息、绿色智能汽车、高端智能装备、生物医药与节能环保新材料等四大先进制造业，软件和信息服务、金融和科技服务、文旅健康、现代物流与高端商务商贸等四大现代服务业，以及一批未来产业)设立新兴产业发展基金，以此吸收社会资本组建子基金；2018年设立科技创新基金。同时，设立人才基金，重点加强对种子期创业项目的投资；针对大学生创新创业项目，设立大学生创业基金和创业担保贷款基金，在高校和园区开通青年大学生创业担保贷款“绿色通道”，对每年遴选出的优秀大学生创新创业项目，通过“投资+补助”模式充当青年大学生创业项目“不获利”的合伙人，解决大学生创业企业起步难问题，助力其规范化运营。

二是财政补贴支出。财政补贴包括财政对企业的直接补贴和对金融机构的补贴。这些补贴主要有：对科技创新创业企业的贷款贴息，购买科技保险产品的保费补贴；对入选“创业南京”创新型企业家培育计划人才的贷款贴息；对青年大学生提供的贷款贴息；对上市公司的再融资补贴；对科技创新企业在南京联合产权(科技)交易所挂牌及股权融资的补贴；对科技银行贷款的风险补偿、利息补偿、增量补贴；对保险公司承担小额贷款保证保险贷款损失的风险补偿；对融资担保公司发放科技企业的担保补助；对股权投资机构的开办补贴、风险补偿和购租房补贴等。

三是财政奖励支出。为推动股权融资机构发展，从刚开始对在宁开办的股权投资机构进行增资奖励、投资奖励等，逐渐扩充到面向符合条件的天使投资自然人。每年度实施市金融创新奖励评选工作，评选出优秀金融创新项目进行奖励。

1.2 配套规制成本

配套规制成本是指政府制定政策、实施政策、进行监测、协调各部门以确保政策被遵行所付出的相关配套成本。该类成本难以直接量化衡量，主要体现在相关职能部门和金融机构的业务工作中。

一是配套金融机构和金融工具设置。为了推动形成对科技创新创业的“投贷保联动”金融支撑体系，授牌多家科技银行、科技小贷公司、科技保险公司、科技担保公司。此外，推进企业债券的申报发行；引进培育风创投等市场化人才金融服务机构，大力引进培育科技金融领域人才；打造针对南京地区内优质科技企业的培育园地和直接融资中心。

二是建设线上与线下对接相结合的科技金融服务平台。建设科技创新创业金融服务中心，开发“宁科贷”“宁创贷”体系金融产品，打造集“债券融资、股权融资、资本市场、信用服务、政策匹配”五大功能于一体的综合金融服务平台。此外，建立科技创业企业基本信息数据库，实施数字化动态管理；依托深交所旗下科技金融信息服务平台上的天使、VC(Venture Capital)、PE(Private Equity)等投资机构及专业投资人资源，为南京科技企业提供投融资路演服务；常态化开展人才科技金融对接会，帮助企业获得银行、社会风投机构的投贷支持。

三是通过举办创新周、青年大学生创业大赛等搭建服务平台。2019年开始每年举办南京创新周，通过活动平台对南京中小企业科技创新政策进行推介，让更多企业家全面了解南京的创业投资环境。此外，每年举办“赢在南京”青年大学生创业大赛，除南京赛区外另设北京、上海、武汉、长沙、成都、西安等多个省外分赛区，不断扩大赛事影响力。通过赛事大力宣传南京科技金融政策，吸引更多优秀青年到宁创业落地。

2 南京科技金融政策的效益

政策执行的效益指是指政策执行后所取得的效果和收益。经过近几年科技金融政策的推行，南京高新技术产业展露发展新势头。2016—2020年，南京高企数量从1 698家增加到6 507家(本文数据均来源于各年的南京市国民经济和社会发展统计公报)，高企数量、高新技术产业产值与苏州等城市的差距有所缩小。总体来看，科技金融政策执行取得的效益主要体现在以下4个方面。

2.1 多方联动投融资体系基本形成

一是科技贷款和科技保险支持覆盖面不断拓展。在科技贷款方面，多家科技银行、科技小贷公司发放大批知识产权质押贷款等科技贷款；在科技保险增信方面，多家科技型企业参保小额贷款履约保证险，以此撬动科技贷款。

二是科技企业利用多层次资本市场直接融资参与度提升。从上市情况看，目前南京市共有境内外上市公司数量过百，其中科技型上市企业占全市上市公司总数的64%[15]。从挂牌情况看，挂牌补贴政策对众创板挂牌工作推动效果明显，众创板挂牌企业数量呈逐年递增趋势，并且一批企业经过孵化培育后成为独角兽、瞪羚企业或成功转板“新三板”。从企业债券发行情况看，南京市企业债券发行增幅较大。

三是政府引导基金的引领撬动作用初显。2017年设立新兴产业发展基金，并以此吸收社会资本组建子基金，截至2020年底累计成立子基金46支，实现“4+4+1”主导产业全覆盖。通过合作成立天使子基金，吸引社会资本共同参与，发挥基金的投资引导功能。

2.2 科技创新水平不断提升

一是科技创新企业数量显著增多。2018—2020年，南京市新增高新技术企业分别为1 282家、1 562家和1 827家，增长率分别为69.09%，50.10%和39.0%，远高于2017年的增速8.9%。2020年，入库科技型中小企业10 042家，比上年增长50.2%；新增备案新型研发机构113家，累计备案323家。

二是大学生创业项目数量质量稳健提升。依托南京人力资源和社会保障网、“赢在南京”创业大赛、各区各园区孵化器和高校合作基金等平台和渠道组织申报优秀大学生创业项目，遴选优秀项目进行投资资助。除了前期种子轮投资扶持，通过二轮投资、搭建投贷联动通道、对接外部风险投资机构、开展经营辅导等系列投后服务，一批受资助大创企业快速稳健发展。

三是高新技术产业产值稳步增长。2017年以来，南京高新技术产业产值年增速均超过8%，高于GDP增速，2018年开始高新技术产业产值突破万亿元。从近几年与苏州的对比来看，南京高企数量不仅与苏州高企数量的差距在逐渐缩小，而且高新技术产业产值的差距也在缩小。2016年南京高新技术产业产值只有苏州的60%，2019年提高到了近70%，可见南京近几年高新技术产业产值的追赶趋势明显。

2.3 金融生态环境持续优化

一是激活金融创新活力。南京科技金融政策的实施加快了科技银行专营专业发展的步伐，打造有利于科技银行贷款利息补贴、增量补贴和风险代偿等探索环境。除了“宁创贷”和“苏科贷”特色产品，南京银行“鑫高企”、建行“新研贷”、工商银行“小微创业贷”、江苏银行“税e融”等创新科技金融产品不断涌现，科技金融专营机构逐渐积累出各自的市场竞争优势。此外，还推出小额贷款保证保险、民营企业转贷互助金等创新业务以及股权质押融资服务。南京银行率先打造了“小股权+大贷款”的投贷联动模式，支持一批初创初成长科技型小微企业发展壮大。

二是推动小微企业征信体系加快建设。由于科技型中小企业信息难以获得，融资过程中信息严重不对称，且科技型中小企业很多处于种子期、初创期或成长早期，资产规模偏小，经营风险较高，融资风险较大，科技金融市场存在较普遍的市场失灵。针对该问题，建立科技创业企业基本信息数据库实施动态管理。线上服务与线下对接相结合的特色科技金融服务，为完善小微企业征信体系打下了坚实基础。

三是促进金融服务体系不断完善。为缓解小微企业过桥续贷难、成本高等问题，设立南京市民营企业转贷互助基金。2020年因受新冠肺炎疫情影响，小微企业资金周转需求较往年同期呈爆发式增长，数千家企业享受转贷基金对借贷企业实施利率减免优惠，为全面落实市委、市政府“稳十条”精神发挥了积极的推动作用。

2.4 创新创业氛围日趋浓厚

一是城市创新活动影响力不断提升。2019年开始每年举办的南京创新周活动取得较好成效。作为疫情发生以后全球最大规模的国际创新活动，2020年南京创新周活动线下超10万人次参与，线上超2亿人次互动。2021年南京创新周举办了101场主题活动，达成总投资额约1 683亿元，同比增长55.8%，线下参与、线上互动分别超过24万、2亿人次[16]。每年举办的“赢在南京”青年大学生创业大赛影响力不断扩大，参赛范围从国内高校毕业生、海外留学生拓展到外籍在华留学生。大赛通过搭建赛事服务平台宣传相关科技金融政策，大力吸引大学生来宁创业发展。

二是助推城市科技创新环境质量持续提升。从近四年首都科技发展战略研究院和中国社科院城市与竞争力研究中心联合发布的《中国城市科技创新发展指数》来看，南京的城市科技创新发展指数从2017年的第9位上升到2020年的第4位，仅次于北京、深圳和上海。

3 结语

在南京推进引领性国家创新型城市建设的背景下，为加快实现金融支持科技创新发展、推动金融与科技深度融合，2017年南京出台了《关于加快科技金融体系建设促进科技创新创业的若干意见》。该科技金融政策出台以后，财政对在宁科技创新创业企业的“投、补、奖”等扶持资金投入力度不断加大，同时配套科技金融机构和金融工具设置，建设线上与线下对接相结合的科技金融服务平台，通过举办创新周、青年大学生创业大赛等搭建科技金融服务平台。经过近几年科技金融政策的推行，财政资金与金融资本、社会资本合作支持科技创新创业的投融资联动体系基本形成，科技创新水平不断提升，金融生态环境持续优化，创新创业氛围日趋浓厚。总体来看，作为南京创新名城建设的配套措施和先遣策略，科技金融政策对南京引领性国家创新型城市建设发挥了重要的支撑作用。