“双碳”目标下我国林草碳汇经济的实现路径分析

刘 强，唐学君*，王伟峰

(1.国家林业和草原局华东调查规划院，310019，杭州；2.内蒙古自治区林业科学研究院，010010，呼和浩特)

0 引言

2015年通过的《联合国气候变化框架公约——巴黎协定》提出了2020年后全球应对气候变化的具体行动目标[1]。2022年2月，来自67个国家的270多名研究人员撰写了最新的《IPCC第六次评估报告》，该报告是联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)最新气候评估的第2部分，报告警告说，温室气体排放量的增加可能很快超过许多社区的适应能力。去年8月出版的第1期侧重于最近的气候科学，而最新一期着眼于气候变化对人类和生态系统的影响。4月初将发布第3期评估报告，评估人类应对气候变化的选择，包括减少温室气体排放的方法，倡导者希望最新的评估最终能激励政府果断应对气候危机。2020年下半年，几大主要的碳排放国先后宣布本世纪中叶实现碳中和的目标，全球已有2/3的主要经济体加入碳中和的大转型中[2]。目前，已提出长期减排战略且把实现碳中和纳入讨论的国家和地区温室气体排放量占全球排放总量的65%，占世界经济总量的70%，经济去碳化转型已经成为全球发展趋势。要实现碳中和目标，就需要从2个方面同时展开，其一是通过多种途径减少碳排放，比如源头减量(产业结构调整)、节能环保、发展可再生能源等；其二是利用生态碳汇方案对冲碳排放，比如植树造林、草原管理、湿地保护等。由于森林、草原是世界上公认的基于自然的最有效、最经济的生物固碳方式，林草碳汇具有比其它减排方式更高效和更经济的特点，已成为很多国家普遍确立的实现碳中和目标的重要途径[3]。生态系统碳汇主要包括森林碳汇、草原碳汇、湿地碳汇、海洋碳汇(蓝碳)、农田碳汇等，基于自然的解决方案(生态碳汇)是实现碳中和目标的重要方式。有研究表明[4]，2010—2016年我国陆地生态系统年均吸收约11.1 亿t碳，吸收了同时期人为碳排放的45%，此前我国陆地生态系统碳汇能力被严重低估。近年来，我国林草面积和质量稳步提升，在碳汇功能上发挥着越来越大的作用。但由于缺乏科学、统一的碳汇计量和监测方法，使林草碳汇量未能准确体现出来，这将影响我国在国际碳汇市场和国际应对气候变化中的地位[5]。基于“双碳”目标背景，本研究从“碳汇经济”的概念出发，分析和探讨了我国发展林草碳汇经济面临的主要问题、林草碳汇经济发展的重点任务、林草碳汇经济的发展路径等，以期为我国实现“双碳”目标提供政策建议。

1 我国“双碳”目标的提出及碳汇经济的概念

1.1 我国“双碳”目标提出的重要意义

党中央、国务院在统筹国际国内2个大局的基础上做出“碳达峰、碳中和”的重大战略决策，充分展示了我国在应对全球气候变化中的责任和决心。2021年，国家先后印发了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》等政策文件，林草碳汇已经成为了生态补偿与生态产品价值实现的有效载体，生动体现了“绿水青山就是金山银山”的生态发展理念[6]。“十四五”时期是我国实现“双碳”目标的关键时期，除了严格控制工业碳排放之外，还要实现生态碳汇的不断增加，特别是要加强森林和草原“全口径碳汇”的综合监测工作，掌握林草碳汇资源的分布、结构及种类，增加林草碳汇资源的总量，探索碳汇生态价值的实现路径，提升林业在应对全球气候变化中的重要作用，开创具有中国特色的碳中和之路[7]。

1.2 碳汇经济概念的内涵及外延

碳汇经济是指各种市场主体通过森林、草原等生态建设过程增加碳汇，并以碳抵消、碳中和或碳投资等方式促使碳汇流通交易而开展经济活动的统称[8]。碳汇经济概念的内涵就是通过碳汇实现经济价值。由于碳汇和碳源相对的属性，只有通过碳排放配额分配和履约等强制减排认证机制确认的碳汇，才可以进行交易而产生碳汇的经济价值。因此，反映碳汇经济本质内涵的相关产业，是由以碳汇交易为导向贯穿碳汇生产与实现交易过程的各项专业服务业态组成，包括造林、森林经营、草原建设和管理等碳汇生产环节，以及项目设计、审查、注册备案、监测、核证、签发等碳汇交易环节[9]。碳汇经济概念的外延则是因增强碳汇生产与交易服务进而衍生出的各类经济活动，相关产业包括与碳汇生产环节密切相关的生态服务、自愿减排项目的开发管理和交易、碳金融等。综上分析，碳汇经济及其相关产业，既是生态产业，也是经济新增长点，是生态建设与经济产业高质量发展的重要组成部分，也是联系国际和国内“双循环”新发展格局的关键环节。

2 我国发展林草碳汇经济面临的主要问题

2.1 碳汇市场和交易机制不完善

2.1.1 林业碳汇尚未纳入全国碳排放权交易市场 2021年7月，全国碳排放权交易市场正式启动，目前除电力行业纳入强制减排市场以外，其他行业没有强制减排任务，全国碳排放权交易市场也尚未启动林业碳汇抵消碳排放机制。国家九部委2018年联合印发的《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》中提到：建立健全以国家温室气体自愿减排交易机制为基础的碳排放权抵消机制，将具有生态、社会等多种效益的林业温室气体自愿减排项目优先纳入全国碳排放权交易市场，充分发挥碳市场在生态建设、修复和保护中的补偿作用。引导碳交易履约企业和对口帮扶单位优先购买贫困地区林业碳汇项目产生的减排量。鼓励通过碳中和、碳普惠等形式支持林业碳汇发展。因此，从相关政策中可以了解到随着全国碳排放权交易市场活跃度的不断提升，林业碳汇有望近几年纳入全国碳排放权交易市场。

2.1.2 全国统一的林业碳汇交易市场机制尚未建立 目前，我国林业碳汇交易的方式、规则、风险管理和争议处理等相关政策均不明确，CCER(国家核证自愿减排量)、CGCF(中国绿色碳汇基金会)、FFCER(福建林业核证减排量)等林业碳汇项目的审核标准、技术标准和交易规则各不相同，没有形成全国统一的林业碳汇交易机制，制约碳汇交易发展[10]。2017年以后，我国核证自愿减排量(CCER)工作宣布暂停，影响了国内林业碳汇交易的规模和数量。现在，国内碳汇交易只能通过VCS(国际自愿减排核证标准)项目等国际减排标准开展交易。

2.1.3 草原碳汇交易仍处空白 目前，国内已经备案了200个左右不同领域的碳减排计量和监测方法学，其中直接与草地畜牧业有关的减排计量和监测方法学有3个，包括《可持续草地管理温室气体减排计量与监测方法学(AR-CM-004-V01)》、《粪便管理系统CH4回收的计量和监测方法学(CMS-021-V01和CM-090-V01)”》，《可持续草地管理温室气体计量和监测方法学》是联合国粮农组织(FAO)在青海省泽库县组织实施的“三江源草地碳汇项目”基础上开发的，这也是国际上第一个真正与草地管理直接相关的方法学，但草原碳汇项目计量和监测方法学存在较多争议，草原碳汇计量、监测和报告方法体系尚不完善，草原碳汇在我国碳汇交易中仍处于空白。

2.2 林草碳汇计量与监测体系尚不完善

一是草原碳汇基础数据缺乏，碳汇项目计量工作受到较大影响。草原生物量的动态变化是正确评估草地生态系统碳汇功能的基础，目前国内尚处于研究阶段，还不能用于草原碳汇项目的计量，导致草原碳汇工作难以展开。二是天然次生林、灌木林等碳汇计量、监测和报告方法体系尚不完善。目前，林业碳汇中的人工乔木林碳汇计量、监测和报告方法已经相对完善，但仍然缺乏天然次生林、灌木林等碳汇项目的方法学(包括固碳计量参数、固碳计量模型等)，这意味着我国很多天然次生林分布区的碳汇项目开发存在困难，由于缺乏相关碳汇核算方法，尚不能开展林草碳汇交易[5]。

2.3 低碳价影响林草碳汇项目开发的积极性

我国碳市场尚处于起步阶段，截至2021年12月，7个试点碳市场平均成交价格为23元/t二氧化碳当量，9家自愿减排交易机构平均成交价格为12元/t二氧化碳当量。从国际市场来看，欧盟碳排放市场成交价格也下跌到10～20欧元/t二氧化碳当量[11]。碳交易价格较低导致林业碳汇价格也较低，无法调动造林和森林经营者的积极性，通过市场交易推动碳汇经济发展的难度较大。此外，实施草原碳汇项目需要减少放牧强度和加强封育等，对牧民而言，碳汇收益远不如放牧高，开展碳汇项目的意愿很低。同时，由于林业碳汇项目计量、核算和交易成本过高，通常开发一个林业碳汇项目的总费用高达50～100万元(大约333.333～666.667 hm2)，包括项目设计、项目审定、项目备案、项目实施、项目监测、减排量核证及其备案签发7个环节，开发成本占碳汇交易额的比重较高，不利于林业碳汇项目的生态价值实现。

2.4 林草碳汇经济专业人才缺乏

目前，我国一些地区还没有建立草原碳汇计量专业化队伍，而且经国家发改委、生态环境部等政府部门备案指定的林草碳汇项目开发机构极少，开展碳汇交易急需的项目设计、监测、报告、监管和市场交易等专业人才较为缺乏，熟悉林草碳汇、懂金融和市场的复合型人才更是严重短缺，这在短期内会对我国“双碳”目标的实现产生一定制约[12]。

3 我国林草碳汇经济发展的重点任务

3.1 从数量和质量上提升林草碳汇能力

目前，我国的森林覆盖率和草原植被盖度都在稳步提升。在此基础上，要不断持续增汇森林面积和蓄积量、草原面积，进一步加强生态保护修复力度，提升森林和草原的质量，通过增加人工造林质量和挖掘草地生物量碳库和土壤有机碳库的潜力，推进森林科学经营，积极开展森林抚育工作，实施森林质量精准提升工程，加强中幼林抚育和退化林修复，调整优化林分结构。同时，科学实施草原、湿地、荒漠生态系统的保护修复工程，持续提高林草生态系统的质量和稳定性，整体提升森林和草原的碳汇潜力。

3.2 建立健全林草碳汇技术支撑体系

建立完善草原碳汇计量、监测和报告方法学体系，明确草地碳储量计量标准和调查方法，分类研究草原碳库的地上生物量、地下生物量和土壤有机碳三大碳库及可计量的碳汇量，建立草原碳汇监测网络体系，制定草原碳汇计量监测标准和规程。建立天然次生林经营碳汇、灌木林经营碳汇等碳汇核算方法学，加强林业应对气候变化的相关技术研究，建立完善与国际接轨的国家林业碳汇计量与监测技术体系。

3.3 推进林草碳汇经济的空间与功能布局

以“生态优先、绿色发展”为导向，根据不同区域的资源禀赋和产业基础，统筹国土空间与功能布局，建立各具特色的林草碳汇功能区、林草碳汇经济服务区、林草碳汇产业示范区等。重点推进“碳中和”功能区建设，在保护生态环境的基础上，提供以林草碳汇为代表的优质生态产品，实现林草碳汇的生态价值转化。

3.4 开展林草碳汇交易和资产质押

由政府发挥牵头和引导作用，明确林草碳汇交易开发的对象和要求，积极争取国家发展改革委、国家生态环境部、林业和草原局等相关部门的支持，通过国际核证减排标准(VCS)、国家核证自愿减排量(CCER)、碳中和等方式进行碳排放权交易。探索碳资产质押具体模式，出台公益林草补偿收益权质押贷款管理政策，开展公益林草补偿收益权质押。

4 我国林草碳汇经济的实现路径分析

通过专题调研及专家咨询等方式总结得出，强化我国林草碳汇经济的实现路径主要包括提升林草增汇能力、巩固林草固碳成果、加强林草碳汇计量监测、推进林草碳汇项目发展、扩大林草碳汇交易、强化林草碳汇科技支撑等方面，这也是“双碳”目标下我国林草经济发展的重要方向。

4.1 发展碳汇相关产业，构建林草碳汇产业体系

4.1.1 构建完善林草碳汇经济产业链 发展碳汇基础能力建设(包括造林、育种育苗、森林经营与更新、草原建设等)、碳汇项目咨询服务(包括碳汇核算、盘查监测、规划、培训等)、碳汇交易(产权交易、期货交易、环境交易、碳抵消等)、碳金融服务业(碳基金、绿色金融、碳资产管理)等业态，形成林草碳汇产业全链条。

4.1.2 建设碳汇经济产业公共服务平台 建设林草碳汇产权管理平台，明确林草碳汇的产权和市场主体；建设林草碳汇项目数据服务平台，统计和优化碳汇项目开发时序和优先级别，指导碳汇项目开发工作；建设林草碳汇网络信息服务平台，实施林草碳汇项目动态监管；建设碳汇交易平台与机构，开展碳抵消、碳中和、环境交易等专业交易业务；发展林草碳汇评估机构，为各类林草碳汇项目提供评估服务，推进林草碳汇项目的交易。

4.1.3 拓展林草碳汇生态价值 通过发展林下经济产业，在碳汇造林的同时，因地制宜地开发林下种养业；发展林业废弃物资源化利用产业，充分利用碳汇造林的废弃物，发展生物制剂、清洁燃气、生物炭、人造纤维板等产业；发展生态农牧业，在提升草地碳汇能力的同时，实现草地生态农牧业的高质量发展；发展生态旅游业，充分利用林草碳汇项目的生态服务功能，大力发展生态旅游业。推进传统产业转型升级，使林草碳汇产业与生态产业融合发展，发挥林草碳汇对碳排放的对冲作用，促进碳汇经济可持续发展。

4.2 加强相关制度建设，完善林草碳汇政策体系

1)深化落实“三线一单”生态环境分区管控措施，坚持把保护森林和草原作为首要任务，提升生态系统碳汇能力。2)建立林草碳汇储量全面调查、动态监测、统一评价制度，明确各类碳汇产权主体的界定办法及确权登记的组织模式、技术方法和制度规范，完善碳汇资源有偿使用制度。3)建立碳汇资源分级管理制度，对现有碳汇资源按照固碳潜力进行分级核算及市场价值评估，作为可交易碳汇进行核算及登记，通过生态修复示范项目计量生态恢复成本，根据恢复后的生态效益计算生态系统服务功能尤其是固碳的收益，折算生态恢复的生态及经济效益。4)对标《碳排放交易管理办法(试行)》、全国自愿减排市场等相关要求，制定和完善有关林草碳汇项目开发的技术标准，通过国际核证减排标准(VCS)、全国核证自愿减排量(CCER)等方式进入国际和国内碳市场，实现林草碳汇交易的高质量发展。

4.3 加强林草碳汇经济专业人才培养

通过积极开展林草碳汇计量、碳排放交易基础等方面的课题研究，加强林草碳汇评估、核查、交易等专业领域人才的培养。从挖掘与提高现有林草资源的碳汇功能、碳汇林营造与可持续经营、碳汇产业的经济管理、林草碳汇的行政管理、气候变化与林草碳汇的发展、从业人员的培训和相关技术的推广等方面加大林草碳汇专业方面的系统培训，全面开展林草碳汇与碳交易能力建设，为林草碳汇经济的发展奠定人才能力基础。同时，建议高等林业院校及时调整人才培养战略，增设林草碳汇相关本科专业，以满足林草碳汇发展对高级专业人才的迫切需求。