福建省省属公立医院财政投入状况分析

叶 丽

作者单位：福建省财政厅

一、现行公立医院财政投入相关政策

（一）中央相关政策

《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6 号）、《财政部 国家发展改革委 民政部 人力资源社会保障部 卫生部关于完善政府卫生投入政策的意见》（财社〔2009〕66 号）均明确要求，建立政府主导的多元卫生投入机制，不断加大公立医院政府投入。政府对公立医院的支出主要包括基本建设费用、大型设备购置费用、重点学科发展费用、符合规定的离退休人员费用、政策性亏损补偿以及承担公共卫生任务专项补助，即我们经常提及的“六项投入”。公立医院发展建设支出、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴，主要由同级政府安排，省级政府对辖区内困难地区公立医院的基本建设和设备购置予以适当补助。中央政府对困难地区公立医院的基本建设和设备购置予以补助。

（二）福建省相关政策

2015年7月1日，福建省属公立医院全面启动以药品耗材零差率销售为切入点的公立医院综合改革，相关部门和省属公立医院对财政保障范围和水平提出了更高要求，财政资金供给与公立医院需求间的矛盾日益突显，改革重要任务之一就是落实政府投入责任。《福建省深化医药卫生体制改革综合试点方案》（闽委发〔2015〕3 号）、《福建省属公立医院综合改革实施方案》（闽医改组〔2015〕8号）等文件均明确要求，要进一步研究完善并细化省属公立医院政府投入办法。

2015年，福建省财政厅联合福建省发展和改革委员会、福建省卫生和计划生育委员会印发《关于完善政府医疗卫生投入政策的意见》（闽财社〔2015〕28 号），按照规划引领、多元筹集、差别投入、分级保障原则，明确各级政府对区域内不同等级、不同类别医院实行差别化的投入政策。其中省级公立医院硬件投入由政府部分承担，日常运营经费由医院承担，政府依据需要以购买服务形式适当投入。此外，还就落实项目补助、人员培养补助、对中医院倾斜扶持补助、加强公立医院财务管理等作出了明确规定。

2020年，福建省财政厅、福建省发展和改革委员会、福建省卫生健康委员会联合印发《福建省省属公立医院政府投入暂行办法的通知》（闽财社〔2020〕1 号），将省属公立医院支出分为日常运营支出和发展建设支出两大类，其中：日常运营支出主要通过省属公立医院医疗收入予以解决，发展建设支出主要由政府和省属公立医院共同承担。财政投入政策具体如下：

1.省属公立医院日常运营支出主要包括人员支出、药品和卫生材料支出、其他业务活动支出等。省级财政对省属公立医院党委书记、院长、总会计师年薪，在编在职公共卫生类人员经费，以及符合国家规定的离休人员经费予以全额保障；对其他在编在职人员和退休人员经费按现行政策予以补助。在成本控制和全面预算管理前提下，对因政策性亏损造成运营困难的省属公立医院，给予适当运营补助。

2.省属公立医院发展建设支出主要包括基本建设、医用设备购置、重点专科建设、医疗信息系统建设、卫生人才培养等。（1）基本建设支出。按照省属公立医院发展规划所进行的基本建设所需经费主要由政府和医院共同承担。具体项目建设按照“一事一议”原则，在项目审批时明确资金拼盘，未落实建设资金的项目可行性研究报告不予审批。政府补助资金分年度安排。（2）医用设备购置支出。对纳入省属公立医院医用设备配置规划的甲、乙类医用设备，省级财政按照实际购置价款给予分档专项补助。（3）重点专科建设支出。经国家和省级评审确定的重点专科建设支出，由政府和省属公立医院共同承担。政府补助资金分年度纳入省级一般公共预算安排。（4）医疗信息系统建设。省级财政对省属公立医院医疗信息系统建设给予一定补助。（5）卫生人才培养支出。省属公立医院承担由省卫健委组织开展的卫生科研课题、科技创新平台、住院医师和全科医生规范化培训、高层次人才培养和引进等卫生人才培养项目的，省级财政按项目给予补助。

由图3（b）可知，随着KOH甲醇溶液质量浓度的增加，稻谷中叶黄素的提取量先增加后减少，这是由于叶黄素与溶剂的接触面浓度差增加，渗透压增大，叶黄素更容易浸出[26]。当质量浓度过高时，溶液中碱性增加，破坏了叶黄素在溶液中的稳定性；质量浓度为0.15g/mL时，提取量达到最大，为（1.58±0.06）μg/g，最终选定KOH甲醇溶液质量浓度为0.15g/mL。

此外，省级财政对省属公立医院承担突发公共卫生事件应急处理、传染病防治、疾病应急救助等公共卫生任务，按服务成本核定补助，保障省级政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和对口支援等公共服务经费；对省属公立医院开展建立现代医院管理制度等改革，根据改革任务进展、绩效考核结果等因素安排补助资金。

（三）福建省政策与中央政策比较

与中央“六项投入”相比，福建省属公立医院政府投入政策：一是将医院支出分为日常运营支出和发展建设支出两大类，并明确日常运营支出主要通过医院医疗收入予以解决，发展建设支出主要由政府和医院共同承担，基本符合“建设靠政府，运行靠服务”的原则。二是进一步明确各项政府投入的刚性与非刚性，其中基本支出中对医院党委书记、院长、总会计师年薪，在编在职公共卫生类人员经费，以及符合国家规定的离休人员经费予以全额保障，对其他在编在职人员和退休人员经费按既定政策予以补助，属于刚性支出承诺；对医院政策性亏损、发展建设支出等根据政府规划和实际财力予以分档补助或适当补助，属于非刚性支出承诺。三是将医疗信息系统建设经费单列，符合当前数字化、智能化医疗服务体系建设需要。

二、福建省属公立医院财政补助基本情况

按照医疗卫生领域财政事权与支出责任相适应原则，“十三五”以来，福建省各级财政不断优化调整财政支出结构，持续加大公立医院投入。从省属公立医院情况看，目前福建省省属公立医院共有14 家，以2016-2020年为分析周期，省级财政每年度分别安排省属公立医院补助资金4.28 亿元、9.44 亿元、6.36 亿元、15.44 亿元、26.28 亿 元，占医院总支出比例分别为3.11%、4.83%、3.56%、7.82%、13.88%。总体来看，省级财政对省属公立医院的投入是逐步增加的，但因各年度工作任务、省级财力状况等不同，年度间财政投入分布不均衡。

从财政投入占省属公立医院医疗收入比重看，2016-2020年省属公立医院收入889.08 亿元，年均增长率8.81%；同期省级财政对医院拨款为62.18 亿元，年均增长率50.15%(扣除基建后25.34%），占医院收入的7%。

从财政投入方向看，2016-2020年，省财政对省属公立医院主要投入方向为基本建设、设备购置、公共卫生服务、重点学科发展、对取消药品加成专项补助以及其他专项补助（含基本支出），基本符合国家对公立医院“六项投入”要求。其中：基建投入25.05 亿元，占比40.57%；医疗机构补助11.28亿元，占比18.27%；基本支出投入8.46 亿元，占比13.7%；卫生健康人才培养专项5.08亿元，占比8.22%；医疗设备购置补助3.74 亿元，占比6.06%；公共卫生专项补助1.54 亿元，占比2.49%；中医专项0.53亿元，占比0.86%；其他项目6.07 亿元，占比9.83%。

从“软硬件”财政投入看，2016-2020年，财政对省属公立医院基建、设备购置投入28.79 亿元，占比46.63%；基本支出投入8.46 亿元，占比13.07%，人才、学科建设等专项支出占40.3%。

三、福建省属公立医院财政投入存在的问题

（一）财政补助长效机制不健全

主要表现为财政补助年度间波动较大。一方面，公立医院“六项投入”中基本建设投入资金量大且属于一次性投入，因不同年度新建医院规划数不同，有的年度基建项目多，有的年度没有基建任务，导致在统计财政投入时，不同年度间波动较大。另一方面，目前公立医院“六项投入”还无法细化量化，如重点专科、医疗信息系统、卫生人才培养等具有较强规划性，且周期长、量化难，需根据项目实施情况统筹安排资金，也会造成年度间不平衡。

（二）财政资金引导性、撬动作用发挥不够

1.在引导性方面。财政资金对省属公立医院资金投向中，基建投入按照项目概算金额安排，设备购置等按实际购置价格安排，基本支出按人员情况定额安排，学科补助、人才培养的软件投入基本上按照项目法安排并由卫生健康部门将项目任务同步下达至医院。上述资金分配方式，在一定程度上减少资金分配自由裁量权、避免了寻租空间，但资金分配缺少激励性因素，未能将资金分配与项目实施效果有效衔接，财政资金引导性作用不大。这几年虽然不断探索在项目资金中单独切出一块作为奖励性资金，但从执行情况来看，效果并不是很理想。

2.在撬动作用发挥上。公立医院发展离不开真金白银的投入，财政补助是目前公立医院资金来源渠道之一。但是，一方面目前各地财政收支持续处于紧平衡状态，在公立医院医疗收入无法像往年同幅度增长的情况下，财政资金无法充分“补位”。另一方面，财政资金总量有限，从目前财政资金使用效益看，利用有限的财政资金撬动更多其他资本，多渠道筹集资金，共同助力公立医院发展的资金筹集渠道仍不健全。

（三）财政资金使用监管机制不完善

1.事前无法做到细致审核。一是绩效理念尚未牢固树立，部分医院存在重投入轻管理、重支出轻绩效现象。二是财政部门和卫健部门对口经办偏少，面对医院繁重的财务管理任务，在人员有限的情况下，无法开展细致的审核，对医院绩效目标设定指导不够。

2.未有效发挥财政资金事中监管作用。一是在预算执行过程中，对医院财政专项资金支出进度督促不到位，导致资金执行进度慢，沉淀多。二是在小额专项资金的监管方面，目前国库集中支付系统500万以下的小额资金通过财政授权支付方式拨付，由医院自行管理，通过自查方式进行监管，存在资金监管不到位隐患。

3.事后绩效评价跟不上。医院作为项目资金使用主体，绩效自评往往流于形式，很难真实反映资金使用效益。从产出指标、效益指标、满意度指标三个维度来看，预算年度结束或项目执行结束后，对专项资金的整体绩效评价工作不到位，往往没有将绩效评价结果很好地运用到下一年度资金安排上。

四、改进省属公立医院财政投入对策建议

从“十三五”以来福建省省属公立医院财政投入方向来看，主要集中在解决医疗资源配置问题，而从目前省属公立医院发展短板来看，更多的表现在机制上。如何充分运用财政对公立医院直接投入、通过医疗保障体系对公立医院间接投入两个抓手，完善“供方”、“需方”补助机制，更好发挥财政资金引导撬动作用，推动省属公立医院加快发展成为亟需解决的课题。

当前，福建省经济恢复不均衡、基础不稳固的问题依然存在，预计今后几年财政收入将持续保持中低速增长，省级可用财力有限。此外，“十四五”期间一系列重大规划项目相继落地实施，资金需求较大，财政收支将持续处于紧平衡状态，财政对公立医院的投入未来五年很难继续保持较高的增长速度。因此，未来五年除了适度增加财政投入外，更重要的是“盘活存量、用好增量”，全面梳理整合现有专项，尤其是部分到期项目，调整使用好存量资金，并针对当前省属公立医院发展短板，把重点放在人才培养、学科建设、区域医疗中心建设等方面。

（一）完善省属公立医院财政直接投入机制

1.明确省属公立医院定位，转变财政投向。按照全省深化医药卫生体制改革关于分级诊疗体系建设要求，省属公立医院作为引领全省高水平医疗服务的领头羊，发展重点应聚焦提高“急、难、危、重”病症的诊治水平，加强医学重点学科建设，提高医学科研和教学水平。与市、县级公立医院相比，省属公立医院自身运营能力相对较强，财政补助资金应更侧重于能力提升。部分重点医院可结合区域医疗中心发展建设需求，将重心放到国家临床重点专科建设、高层次人才引进培养等方面。

2.更注重财政资金目标结果导向性。一是按照结果导向制，除基建项目以外，探索将省属公立医院财政投入整体打包统筹使用，一方面可以增加专项资金使用管理自主性，另一方面也能更好激发医院积极性。二是建立预算安排与绩效考核全面挂钩机制，采取先建后补或者将财政专项预留10%至20%作为奖励资金，对有效推进项目建设、圆满完成任务的医院予以额外奖励。

3.建立多元投入机制。进一步完善省属公立医院发展建设多元筹资渠道，除一般公共预算外，可通过PPP 模式、政府专项债、国际金融组织和外国政府贷（赠）款等多渠道筹集资金，形成多元投入新格局。

（二）建立健全省属公立医院财政间接补偿机制

以有限的财力加大对医疗保障的投入，通过补助医疗服务需方的方式，改变财政拨款直接养人、养机构的传统模式，形成财政对公立医院的间接补偿机制，不仅有利于促进医疗服务市场公平有效，还可以鼓励患者自行选择效率更高、服务更好的公立医院，促进医院提供更好的优质服务。同时，患者自主选择机制也有利于促进竞争性医疗服务市场的形成和整个医疗行业的健康发展，较传统的直接补供方模式更具成效。因此，从提高资金使用效益和优化结构的角度出发，财政投入增长应以医疗保障为重点，构建以持续推进基本医保支付方式改革为核心的公立医院补偿机制，从而形成“养事不养人”的政府投入长效机制。

（三）加强预算绩效管理链条

加强对全面实施预算绩效管理工作的组织协调，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前事中事后的绩效管理闭环系统。

1.事前评估审核环节，遵循零基预算理念，将资金绩效目标作为预算安排的前置条件，充分调研评估，强化绩效目标管理，结合省属公立医院实际情况，分解细化各项工作要求。

2.事中运行监控环节，定期开展部分小额专项资金使用管理抽查，提高医院对小额资金的监管意识，促进小额专项资金使用规范化，对省属公立医院的绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题及时纠正，确保绩效目标如期保质保量实现。

3.事后评价约束环节，建立重大政策、项目预算绩效评价机制，对省属公立医院项目运行情况实施综合绩效评价，必要时可以引入第三方机构参与绩效评价。健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，加强绩效评价结果应用，将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接。

（四）加强对医院内部财务管理的指导

1.指导医院完善财务管理。进一步完善省属公立医院总会计师制度，在保障总会计师依法行使职权的同时，建立总会计师目标考核和年度述职机制，更好发挥总会计师在医院经济管理中的主导作用。积极推动医院加强财务管理制度，完善内部运营管理，严格执行新《政府会计制度》、《医院财务制度》等制度要求，政府采购、大型医用设备构建或租赁、资产核销、对外投资等经济事项按规定程序审批。完善省属公立医院年度财务报表第三方审计制度。

2.加强内部成本控制。健全事前成本计划、事中成本差异分析和事后成本信息反馈等全过程成本核算机制，将医院所有经济、业务活动事项都纳入成本核算范围。建立健全成本责任制度，要求省属公立医院实行全员成本控制，医院职能部门确定专管员、其他科室确定兼职成本核算员，加强运行成本核算，强化成本控制意识。密切跟踪医院的经济运行动态，指导医院全面系统开展评估，根据整体收入规模控制成本，压缩不必要的开支，确保医院收支平衡和可持续发展。

3.完善财务监管机制。进一步完善省属公立医院财务和预算管理实施细则，强化医院预算编制、审批、执行、调整、决算、分析全过程监管，增强预算管理科学性和约束性，规范医院财务运行。完善省属公立医院国有资产管理办法，将医院资产管理与预算管理、财务管理相结合，严格执行大型医疗设备配置论证制度，建成医疗设备三年滚动预算配置库，建立医院资产管理信息系统，实现资产配置、使用、处置全过程监管。