乡村治理体系：时代内涵、发展困境、推进路径

李博士

摘要：为了全面落实、推进我国乡村治理现代化建设再上新台阶，进一步夯实乡村振兴的基层基础，必须坚持政治引领开创乡村治理体系现代化新格局，必须坚持自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系建设。党的十八大以来，我国乡村治理内生动力进一步增强，乡村治理资源不断下沉，乡村社会持久、长期、全面稳定的制度基础已经基本形成。尽管如此，通过对X县调研走访发现，我国农村乡村治理体系现代化建设还处于一个“萌芽期”向“发展期”的转化阶段，乡村治理方式整合程度依然亟需强化，构建三治合一的乡村治理体系，成为实现乡村善治的基本方法遵循。

关键词：乡村治理体系 自治 法治 德治 乡村善治

一、引言

党的十八大以来，在中国共产党的领导下，各级党委政府带领广大人民群众不断探索和发展着具有中国特色的乡村社会治理模式。尤其是党的十九大以来，我国乡村治理内生动力进一步增强，乡村治理资源不断下沉，乡村社会持久、长期、全面稳定的制度基础已经基本形成。党的十八届三中全会以来，围绕着推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持基层探索和顶层设计良性互动，更加注重乡村治理现代化建设的系统性、整体性、协同性。在推进乡村治理体系和治理能力现代化进程中，建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系，坚持以人民为中心的发展思想，实现乡村善治和乡村社会持久、长期、全面稳定。为了进一步推进我国西北农村乡村治理现代化建设，全面了解和研究其在乡村治理现代化建设进程中的阶段性问题，本文以X县为观察视角，通过对X县19个行政村调研走访，形成160份有效调查问卷。尝试以调查问卷和访谈记录为基础，对X县乡村治理现代化面临的阶段性问题进行初步探讨。其中，男女比例方面，男性76人，占比47.5%，女性84人，占比52.5%；年龄比例方面，18-30岁，占比36.25%，30-60岁，占比59.38%，60岁以上，占比4.38%。问卷通过随机抽样的方式展开，共发放调查问卷180份，回收有效问卷160份，有效问卷比例为88.89%。

二、乡村治理方式的整合程度亟需强化

在我国农村乡村治理体系建设过程中，需要特别注意乡村自治、法治、德治的相互作用。经过长期实践探索，我国农村乡村治理取得了显著成效，但也存在法治建设不完善，德治功能不健全等状况。目前，X县乡村治理正处于一个从“稳定”到“高质量”发展的历史机遇期。无论是乡村法治对自治的保障，还是乡村德治对自治的引导，都是依托乡村本土性生长力量来实现。实践证明，乡村治理方式整合程度越高，乡村自治的基础就越巩固。

1.法治对乡村自治保障的缺失

“法者，治之端也”。全面推进法治乡村建设，是落实全面依法治国的重要组成部分，是促进全面深化农业现代化改革的重要保障，是维护人民群众根本利益的迫切需要。[ 1 ]目前X县农村法治建设已经取得了初步成效，村民法治意识得到不断增强，同时，乡村法治建设对村民自治保障缺失依然存在，主要表现在：

第一，法治宣传内容分散，法治文化本土性生长不足。党的十八大以来，X县法治宣传路径、载体不断扩大，法治宣传向基层下沉，群众法治意识得到不断提高。尽管如此，X县法治宣传依然存在宣传内容分散，法治文化本土性生长不足的问题。问卷设置“您所在乡村法治宣传活动有哪些”，其中，87.5%的调查对象认为开展法治思想宣传活动，83.13%的调查对象认为开展过中国特色社会主义理论宣传，认为开展过宪法普法、民法典普法、网络诈骗普法宣传的占到60%左右，认为开展过盗窃、故意伤害等主题法治宣传活动的只有57.5%。这意味着，X县不同乡村法治宣传的重点不同，对于群众法治需求重点把握不到位，宣传内容相对分散。

第二，乡村司法体系建设不完善，基层矛盾纠纷化解机制运行乏力。在以乡镇为中心的乡村司法体系建设中，必须有效依靠村民自治，发挥村规民约、村民协商等传统治理因素的积极调解作用，创新发展新时代“枫桥经验”，不断完善乡村矛盾纠纷化解机制；必须畅通法治保障程序，實现基层矛盾纠纷调解与司法保障的有效衔接。问卷设置“您所在乡村矛盾纠纷处理途径有哪些”，基层群众选择村委会调解的最高，达到79.38%；其次是村民自我协商处理，达到70%，依靠村规民约处理的达到61.25%，而选择专门矛盾纠纷组织调解的仅仅占到40%。这意味着，一方面，X县基层群众对传统乡村治理路径依赖依然强烈，村民委员会作为乡村治理主体的价值功能并未削弱；另一方面，X县基层矛盾纠纷调解机制运行乏力，无论是自身组织建设，还是群众信任支持，都略显不足。此外，32.5%的人，选择在调解失效时直接放弃，41.88%的人，选择在调解失效时走法律程序。结合调研走访发现，目前X县基层矛盾纠纷调解机制体系建设不健全，部分乡村尚未建立统一的纠纷调解组织，已经建立的调解组织结构功能单一，缺乏多层次调解程序以及与司法保障的衔接程序。具体来说，部分乡村矛盾纠纷调解组织没有将司法分流程序有效纳入调解受理中，即按照村小组调解—村委会调解—村党支部调解—专门矛盾纠纷调解组织调解—司法部门调解处理的程序实现矛盾纠纷案件的有效分流和司法衔接。

2.德治对乡村自治引导的乏力

以德治村，具有润物细无声的强大感知力、影响力、凝聚力。正如费孝通先生所说：“乡土社会秩序的维持，有很多方面和现代社会秩序的维持是不相同的。”[ 2 ]X县乡村治理很大程度上需要以德治教育引导村民重塑精神内核，不断强化村民参与乡村治理的认同感、责任感、归属感。

当前，我国农村社会经济发展，生产生活关系日益复杂化。在一个变迁很快的社会，传统的效力是无法保证的。[ 3 ]首先，从德治教育主要内容和普及率来看，79.38%的人认为本村开展过爱国主义教育活动，71.88%的人认为本村开展过“三老”人员（老党员、老干部、老劳模）模范教育活动，60%-70%的人认为开展过致富带头人讲座、家庭美德教育主题活动、乡村文明卫生主题教育活动等。可以看出，X县乡村德治教育活动开展相对集中，展现了德治教育的时代特征。同时，从德治教育的普及率来看，还有30%-40%人对德治教育活动开展情况较为陌生。这就意味着，X县德治教育活动在宣传、落实方面还有待进一步完善，德治教育普及率不足是导致其引导乡村自治乏力的主要原因之一。其次，从德治教育的引导效果来看，关键在于能否有效防范、化解村级群众矛盾纠纷。传统村规民约作为乡村德治资源的重要承载载体，本身就是乡村传统经验、习惯的累积，在乡村德治教育中发挥着不可替代的作用。通过调研走访发现，X县各村村规民约已经制定并积极实行，但部分村规民约的规定过于概括，同时缺乏对本村传统文化的考察和挖掘，缺乏本土性，难以有效发挥传统村规民约在乡村德治教育中的积极作用。

三、着力构建政治引领的现代乡村治理体系

党的十九大提出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这为我国推进乡村治理现代化提供了根本遵循。2019年，党的十九届四中全会进一步提出：“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，深刻阐述了全面坚持党的领导开展乡村治理的政治路线。至2021年，《中华人民共和国乡村振兴促进法》颁布，党在乡村治理体系方面的政策主张上升为法律规范，更加彰显了“三治”合一的乡村治理体系的重要价值和实践意义。

1.坚持黨的政治引领力建设是根本保证

毫不动摇的坚持党的政治引领力建设是建强农村基层党组织的根本保证。“以党的政治建设为统领”，旗帜鲜明讲政治，是我们党作为马克思主义政党的根本要求。[ 4 ]只有不断加强农村基层党组织对各类组织的政治引领力建设，才能发挥党建引领乡村治理的领导核心作用。《中国共产党农村工作条例》第十九条指出：“加强农村党的建设，以提升组织力为重点，突出政治功能”。政治属性是政党的第一属性，政治领导力是政党第一位的能力，[ 5 ]围绕着新时代党的建设的主线开展工作，必须把提高政治站位，把握政治方向，保持政治定力，树立政治意识作为基层党建的中心工作。办好中国的事情，关键在党。

2.构建三治合一的乡村治理体系

随着中国乡村治理实践的发展，“三治”合一的乡村治理体系内涵进一步丰富，健全村党组织领导的乡村治理的有效实现形式，切实加强党的政治引领功能建设是乡村治理体系建设的题中之义。政治引领在国家治理中具有先导性、决定性、根本性作用。[ 6 ]要全面加强党对农村工作的全面领导，实现乡村治理现代化，要把政治引领落实到乡村治理建设全过程，使中国特色社会主义乡村治理制度机制优势充分展现。同时，互联网时代，科技创新性发展和应用前景进一步拓展，依靠科技支撑的乡村治理效率显著提升，“互联网+”模式在乡村治理现代化建设中的作用进一步凸显。“智治”作为乡村治理的实践产物，其重要性不断增强。作为考察乡村治理体系的基本维度，政治引领、自治强基、德治教化、法治保障、智治支撑分别对应乡村治理规范化、民主化、德教化、法治化、精细化，最终达到实现乡村善治的目标。

【参 考 文 献】

[1]刘儒.《乡村善治之路：创新乡村治理体系》.郑州：中原出版社；北京：红旗出版社，2019年11月，第137-142页.

[2]费孝通.《乡土中国》.成都：天地出版社，2020年，第80页.

[3]费孝通.《乡土中国》.成都：天地出版社，2020年，第84页.

[4]赵乐际.《全面理解和准确把握新时代党的建设总要求》.人民日报，2017 年，第004版，第3页.

[5]赵乐际.《全面理解和准确把握新时代党的建设总要求》.人民日报，2017 年，第004版，第2页.

[6]求是.《“五治”是推进国家治理现代化的基本方式》.求是网站：http：//www.qstheory.cn/dukan/ qs/2020-02/01/c_1125497441.htm，2020-02-01.

（责任编辑：刘占行）