“一带一路”倡议下西部少数民族地区财政扶贫资金管理思考——以内蒙古兴安盟为例

刘国慧，雎雅茹

(内蒙古大学 文学与新闻传播学院，内蒙古 呼和浩特 010010)

1 兴安盟政府财政扶贫资金管理运行现状

兴安盟地处内蒙古东北部，全盟人口近164万，其中少数民族人口占49%。作为我国典型的老、边、少、穷地区，兴安盟最初建档立卡贫困户数为4.86万户，共10.59万人，是内蒙古地区贫困面最大，贫困程度最深，贫困原因最复杂的地区。2020年年底，兴安盟脱贫攻坚战取得全面胜利以后，面临的首要问题就是如何应对潜在的返贫风险，因此反思脱贫工作开展过程存在的不足，怎样巩固脱贫攻坚成果，坚守不发生规模性返贫的底线，对于今后工作开展意义重大。

作为我国“一带一路”倡议的重要窗口，兴安盟具有连俄连蒙的地域优势，但没有充分借助该优势与机遇实现自身腾飞式发展。2020年兴安盟地区人均可支配收入为21 342元，居于全区末位，依旧存在经济发展落后，人民生活水平不高，贸易局面单一，开拓国际市场能力弱等问题。所以，兴安盟如何巩固脱贫攻坚成果、解决贫困人口返贫问题依然任重道远。

1.1 政府财政扶贫资金总投入与减贫情况

根据兴安盟扶贫办扶贫工作统计，2018年各级扶贫资金累计投入11.45亿元，2019年扶贫资金总量达到24.3亿元，2020年国家和自治区下拨财政专项资金9.72亿元。兴安盟的扶贫资金规模持续扩大，2019年扶贫资金总量达到2018年总量的2.12倍，是2017年总量的4.57倍，比 2016年提高了4.16倍。

随着脱贫攻坚工程深入开展，兴安盟贫困人口逐年下降，2016年—2019年贫困发生率由9.8%降为1.8%，扶贫效果显著。到2020年年底，兴安盟地区实现全员脱贫。兴安盟能顺利完成脱贫重任，由中央到地方政府大量拨付的扶贫资金是重要保障。但自身优势利用较为局限，没有充分发挥“一带一路”倡议优势以及连接蒙俄的地缘优势，目前依旧存在城乡经济发展不平衡和看病、养老、入学等民生问题，缺乏优势产业带动，技术人才匮乏等问题。

1.2 政府财政扶贫资金运行监管现状

兴安盟扶贫办印发《兴安盟扶贫资金资产管理试点工作方案》，按照扶贫资金资产“底数清楚、产权明确、管理规范”的要求，组织6个旗县市对2014年实施精准扶贫以来形成的扶贫资产进行普查登记、建立台账、明晰产权、分级管理，现阶段全盟试点管理的扶贫资产总量已超过20亿元；建立产业扶贫长效机制，兴安盟政府制定出台《兴安盟建立产业扶贫长效机制指导意见》，明确到户产业后续监管、强化贫困户产业技能培训、培育和发展新型农牧业经营主体以及降低“资产收益式”占比等政策措施，提高群众参与度和收益水平，加强扶贫产业后续监管。

政府将扶贫工作重心定为基础设施、产业发展和公共服务体系建设，具体措施包括产业扶贫、生态补偿扶贫、易地搬迁脱贫、教育支持脱贫以及政策兜底脱贫等。例如：全盟共17 635户危房，截至目前，开工率100%，竣工率98.47%，切实解决贫困户住房问题。同时积极开展“教育扶贫、健康扶贫、生活兜底”的三张网兜底活动，阻断因学致贫、因病致贫，使得医疗保障到户、社会保障到户，实现“应教尽教、应报尽报、应兜尽兜”。

2 兴安盟政府财政扶贫资金运行管理存在的主要问题

2.1 财政扶贫资金运行缺乏科学合理性

2.1.1 整合力度有限。在扶贫以及防返贫过程中，兴安盟政府对于多方位合作减贫认识不足，作为“一带一路”沿线地区所具有的区位优势发挥不显著，存在治理效能不足、产业设施不完善，依赖“输血式”救济扶贫等问题。事实上贫困地区的地方财政资金实力相当薄弱，贫困地方往往没有企业来带动经济发展，税收收入有限，导致地方政府难以从自身财政抽调资金用于扶贫。

2.1.2 部门权责不明晰。兴安盟扶贫及防返贫任务艰巨，必然导致相关资金涉及面广泛，类别繁多，但由于政府各部门之间权责分配存在重复建设和交叉管理，导致资金流转速度放缓，徒增成本，增加审计和纪检部门的监察难度，最终影响投资效果的发挥。2018年，兴安盟的扶贫资金本应按规定于30日内全部分解下达，但最终下拨率仅66.90%。

2.2 财政扶贫资金运行管理机制不健全

2.2.1 扶贫项目缺少后续管控。在扶贫项目建设中，资金的后续管理始终是整个扶贫环节中较为薄弱的一块，管理者过分注重一时的扶贫效果，使得相关项目的长期绩效水平较低。2018年6月—11月，审计部门在针对扶贫资金的检查工作中发现，在扶贫资金拨付和盘活统筹、扶贫项目绩效和管理、精准扶贫政策落实等方面仍存在问题，通过审计共揭示问题141条，然而审计期间只整改了40条，仍存在101条待整改。

2.2.2 扶贫资金审计制度不健全。现阶段兴安盟在针对财政扶贫资金而进行审计监督依然存在局限性：①当前的审计监督主要集中对扶贫资金的事后审计上，在前期预防和中期预警的环节上督查力度较为薄弱。②审计尺度不严。审计监督局限于发现并查处相关的违规、违法行为，却并没有对资金本身的使用效率以及最终所达到的效益问题进行必要的评估和监管。2019年初，审计部门对部分旗县市的建档立卡人员带资入股企业或合作社资金的安全性进行了调查，发现其高杠杆运营所带来的风险已经显现，这部分资金存在安全隐患，建档立卡户的权益很容易受到侵害。

2.3 财政扶贫资金运行的利益相关者思想意识薄弱

部分干部在开展工作时存在服务意识淡薄、过分地追求指标与绩效等问题，使得基层的扶贫工作没有落到实处。再加上自身业务素质不过关，在脱贫项目选择、方案制定以及资金运用关键环节难以发挥积极引导作用，造成在财政扶贫资金的使用上产生人为浪费。

扶贫先扶志，但部分贫困户的思想观念依然陈旧落后，寄希望于靠政府、等补贴，自我脱贫的内生动力不足，不仅处于贫困的生活状态，还缺乏“智慧”与“志气”的信念力量支撑，始终在被动地接受救济。

3 提高政府财政扶贫资金运行有效性的建议

3.1 科学合理使用是财政扶贫资金运行顺畅的基础

科学、合理、精准安排脱贫攻坚资金预算。各级政府应根据实际情况合理安排扶贫资金使用方向，定期调整资金投入方向和规模，合理划分各级部门资金管理的范围，并进一步完善资金分配方法，避免因过多的中间环节而带来不必要的资金损耗，确保扶贫资金的及时供应和高效使用。

兴安盟地区经济发展水平相对落后，基础设施建设存在巨大缺口，贸易融资需求难以对接。因此，该地区应充分参与“一带一路”共建，吸收“一带一路”倡议扶贫基金，深化与沿线国家之间的金融合作，吸引金融和国际社会资本领域的目光，促进资金高效融通，将金融资源注入产业扶贫全过程，解决扶贫资金困境难题，让基础设施建设联通起来，实现贸易投资便利化，汇聚更多的资金力量投向贫困地区，实现对资金的长期高效化利用。

3.2 高效管理是财政扶贫资金运行稳定的保障

①建立扶贫资金动态实时监控机制，实时了解各地区、各部门的扶贫资金拨付和使用情况，以及项目实施进展、绩效目标等，及时发现资金使用中存在的问题，例如资金滞留、闲置以及超时限分配等，并且及时解决问题，完善应对方案，采取有效措施，加强技术手段监管，例如应用区块链分布式加密记账技术，让每一笔资金都源头可循，去处可追。②在项目建设过程中及时向社会和上级政府公开数据，以此倒逼项目建设方提高资金使用效率；严格扶贫项目和财政扶贫资金的审计制度，及时发现问题，严格处置问题，对腐败行为严惩不贷。

3.3 提升素质是财政扶贫资金运行良好的关键

3.3.1 持续推进作风和能力建设。①政府部门应强化脱贫攻坚作风建设，端正扶贫干部的工作态度，深化扶贫领域腐败和作风问题专项治理，开展定期的专项督查，促使相关部门和扶贫干部更具问题意识和责任担当。②扶贫工作者应强化国际合作意识，积极响应“一带一路”倡议，加强地区政策与国家倡议衔接，驾驭好“一带一路”投资与援助的双轮驱动，鼓励当地企业多元化参与国际竞争，刺激外生经济增长。

3.3.2 激发群众内生动力。扶贫先扶智，必须增强群众战胜贫困现状决心与能力，改变消极思想与落后的知识水平。而推动教育事业的开展是防返贫的关键一步，这与“一带一路”教育倡议相契合。教育部曾发布《推进共建“一带一路”教育行动》，通过积极打造“一带一路”教育共同体，构建多元化、具有弹性的少数民族地区教育交流合作机制，加强战略对接，增进少数民族地区教育交流合作的广度和深度，提高少数民族地区教育质量和水平，为防止返贫贡献智慧力量。