集体林权制度改革中的林权流转及规范问题分析

2022-02-17杨俊霞

花卉 2022年24期

杨俊霞

（山西省晋城市城区自然资源局，山西晋城 048000）

0 引言

集体林权是集体所有制经济组织或者单位，对于森林、林木和林地所享有的占有、使用等权利。目前，全国范围内都在推行承包地“三权分置”，由此产生林权流转。林权流转是指在不改变林地所有权，以及林地用途前提下，林权权利人将其拥有的森林、林木的所有权、使用权、林地使用权，全部或部分转移给其他单位或个人及其他组织的行为。

1 关于林权流转的概述

1.1 集体林权流转现实意义

唯有引入市场机制并将配置进行合理优化，才可真正实现林地开发利用价值[1]。林权制度改革中，林业产权更为明确，其主体更为分散，市场规模经营需求日益增强，为林权流转奠定基础。由此可见，集体林权流转是必然趋势。

1.2 集体林权流转的经济学意义

竞争性市场环境下，比较利益原则、机会成本是资源和生产要素流动与配置重要因素[2]。由于林木生产周期较长，无法有效估算投资效益，投资者通常会认为机会成本比林业生产领域收益大。有效解决林业生产比较利益过低的措施是重组生产要素以及优化配置。林地流转除了可以使得林地资源科技进步成果利用率以及资本利用率有效提高，也可以将林地资源进行承包，或者租借，从而达成林地适度经营目标，使得林地经济效益有所增长。

1.3 集体林权流转的主要形式

1.3.1 入股形式

对于发展集体林业经济，林权入股影响力较好。首先，由于林权制度改革后的林权状态分散，不利于林地规模经营，而通过入股形式可有效将农村各户林地使用权，转变为资本与其他形式的资本联合，在较短时间内可形成经营规模，以及资源产业基础；除此之外，通过入股形式也可建立林业合作经济组织，实现林权分散以及集中经营目标[3]。其次，林权入股可以避免林农失地相关问题。林地股份合作实行时，农户主要以承包经营权，作为股权，从而可以有效保障林地承包经营权的稳定。

1.3.2 转让形式

转让形式采用的是当事人双方协商，或者公开拍卖的形式，实现流转。转让时，转让方会失去一部分或者全部林地承包经营权，而受让方会取得部分或者全部林地承包经营权，当转让方与发包方承包合同关系部分或全部停止时，需要受让方与发包方再次确定新合同关系。尽管这种形式可以为林农增加经济收入，但是与此同时，林农丧失了对林地的永久经营权，以及远期收益，使得林农与林地资源的经济联系被割断，无法有效保障林农经济收入，存在一些不稳定因素。政府应采取谨慎态度，防止林农失地。

1.3.3 租赁形式

一般情况下，实力雄厚的社会资本，会利用自身优势将集体经营农户分散经营的林地连片租赁下来，租期为30～50 年，租金以现金分年支付，或者一次性付清[4]。当这些实力雄厚的社会资本租赁林地后，林地内所有经营活动，主要由承租方负责。

1.3.4 联合经营形式

这种形式主要是由投资者出资金和技术，而农户出林地，进行联合开发。林地内所有经营活动，由投资者负责，收益按照约定比例进行分成，或者是以土地所有者木材或木材折款，作为主要分成。其中，林地入股一般占30%左右，投资者占70%左右。

1.3.5 抵押形式

抵押形式实际上就是抵押林权证，林权证指的是权利人以及林权证上记载的森林使用权等权利。将林权证作为抵押物，可以向银行贷款。如若到期还款时，权利人不能还本付息，银行则可将权利人抵押物变卖或者拍卖，以此来清偿债权。

2 集体林权制度改革中林权流转现存问题

2.1 集体林权流转法律依据不完善

集体林权流转法律法规滞后，没有较为完善可行的外部拉动政策。目前为止，国内仍未制定较为规范的林地流转法律法规，而现存的法律法规阻碍了相关经济活动发展需求。大部分林权流转处于初级阶段，状态相对混乱，导致流转行为不规范且随意，相关操作上也缺乏透明度以及公平性。

2.2 林地流转行为不规范

对于林地流转，一些干部群众的认识较为模糊，使得林地流转行为不规范。例如，有些干部群众将承包权长期不变，与林地流转处于对立状态；有些干部群众不了解承包政策以及基本经营制度，夸大林地流转作用并强调集体林地所有权，强行推动行政措施。

2.3 林地流转程序不规范，管理不到位

林地流转程序不规范带来相关矛盾以及隐患，因此发生较多纠纷与案件。例如，在林地流转过程中，未签订林权流转合同，甚至只是双方的口头约定，就将林地进行流转；有的在林地流转时，合同内的条款不规范，权责不清晰，从而造成林地流转后，林权纠纷和社会矛盾。部分林农认为林地承包后50 年不变更，林地属于自己，将林地承包与其他人，可任意使用。造成这些现象发生的原因，除了相关程序不规范以外，也有管理不到位的原因。

2.4 流转管理以及中介服务机构不完善

由于林权流转市场化中介服务体系仍旧处在初期发展阶段，缺乏较为完善的管理制度以及规范操作程序，一定程度上影响了林权流转市场发育。当前，各地仍未建立林地流转管理机构等，使得林地流转后并未得到及时登记备案。

3 集体林权制度改革中的林权流转规范对策

3.1 构建完善的林权流转制度

首先，林权流转时需要本着双方依法、自愿的原则，达成共识，进行流转。在林权主体市场进行交易时，政府应提供意向流转林地信息，尊重林权流转自由，建立完善的引导政策，保证交易合法性，以确保林农对流转主体与形式进行合理化选择，以免出现流转林地盲目性的存在而引发不可估量的经济损失。此外，在完成林地流转后，需要规范登记流转信息，对于流转后的林权证，应给予相应的变更内容，通过法律规范以及完善程序的方式，使得林地流转政策环境得到有效提升[5]。其次，强调规范管理林权流转的重要性。在林地流转合同制度落实期间能够确保合同履约效果，防止违约现象，或者减少违约现象，节省一定成本，有必要对流转合同制度进行系统化规范。最后，林地流转评估制度的构建与完善。将森林资源资产的产权作为重点构建相关机制加以改进，以实现对林地流转行为的规范，以免出现违法行为，保证森林资源价值，同时提升其价值，对林地所有者和经营者权益加以维护。在林地流转期间，林地资产评估的重要性不容小觑，因而需积极构建操作性较强的林地评估系统，形成省县评估机构，对各级评估人员进行统一培训，促进基层工作者与评估工作者自身操作技能水平的提升，提升基层人员以及评估人员岗位责任意识，保证评估准确性。在确定各类型林地公允价格时，可以采用因地制宜的形式，与当地情况相结合制定更具针对性的林地流转价格。在此基础上，还需对评估程序进行有效简化，以缩减评估成本支出，规范林地流转。

除了通过构建完善的林权流转制度改善现状，也应制定严格的林权流转法律法规，以此来保证林地流转行为规范、合法。尽管林权应合法规范，但是在具体实践过程中，林权流转存在着较多问题，笔者建议在制度和法律层面，制定严格法律法规和政策，制约林地流转各方行为，保证交易合法性。除此之外，也应高度重视林权流转立法，首要任务就是明确所有权，保障收益权，推进林地使用权的流转。旧有的法律法规已经无法满足现代发展，应尽快修改或者制定新规，适应相关发展需求。经济活动较为活跃的地区，商品林、公益林权属清晰的情况下，在不改变原有经营目的或者林地用途、林地现状的条件下，则可将林地使用权转让。与此同时，加快承包和流转法律制度的完善，严格审查受让方是否具备投资实力和是否备具务从事林业生产技术能力，严格限制林地出租或者转让最低林地面积，有效避免没有投资能力以及建设能力的经营者浪费林地资源。

3.2 加强地区沟通，保障交流有效

国内地域较为辽阔，不同地区集体林权管理状态，以及集体林权管理形式，均存在着较大的差异性，但是存在的问题大致相同[6]。为有效从根本上解决这些问题，各地区之间应加强相关交流，共同讨论如何有效处理相关问题，取长补短，增长经济效益。为有效加强地区沟通保障交流有效性，要对县、乡两级森林资源的产权交易网络进行建设，同时也应不断完善交易网络，保证其与时俱进以及实用可行性。市场主体需要掌握有效的林权流转市场信息，以将市场机制的作用充分发挥出来。现阶段，交易流程经常出现信息不畅以及交易成本偏高的情况，且资源配置效果不理想，构建健全森林资源产权交易中心迫在眉睫且势在必行。森林资源产权交易中心属于经济实体，具备独立核算的功能，在实际发展与自我管理中可严格约束自我，一般在森林资源产权交易过程中发挥中介作用。森林资源产权交易中心的核心任务是为各个行业、单位或者个人办理森林资源资产产权交易，会为这些群体或者个人提供专业技术咨询，同时提供优质服务，以此来实现森林资源产权流转公平公正、科学合理。

3.3 建立林权流转信息平台，提高信息服务能力

面对当前林权流转中出现的流转行为不规范等问题，需要加快建立完善的林权流转管理机构。例如，建立林权流转管理办公室。林权流转管理办公室主要是负责规范以及管理林权流转行为，以此来有效调解或者仲裁因为林权流转引发的各种纠纷。其次应不断完善林业社会化服务体系，在林地流转中提供必要的交易平台。接着，要积极构建流转交易信息网络平台，通过多种途径对林地流转的供给需求进行调查与搜集，进而对市场价格等相关信息加以了解并统计，通过具体分析，进行合理预测，并进行发布，使得农户与有投资意向的林业经营者能够及时获取信息，进一步推进林地流转工作的开展。最后，应增加管理林权流转的力度[7]。严格管理林地所有权以及使用权，在不动产登记部门，依法登记造册，仔细审核后，给予证书。如若权属在此期间发生变化，应依照法律，及时更换证书，维护经营者合法权益。此外，也应不断加强林地保护相关管理力度，以此来有效实现林地宏观调控，禁止乱用林地、滥用林地或者占用林地。

3.4 推动林权流转制度辅助功能的发展

首先，相关政府部门应对产业化经营主体进行大力培养，满足现代化发展需求，出台强有力的优惠政策，形成不同林业专业合作组织，积极组建林业产业协会，以推动这些组织不断发展。不断鼓励不同社会主体，通过跨行业或者跨地区等形式，投资林业，发展林业，同时维护经营者相关合法权益。其次，通过建立有偿林地使用权市场，对相关政策予以落实，强调非公有制林业发展的重要性，实现现代林业技术可持续发展，这样一来，更利于对农村经济结构的调整，实现产业化进程的改善目标。除此之外，应加快转移农村地区林业劳动力并实现再就业，保障相关人员生活经济来源。建立健全失地农民的社会保障机制，对农村地区社会保障体系进行全面建设，对林地流转农户的合法权益加以维护，保障其经济利益。通过对农村社会保障体系和户籍制度等的改进，可避免林农过度担忧林地使用权的流转状况，有效改善林农依靠林地作为主要经济来源的现状，并转变成以基金方式为依据的社会保障形式，使得林农经济有所保障，助推林地流转工作的开展，有必要对林权流转机制进行合理化规范。最后，以林地使用权和所有权分离原则为依据，确保集体林地的所有权性质与林地的用途不发生改变，结合林业生产发展实际需要，积极鼓励林地使用权合法、有序流转，同时保证林木所有权流转有序。除此之外，也要引导林业要素合理流动和集中，有效实现森林资源优化配置，最终实现林业规模化与集约化经营目标。