偏远地区疫情防控治理的思考与建议*

郭杜婧怡 任天波 强佩洁

宁夏医科大学公共卫生与管理学院，宁夏银川市 750000

突发公共卫生事件是对我国公共卫生治理体系与治理能力的重大考验。我国在治理此次新冠疫情中针对相应的应急管理体系与传染病防控体系进行了改进，大幅度提升了公共卫生治理能力。由于偏远地区地理位置相对复杂，经济普遍欠发达，导致其作为疫情防控的重点地区，应急管理任务艰巨，责任重大。所以，探究偏远地区在疫情防控治理中存在的问题，总结偏远地区疫情防控治理的内在规律，显得十分重要。

1 偏远地区在疫情防控中的战略性地位

1.1 边境省份疫情防控的重要意义 我国疫情防控的治理不能仅依靠内陆省份、中心城市，正如木桶效应一般，我国疫情治理成效应该取决于比较薄弱的偏远地区开展疫情防控的效果。基于全球而言，疫情的治理是世界各国共同的目标，是人类命运共同体的使命；基于国内而言，疫情的治理不单单是某个省份、某个地区的责任，而应该是各个省份协同开展疫情防控的治理工作。在我国有104个陆路口岸，其中超过60%位于中国欠发达地区，与公共资源更加集中的中心城市相比，其防疫压力更高，防控任务更加艰巨。

偏远省份往往地势险要，绝大多数地处我国边境，自然环境恶劣，政治、经济、文化发展水平较低，基础设施建设落后[1]。但其对国家安全起到不可忽视的重要作用。治国即治边，治边即治国。边境省份疫情防控的治理能力是维护全国公共卫生的重要保护屏障。我国陆地边境存在着明显的区域性、差异性，边境的区域情况和突出问题往往差别很大[2]。边境省份多数与国外相接壤，边境线较长，这就要求我们应该结合边境省份的自身特点，有针对性对疫情的防控提出相应的治理措施。疫情暴发以来，随着境外疫情愈发严重，我国的疫情防控从国内防控为主转向“外防输入、内防反弹”的新态势。处于前沿地带的边境沿线地区成为疫情防控的重点区域。从数据上显示位于边境沿线地区疫情暴发的次数较为频繁，境外输入的病例较多[3]。由此可见，边境地区的防疫工作关乎着我国疫情治理的整体能力，因此要充分了解边境地区在疫情常态化下针对疫情防控的治理现状，结合边境省份的地理特点、医疗条件、经济发展程度提供可实施性的建议，加强筑牢边境省份疫情防控的坚实防线，坚决把疫情挡在国门之外。

1.2 边境省份疫情防控的深刻影响 疫情暴发往往是牵一发而动全身的，没有国家和地区能够独善其身，疫情的传播不会局限在某个地区，往往是跨国境、跨区域进行快速传播。目前全球新冠疫情仍在蔓延，境外输入病例给我国疫情防控工作带来巨大压力，截至2022年3月17日，从境外输入我国的确诊病例已达16 688例[4]。通过调查表明欧洲、亚洲和北美洲是我国境外输入的主要风险来源地，且输入地一般为我国的边境地区以及沿海省份。边境省份作为疫情传播的要塞，其疫情防控的治理能力是保障全国防疫的坚实基础。总的来说，边境省份疫情防控的能力对全国疫情治理具有深远影响。

疫情暴发以来由境外输入病例而引发国内疫情反复的现象不一而足。边境省份疫情反复，不乏出现因跨境流动传播疫情的情况，黑龙江省就曾出现1人确诊造成43人感染的现象，此次疫情传染范围较广，传播链波及其他省份地区。通过流调信息的排查，从疫情发展看此次疫情的传染源是由境外输入而来，不难发现，黑龙江省地处中国东北边陲，与新冠疫情严重的俄罗斯接壤，“严防输入”对疫情防控至关重要。为此黑龙江省举全省之力做好俄罗斯疫情输入防控工作，派驻人员进驻绥芬河指挥作战，统筹海关、出入境管理等多部门力量，制订《绥芬河口岸入境人员联防联控工作方案》[5]。

1.3 重视“隐形疫区”的屏障作用 “隐形疫区”最早是由汕头大学病毒学专家常荣山所提出，他指出“除了航空口岸、港口之外，西南、西北和东北‘三边’地区的陆路口岸也需要高度重视，这些地区的风险较大，很有可能出现潜在的隐形疫区。”以西北疫情为例，此次疫情主要以西北偏远地区为传播中心，甘肃、宁夏、内蒙古，再沿铁路线和飞机航线到北京、河北、四川、湖北、贵州等地。以“旅行团”为主要传播载体，1周之内，此番疫情已经蔓延至11个省份，波及近1/3个中国。可见针对“隐形疫区”的防疫工作对疫情治理起着举足轻重的作用。

此次西北疫情核心的内蒙古额济纳旗可以算作是一个“隐形疫区”，同时作为边境口岸，疫情传播的风险极大，但此前未被重视。在疫情暴发前期，额济纳旗的中蒙边境策克口岸，就已经频繁出现跨境货运司机核酸样本检测呈阳性情况。根据专家推测在西北疫情扩散前，当地可能已经有人感染，但由于地处偏远，人员并不密集，导致疫情没能及时被发现，加之偏远地区的部分景区没有明确的边界，当地人能随意将游客带进景区。同时受防疫能力和当地政府的财政水平的限制，当地小餐馆、私人旅馆成为疫情交叉感染的场所，并通过旅行团传播链将病毒从“隐形疫区”带到了其他人员密集的大城市，因此重视“隐形疫区”的屏障作用对全国疫情防控工作具有重要意义。

2 偏远地区疫情防控中凸显的问题

2.1 应急管理中存在权责不清问题 此次新冠疫情在应急管理体系中存在权责不清的问题，主要体现在以下两个方面：一方面，疫情在信息发布方面存在权责不清。客观、时效、公开的信息是疫情防控的关键机制。但是由谁发布信息以及发布什么内容的信息，偏远地区的各级政府和卫生部门却存在权责不清的现象。相关法律在明确信息发布的主体上存在分歧，发布信息的权利和职责游离在各级政府和其所属的卫生行政部门之间。另一方面，在应对疫情做出决策方面的权责不清现象。应对突发公共卫生事件主要体现在：决策信息收集、决策咨询、决断等环节，分别由各级政府及所属卫生行政主管部门、决策咨询委员会、疾病控制机构行使其相应权责。具体表现为“何种程度的应急决策由哪级政府进行决断”“通过哪种具体程序进行决策”等方面，但在偏远地区存在授权主体不够明确、权利界限划分的不清晰等现象。

2.2 公共卫生法治存在疏漏 新冠疫情的暴发不仅对公共卫生带来巨大挑战，从中也暴露法治视域下对突发公共卫生事件的治理机制研究存在一定欠缺。一方面，从此次疫情中不难看出，我国突发公共卫生事件的相关理论体系没有形成统一的系统。另一方面，基于法治视域下开展新冠疫情的治理机制研究有助于深化对公共卫生的理论理解，完善相关行政应急管理内容，健全相应法律制度规定，完善体制机制运行。在疫情期间不乏出现部分公民违反疫情防控要求，给疫情防控工作带来巨大干扰，严重危害社会秩序。新冠疫情的暴发会打破社会的正常秩序，甚至会破坏某些常态下的法律制度与法治体系，在紧急处理突发公共卫生事件时，可能会对公民的基本权利进行相应的限制，例如施行居家隔离、非必要不外出等政策，针对于此，在特殊时期公民权利的限缩是否符合法治化是十分重要的理论和实践问题。此外，突如其来的新冠肺炎也暴露出我国关于公共卫生方面法治建设的不足，法律的内容不够健全，如缺乏对医护人员安全的相关法律法规的出台。同时《边境地区人员流动造成防疫难度增大突发公共卫生事件应对法》与《传染病防治法》其中的具体要求产生冲突，使工作人员在执行过程中产生分歧。

2.3 边境地区人员流动造成防疫难度增大 随着我国边境地区对外开放的深入推进、对外交流范围的扩大，内地进入边境地区的旅游人员、劳动务工人员、流散待业人员等不断增多。我国边境地区人口流动的加速，一定程度上促进了当地经济的发展，但也进一步增加了当地疫情治理的成本及其难度[6]。

在国外疫情形势依然严峻的情况下，边境省份陆续增加境外输入确诊病例，对当地居民的生活和健康带来了严重威胁。针对境外入境人员边境省份还需要投入大量的人力、物力、财力采取相应的管控措施。由于疫情的复杂性，即使进行及时有效的隔离也还会出现境外人员入境在隔离期满后出现感染新冠的症状，从而造成边境省份陆续出现本土病例。防范疫情境外输入主要面临以下两方面：首先，边境疫情输入防控措施不够周密，针对入境人员的核酸检测、体温测量以及健康评估工作还存在疏漏。境外人员集中隔离医学观察不到位，导致边境地区发生聚集性疫情。其次，入境人员存在瞒报、谎报的情况，部分入境人员为了顺利回国，得到更好的救治，在已经出现感染症状后仍隐瞒自己的身体状况，更有甚者不配合疫情防疫工作，不遵从国内疫情防控的相关规定，这些都造成防疫难度增大。

3 偏远地区疫情防控治理路径

3.1 完善疫情协同治理机制 完善疫情协同治理机制有利于缓解一些地方出现的政策落实低效等问题，各部门之间协同合作，齐心协力共同开展防疫工作尤为关键。一方面，协同治理的前提就是治理主体的多元化。这些治理主体，不仅指的是政府组织，而且公民个人在内的社会组织都可以参与社会公共事务治理[7]。例如在实施疫情封控管理中，各主体都应投入到防疫工作中，遵循创造性与执行性相结合的原则既要发挥自上而下的组织体系作用，将日常工作“网格化”、疫情防控“基层化”。同时要利用好社区平台，注重发挥各类社会组织、社区志愿者“就地就近”参与到联防联控的工作。另一方面，协同治理应体现治理权威的多样性。协同治理需要权威，各主体都可以在公共行政活动中发挥和体现其权威性[8]。例如各主体在产生意见分歧时可以通过法律、信息交流和道德劝说彼此，在协同合作的过程中充分发挥各部门的专业性，保障疫情决策的科学性与高效性。

3.2 完善突发公共卫生事件的法治建设 习近平主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议强调：全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控提供有力法治保障，基于此，在法治视域下对新冠疫情防控治理机制的研究是十分必要的。首先，建立公共卫生治理的应急管理法律体系对国家及地方应对新冠疫情防控工作具有指导意义。从立法环节提升应对突发公共卫生事件的法治化水平。完善重大疫情防控体制的立法，建构系统完备、科学规范、运行高效的疫情防控法律体系[9]。其次，从执法环节上坚持依法治理、依法抗疫原则。各级部门不能以打着抗疫的口号侵害公民的正常权利。严格执行突发公共卫生事件防控和应急处置法律法规，依法审慎决策，把握决策尺度，防止出现借公共卫生事件防控之名、行违法犯罪之实。最后，从守法环节而言，面对这场生死攸关的新冠疫情，仅靠政府和医务工作者的一线奋战是远远不够的，还需要人民群众的理解与配合，但在疫情中部分公民仍缺乏社会责任感，对疫情防控工作不配合、不支持，对此就需要相关的法律制度约束公民的行为，为疫情防控工作提供保障[10]。

3.3 加强公共卫生应急管理能力 公共卫生应急管理体系涉及公共卫生的预防与准备、监测与预警、决策与指挥、处置与救援、恢复与重建，也涉及应急管理的体制、机制、法治等，是一个复杂的、系统化的社会工程。公共卫生应急管理体系的建设目标是实现国家公共卫生应急管理体系和管理能力现代化[11]。复旦大学唐亚林教授认为应对公共危机进行重新分类与重新制定，构建上下贯通、条块联动、整体合力的“干字型”综合应急治理体系。与此同时，应加强城市公共卫生基础设施并以空间为核心的公共空间留白。针对边疆省份人口存在“流动性”“风险性”“脆弱性”的特征，注意进行空间留白，预留足够的公共空间场所，平时作为一般的公共场所，一旦发生疫情、地震立即转化成医院、救助站、避难所等。针对突发的公共卫生事件，应开展日常教育、定期演练。从学校开始，在教学中加入健康饮食、健康生活方式、应急防护知识等教育内容。面向高校，将流行病学、病毒学等医学专业纳入教育部“强基计划”重点。将突发公共卫生危机的日常教育、应急指导与定期演练相结合，全面提高居民的防控意识和社区工作人员应对危机的能力。