战略性新兴产业政策何以导致重复性建设——以卫星导航产业政策为例

聂正楠，侯彩虹，郑 华

(上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030)

0 引言

2010年国务院发布 《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》 (以下简称 《决定》)，指出战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用的产业。 《决定》中战略性新兴产业主要包含新一代信息技术、新能源、节能环保、新能源汽车、生物医药、高端装备制造与新材料七大产业。为了支持上述产业化发展、推进产业化进程，中央政府制定了一系列产业政策与培育计划。地方政府争先恐后、大干快上地引进某项或多项产业。在随后的几年里，国内各大媒体与专家纷纷提到中国战略性新兴产业同质化现象严重的问题[1]。中科院可持续发展战略研究组的研究表明，各省、市、自治区在选择本地区的战略性新兴产业过程中存在较严重的重复建设风险，几乎都把新能源及相关产业列为本省的战略性新兴产业[2]。

卫星导航产业是服务中国经济建设、社会发展和公共安全的战略性产业，具有国家航空航天安全保障与社会经济引领的战略作用。为了更好地保障卫星导航产业的稳定发展，维护中国地理信息产业的应用安全，国家 “十二五”规划正式将卫星应用产业视为中国战略性新兴产业。为了响应国家号召，各地在地方 “十二五”规划中都提出本辖区的卫星导航产业发展规划与决议，争相打造卫星导航产业示范基地、特色园区，将其作为支柱产业发展。然而，由于地方政府对产业引进、选择与发展缺乏深入分析论证与对比研究，区域间产业发展方向、产业项目选择过度趋同，无序竞争与无效竞争、重复建设和产能过剩等现象层出不穷。通过搜索北大法宝与法律之星数据库，输入 “卫星导航” “北斗”等关键词，统计发现北京、上海、天津、重庆、广东、广西、湖南、山东、湖北、陕西、河北、江西、安徽、福建、四川、贵州、山西、黑龙江、吉林等地均出台了支持和促进北斗产业发展的相关政策。2013年， 《国务院办公厅关于印发国家卫星导航产业中长期发展规划的通知》中也指出，中国卫星导航产业面临突出问题：缺乏统筹规划，地面应用基础设施整体能力不足与重复建设并存。

卫星导航产业中的重复性建设集中体现在地面基础设施CORS系统 (CORS系统是Continuously Operating Reference Station的英文缩写，中文意为 “连续运行参考站”，是卫星定位技术、计算机网络技术、数字通信技术等高新科技多方位、深度结晶的产物。 CORS系统由基准站网、数据处理中心、数据传输系统、定位导航数据播发系统、用户应用系统五个部分组成，各基准站与监控分析中心间通过数据传输系统连接成一体，形成专用网络)建设方面。现阶段全国层面用于卫星定位、信号增强、数据传输的CORS系统已经超过数十套，其中上海市就存在9套相互独立的CORS系统，建造单位涉及上海测绘局、上海住房保障和房屋管理局、上海北斗卫星导航平台有限公司等政府部门与企业。此外，基准站作为CORS系统中观测数据、搜集数据的重要基础设施，全国层面重复性建设更为严峻。国家基础地理信息中心公布的最新数据显示，截止到2020年中国已建成的基准站超过1万座，仍有1.2万座在建或规划中，其中自然资源系统已经完成了超过3000座基准站，这个数据在2015年全国28个省 (市)中只有1617座[3-4]。2017年全国第十九次代表大会提出高质量发展的概念，表明中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，在产业层面集中体现为产业布局优化、结构合理，不断实现转型升级，并显著提升产业发展的效益[5]。如何应对卫星导航产业发展中的重复建设问题，为战略性新兴产业发展找到一条有效发展路径，已然成为推动中国经济向高质量发展阶段转变的关键议题。

1 现有研究综述与研究前提建立

1.1 重复性建设研究述评

中国产业选择与发展自市场化改革以来经历了一个显著变化的过程，随之产生的重复建设、过度竞争、过度投资和产能过剩等问题也逐渐成为日益严峻的经济现象，长期困扰着经济政策部门。学界关于重复性建设等问题的研究主要从两个视角展开：一是将重复性建设归因于 “市场失灵”，认为市场的不确定性及市场自身调节机制的缺陷催生重复性建设；二是从 “政府失灵”角度解释重复性建设，认为中国政府不正当干预导致企业投资行为扭曲,并最终产生重复性建设[6]。在第一种视角中，Bain[7]最早提到过度竞争的概念，他从市场供需调节的视角解析重复性建设产生的机制，认为生产要素 (劳动力)和企业的市场流动性差使得新企业进入快、旧企业退出慢，进而导致重复性建设与产能过剩。林毅夫[8]将重复性建设导致的产能过剩归结为发展中国家特有的市场失灵现象，认为发展中国家易对新产业发展前景形成准确良好的社会共识，这种共识是引发投资 “潮涌”现象的根本。林毅夫等学者[9]的后续文章又从企业投资决策的角度进一步认为重复性建设可能源于企业战略共识和信息不完全，为重复性建设生成机制提供了一个更为微观的解释机制。

重复性建设、产能过剩等一系列市场失灵现象的产生给予政府行政干预市场的依据[10]，激励政策部门尝试以市场准入、项目审批、供地审批等政策工具来治理重复建设等问题。由于中国的重复性建设具有复杂性与特殊性，国内学者普遍侧重于从政府失灵的角度进行解释。周黎安[11]提出地方官员的晋升体系类似于晋升锦标赛模型，由于晋升职位有限，一人提升势必降低其他竞争者的晋升机会。由此，激烈的政治竞争就容易转化为 (地方政府)为了政治收益不计社会经济成本和效益、一味推动经济规模增长的竞争[12]。在战略性新兴产业重复性建设、产业同构问题方面，闫俊周[13]认为发展环境和资源要素差异大的各省份之所以出现产业选择、发展政策与整体特征等的趋同现象，是由各级地方政府与中央政府之间的服从机制、利益机制、学习和模仿机制、决策参与机制共同导致的。余东华[14]等以中国光伏产业为例，认为政府不当干预等因素是导致光伏产业重复性建设与产能过剩的主要原因。在此基础上，部分学者[15]也针对性地提出解决方案，主张要从政府规制入手，建立健全信息技术服务，通过限制模仿企业进入、促进替代组织进入、科学制定退出机制，推动战略性新兴产业有序发展。

既有研究为中国产业发展过程中重复性建设研究提供了丰富的实证资料与理论参考，但总体而言依然存在两个不足：第一，政府失灵视角较多研究关注地方政府层面，聚焦体制机制缺陷等静态层面，认为地方政府竞争、地方官员晋升动机等是造成重复性建设的根本原因，然而，仅从地方政府层面很难解释为什么全国范围内的企业都涌向特定行业，并未意识到产业发展过程其实涉及中央政府、地方政府与企业多主体动态互动过程，而重复性建设正是在这三者的互动过程中产生；第二，从市场失灵视角出发的现有研究较多集中于企业性质与行为动机、市场性质及运行机制等因素，忽略对特定产业独有特征、发展阶段的深入分析，而部分产业由于本身具有特殊性以及所处的发展阶段不同，政府制定的产业政策目标与执行手段往往存在较大差异，影响了产业发展现状。为此，本文围绕以下核心问题展开研究：战略性新兴产业在发展过程中具有哪些特征？政府制定了何种类型的产业政策支持战略性新兴产业发展？产业政策与重复性建设之间究竟有怎样的内在张力？中央政府、地方政府与企业三个主体在卫星导航产业发展过程中分别展现了何种行动逻辑？

1.2 研究前提的建立

中国自改革开放初期开始就全面推行产业政策，改革初期政府实施以选择性产业政策主导产业发展、产业结构调整乃至经济发展的模式，主要表现为以政府对微观经济运行的广泛干预，挑选赢家、扭曲价格等途径主导资源配置，往往采用直接干预性手段对特定技术路线、特定产品与特定企业进行选择性扶持。然而，随着近年来内外环境的变化，产业政策经历了一个由计划管理与选择性产业政策混合的政策体系向以选择性产业政策为主、功能性政策为辅的政策体系转变的过程[16]。政策体系的转型表明在不同历史时期或历史阶段，国家的产业结构与产业政策会产生变化，产业政策目标与政策工具选择也都需要调整。此外，产业政策的制定必须结合产业基本特征，特定产业在发展过程中由于具有相对特殊性，因发展阶段不同会呈现较大差异的属性与发展特征，政府和企业短期内无法识别这些特征，易造成政府政策与企业决策应对滞后，这是理解重复性建设产生的重要背景。因此，对特定产业的具体分析与明确产业发展阶段是产业政策类型定位与确保产业政策有效制定与执行的基本前提。

产业周期是指产业从产生到成长再到衰弱的发展过程，这个过程一般可分为四个阶段：初创阶段 (导入期)、成长阶段、成熟阶段和衰退阶段。部分学者[17]通过相对技术优势与产业及其竞争者地位来判断发展阶段，将发展阶段概括为追赶阶段与领先阶段，认为发展阶段是影响产业政策成效的重要因素。本文提出产业发展的 “阶段”假说，发展阶段是由市场化规模、社会需求程度、产业链完整度综合反映的产业发展程度。产业发展阶段可分为初期阶段、中期阶段与后期阶段。初期阶段是产业从产生到快速发展阶段，该阶段产业链开始建立，市场规模扩展较快，产业需求较快增长；中期阶段是指产业链趋近完善，产业市场规模迅速扩展，产业需求高速增长的阶段；后期阶段则是产业链完备、产业体系成熟与健全阶段，该阶段产业市场趋近饱和，需求开始下滑。产业所处不同阶段，国家对产业政策目标设定与政策执行工具的选择存在显著差异。由于中国的产业政策依然以选择性产业政策为主，在产业发展初期，产业政策大多设立了明确清晰的政策指标 (产值、GDP占比、就业率等)；到产业发展后期，产业政策往往设立新的目标 (产业结构调整、去旧产能等)。在政策工具类型方面，产业初期阶段政府往往采用激励性政策，如金融支持、财政补贴、土地优惠等；到产业后期阶段，政府往往颁布调控类或抑制类产业政策，如目录指导、准入管理、行业规制等。

本文关注的卫星导航产业属于战略性新兴产业，具有两个基本特征，即 “新兴性”与 “战略性”。第一，卫星导航产业的新兴性特征表明它仍处于产业发展周期的初期阶段，在这个阶段，政府作为推动产业发展的关键主体，往往会通过设立清晰的发展目标，配合激励型产业政策主导产业发展；第二，卫星导航产业是国家战略性产业，这意味着产业发展涉及国家层面的参与，产业政策主体与客体涉及中央政府、地方政府与企业三个行动主体。由于三个行动主体受不同制度环境或社会环境约束，往往形成不同的制度逻辑，为此本文将卫星导航产业发展中重复性建设现象置于多重制度逻辑分析框架中进行分析，通过对卫星导航产业政策文本进行文献计量与内容分析，结合上海市科学技术委员会、上海市经济信息化委员会、上海卫星导航定位产业技术创新战略联盟的调研访谈资料，探析卫星导航产业政策背后的主体互动过程，挖掘主体行为背后的制度逻辑因素，用以揭示中国战略性新兴产业政策何以导致重复性建设的内在机制。

2 多重制度逻辑分析框架

多重制度逻辑分析框架较为广泛地用以解释组织行为与制度变迁的过程，早期传统的制度理论强调制度的单一逻辑在组织场域中的主导作用，但随着组织外部环境与内部运行规则的复杂化，单一制度逻辑观难以解释组织在面对利益相关方所产生的异质性行为。Friedland等[18]将制度逻辑定义为社会层面上物质实践、价值观、规则等构成的历史模式，制度逻辑能够塑造个体或组织的认知和行为，提供有关社会现实的意义。后经发展，部分学者[19]认为制度逻辑是能够形塑主体认知与行为的物质实践、假设、价值、信念与规则的社会构建和历史模式，他们指出了各种各样的制度逻辑，如市场逻辑、政府逻辑、家庭逻辑和宗教逻辑等。周雪光等[20]基于中国特定的情境与制度特征，认为制度逻辑是指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制，从村庄选举制度变迁的案例中提出不同行动主体下的三个制度逻辑——乡村逻辑、科层制逻辑与国家逻辑。

本文借鉴周雪光等对制度逻辑的界定，将制度逻辑定义为某一特定领域中存在的行动机制，具有观念性、动态性与可预测性三大基本特征。首先，制度本身就是观念的化身。一项制度的维持需要得到规则、规范和信念等要素的支持[21]。每种制度都存在一种核心逻辑，这一定程度上意味着制度逻辑是在特定规范与信念所限定框架内的行动过程。其次，制度逻辑是动态变化的，体现在两个方面：①自主能动性。不同行动主体由于利益需求的差异，在互动中具有自主能动性，在特定场域中反应各自领域的制度逻辑，这意味着在多重逻辑出现的组织运行情境中，多重逻辑的互动并不仅仅是只有冲突状态，还可能呈现替代、共存等状态。②历史权变性。制度逻辑在不同历史阶段或差异化经济社会结构中对个体和组织行为的影响会产生变化，使得不同制度逻辑间的强弱关系和权重发生变化[22]。例如，现代社会更强调企业和国家的影响，而早期社会一般更强调家庭和宗教的影响[23]。最后，制度逻辑与组织行为是一种作用与反作用的关系，制度逻辑能够约束与制约组织行为选择，人们也能通过观察组织行为认识相应制度逻辑，这意味着制度逻辑与行为之间的关系互动是有迹可循或可预测的。制度逻辑是一些重复再现的动因，它们在不同的情形和次序排列组合中相互作用，从而导致相去甚远但又循迹可查的结果[24]。制度逻辑的可预测性特征表明人们可通过观察组织行为来认识相应的制度逻辑，由于制度是宏观层次的规范性安排，这意味着制度逻辑是链接宏观制度安排与微观个体或组织行为之间的链条。

在多元主体互动的场域中，制度逻辑作用通过与其他制度逻辑相互作用表现出来。在战略性新兴产业政策中，中央政府的行动逻辑只有在与地方政府互动过程中才能清晰呈现。同理，地方政府的行动逻辑则要在与中央政府、企业两个主体双重互动过程中来观察。首先，在央地互动模式中，中央与地方分别作为产业政策的制定者与执行者，两者之间存在复杂的互动博弈。具体而言，中央代表国家利益，产业政策制定时更关注经济社会发展、国家安全保障等宏大目标，政策内容上也多为宏观规划；地方在政策执行中，则要在上级命令执行与辖区利益维护两者间均衡，依据实际情况制定具体执行方案。其次，在地方政府与企业的互动模式中，地方政府既是产业政策的制定者，又是执行者，掌握着大量政治经济资源，且拥有充分的自由裁量权，产业政策执行的过程本质是地方政府挑选企业、企业试图与政府建立政治联系的过程。战略性新兴产业政策过程涉及中央政府、地方政府与企业的互动，国家战略安排、地方选择性执行、企业生存需求反映了国家逻辑、科层逻辑和市场逻辑的互动，多重逻辑间的互动冲突是解释卫星导航产业重复性建设的关键。

3 卫星导航产业政策现状

中国卫星导航系统建设从20世纪80年代提出设想，经过30多年的实践探索，最终建成具有完全自主性的北斗卫星导航系统。从系统建设阶段而言，30多年来北斗卫星导航系统经历了 “三步走”的发展历程。第一步：1994年北斗一号系统建设正式启动，到2000年一号系统建成，中国卫星导航建设迈出了探索性一步。第二步：2004年北斗二号系统建设启动，到2012年完成14颗卫星的发射组网，开始为亚太地区用户提供定位、测速、授时和短报文通信服务。第三步：2009年北斗三号系统建设启动，2020年6月23日最后一颗组网卫星发射成功，全面建成北斗三号系统。北斗卫星导航系统的快速发展加速推进了国内卫星导航产业化进程，中央及地方各级政府制定了一系列产业政策法规。

本文以1994年北斗卫星一号系统正式建设为时间点，通过对法律之星、北大法宝等公开法律政策文献检索库的检索，同时查阅北斗卫星导航系统官方网站、中国卫星产业协会网站等，分别按照标题和全文，以 “卫星导航” “北斗”等关键词进行检索，检索年份为1994年至2020年，选取中央层级政策法规，综合收集到与国家级卫星导航、卫星导航产业政策相关的413份政策文本。为了提高样本的信度，对413份文献进行二次筛查，确立三个筛选标准：第一，政策主体级别定位在中央政府，不包含各地方政府；第二，文本内容与卫星导航及导航产业密切相关；第三，剔除相关行业规定、部门规章与团体规定等非法定公文文件。最终选择41份中央政府的政策法规，如表1所示。

对表1中的41份卫星导航产业政策依据时间-政策数量进行整理，可以发现中国卫星导航产业政策发展经历了三个阶段：第一阶段1994—2005年，为摸索阶段，该阶段中国卫星导航系统建设刚刚起步，直到2000年北斗卫星导航试验系统才初步建成，相关配套政策尚处于萌芽阶段，因此2000—2005年仅出台了3份有关卫星导航产业发展的规范性办法；第二阶段2006—2011年，为起步阶段，北斗卫星导航开始作为国家重大专项出现在公众视野中，国家在这五年间出台了5份相关政策，政策内容主要以鼓励和引导产业化发展为主，并开始在高技术产业与战略性新兴产业的规划性政策文本中提及；第三阶段2012—2020年，为加速发展阶段，自中央政府将卫星导航产业纳入战略性新兴产业后，各部委相继出台了32份政策法规，这一时期政策数量快速增长且覆盖更加全面，除了具有指导意义的纲领性文件外，发布频率相比前期阶段也要高出许多，政策内容以优化政策环境、引导卫星导航在多领域应用内容有关。尤其在2013年国家出台卫星导航领域纲领性文件 《国家卫星导航产业中长期发展规划》后，文件中提到要大力发展卫星导航产业，对推动产业结构调整、提高社会生产效率、改善人民生活质量、提升国家核心竞争力具有重要的现实意义和长远的战略意义[25]，表明推动北斗卫星导航系统规模化应用和促进卫星导航产业快速健康发展已经纳入国家战略范畴。

表1 1994—2020年中央政府层面卫星导航产业政策

图1表明，1994—2020年，中央有16个部委机关参与出台了北斗导航产业化相关政策，其中国务院、交通部、发改委与财政部是发文最多的四个部门，一定程度上反映了中央政府对北斗导航在带动社会经济发展以及卫星导航在国内交通应用行业领域中的关键作用。科技部、工信部与国防科工委、中央军委等部门政策反映了卫星导航技术在维护国防安全建设与技术创新体系建设方面的重要作用，而国土部、住建部、公安部与农业部的政策反映了卫星导航技术在社会各领域应用广泛。

图1 北斗卫星导航产业政策出台部门

4 多重制度逻辑与卫星导航产业政策

卫星导航产业政策过程蕴含国家逻辑、科层逻辑与市场逻辑三重逻辑。国家逻辑驱动产业政策制定，科层逻辑决定政策执行方式，市场逻辑左右政策执行效果，对这三重行动逻辑互动过程的把握是探究中国战略性新兴产业发展中重复性建设生成机制的关键。

4.1 卫星导航产业政策中的多重制度逻辑

(1)国家逻辑：主导性与控制性。国家逻辑是指中央政府及各部委在决策过程中特定的制度安排与行动机制，其形成依赖于一国特定的体制基础，不同体制的国家往往会形成不同的国家逻辑。而国家体制是围绕权力进行的特定分配与安排，一国需要具备一定的国家能力，才能确立最终的国家体制。从这个角度而言，国家能力是国家体制建立与维持的关键要素，是国家逻辑发挥作用的保障。部分学者将国家能力视为国家 (主要是中央政府)将自己的意志和目标转化为现实的能力[26]。中国的国家体制在20世纪80年代后出现了一次较大调整，中央开始下放行政权与财政权，地方开始拥有发展的自主性，推动了中国经济的快速发展。与此同时，中央政府通过 “党管干部” “任期限制”掌握了地方的人事任免权，对地方实行控制，形成了一种 “压力型体制”[27]。压力型体制下的国家逻辑表现为两个基本特征：主导性与控制性。中国卫星导航产业政策由国务院与中央办公厅领导、发改委、工信部、科技部、财政部、交通部等多个部委机关联合参与制定，他们主导了产业发展方向、产业目标选择以及产业结构规划，为地方政策制定提供了一个整体性框架。

(2)科层逻辑：自利性与自主性。国家政策通过科层组织体系加以贯彻落实，大量研究指出地方政府行为受组织外部环境与组织内部的激励机制共同塑造[28]。如果说政策制定阶段中央政府及各部委限定了政策框架，那么政策执行阶段则是产业任务通过压力型体制传导至地方后地方政府在政策框架内的有限选择阶段，该阶段也是国家逻辑与科层逻辑产生互动的阶段，直接影响地方政府的政策制定。首先，国家逻辑通过压力型体制发挥作用，将中央政府指令传导至地方，地方政府必须贯彻执行中央政策指令。由于中央政府牢牢掌握了 “治官权”，下级官员的表现和晋升直接取决于上级政府的评价和考核，在组织内部激励机制的鼓励下，地方政府积极迎合上级要求，纷纷执行上级指令。其次，地方政府在贯彻中央指令的过程中，科层逻辑开始发挥作用并与国家逻辑直接互动，行为层面体现为地方政府在中央限定的政策框架内有选择地制定相应产业政策。地方政府行为偏好往往是部门利益、官员职位晋升激励与外部竞争的综合结果，在产业政策的具体操作中拥有自主裁量权，面对上级压力会寻求 “兼顾成本”与 “贯彻政令”的行为策略，对政策进行 “选择性执行”[29]。在战略性新兴产业发展方面，地方政府必须响应中央号召发展战略性新兴产业，同时又能自主选择特定产业发展。自从2010年中央出台 《 “十二五”国家战略性新兴产业发展规划》以来，各地政府纷纷在地方 “十二五”规划中选择了特定的战略性新兴产业。上海选择了高端装备制造、新一代信息技术、新能源、生物、新材料；湖北则选择了新一代信息技术、生物、新材料、高端装备制造、节能环保、新能源、新能源汽车。

(3)市场逻辑：利益导向与竞争导向。市场逻辑主要是指影响企业行为的一系列制度安排与行动机制，因此要了解企业行为偏好，必须将其放入市场竞争场景以及与政府互动的过程中去考量，行动逻辑也需要通过与政府互动过程来观察。总体而言，企业行动逻辑主要体现为市场逻辑，即利益导向与竞争导向。第一，产业政策本质是政府对市场的行政干预的一种方式，政府掌握了企业所需的大量经济资源和行政资源。在与地方政府的互动过程中，市场逻辑与科层逻辑直接互动。面对政府释放的行政资源与经济资源，企业会充分利用自身的政治资本，与地方政府建立政治联系，投其所好最大化追求 “政治租金”，为了获得政府政策支持，部分企业甚至会通过释放虚假信号骗取资源[30]。与此同时，政府在与企业互动中也在挑选企业，偏好那些体量大、基础强、效益好的企业。在这个过程中，政府行政资源与经济资源的大力支持容易使企业家形成新产业发展前景良好的共识，导致大量企业涌入政府规划的产业结构中，形成 “潮涌”现象，造成产业政策失效与产能过剩出现[31]。第二，在与同类型企业共处的市场环境中，企业行为逻辑体现为竞争导向。随着信息技术和互联网技术的快速发展，市场环境变得日趋复杂，竞争逻辑迫使企业去追逐更低的生产成本与更高的产品与服务质量，从而建立自身与他者的比较优势。在卫星导航产业发展过程中，部分企业为了在竞争中脱颖而出，采取定制化、专业化产品与服务模式，如上海普适导航科技股份有限公司在渔业监管、内河航运监测等领域为用户提供专业的船用产品定位服务，是业内相关领域的佼佼者。

4.2 卫星导航产业重复性建设生成机制：多重制度逻辑的互动

首先，卫星导航产业政策是由中央政府协同各部委共同参与制定的，在这个过程中国家逻辑起到关键作用。国务院、交通部、财政部、工信部、测绘局等国家机关主导着卫星导航产业的发展方向与政策框架。与此同时，国家机关赋予卫星导航产业政策公共服务供给、经济社会发展和空间信息安全等多重目标，使得卫星导航产业政策陷入需求过于宏观、目标过度分散的窘境。政策目标是政策制定、执行之后所希望达到的结果，政策目标的适度集中和明确可行是政策有效执行的前提条件，而卫星导航产业政策在政策制定阶段就出现了目标过于分散的情况。各部委因职能差异纷纷制定了符合特定部门需求的政策规划，使得卫星导航产业发展承载了太多使命，包含经济发展引领、公共服务提供、技术创新体系建设、产业融合效果显著等任务目标。其中涉及技术能力突破、产业融合效果显著、技术自主化等与产业发展直接相关的目标共15次，主要反映在 《关于组织实施卫星导航应用产业化专项的公告》 (2002)、 《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020年)》 (2006)、 《关于促进卫星应用产业发展的若干意见》 (2007)、 《关于请组织申报卫星应用高技术产业化专项的通知》 (2008)、 《关于组织实施卫星及应用产业发展专项的通知》 (2012)、 《关于印发 “十二五”国家战略性新兴产业发展规划的通知》 (2012)等政策文件之中。此外，涉及引领经济增长、公共服务供给与国防安全建设等产业发展的间接目标的政策文件有 《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020年)》 (2006)、 《关于请组织申报卫星应用高技术产业化专项的通知》 (2008)、 《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》 (2010)等12份文件。由此可见，卫星导航产业政策涉及目标广且过度分散，中央政府对处于产业化初级阶段的卫星导航产业赋予了过多的期待和要求。

其次，中央政策指令与多重任务目标传导至地方后，国家逻辑开始与科层逻辑产生互动，互动过程主要从两个方面影响地方政府产业行为。一方面，国家逻辑通过 “压力型”体制发挥作用，使得地方政府必须要贯彻中央政府政策指令发展战略性新兴产业；另一方面，科层逻辑反作用于国家逻辑，地方政府响应上级目标积极发展战略性新兴产业的同时，由于中央只设定了产业发展宏观框架，地方政府能够充分自主选择产业类别与发展方针。在卫星导航产业规划方面，由于中央政策目标中技术创新体系建设与核心技术突破是个长期过程，往往需要政府与企业资源长期大量投入，相比之下 “培育龙头企业” “明确增长产值”在短期内更为直观，凸显政绩的目标措施也更受地方政府青睐，使得地方政府在目标选择时不得不放弃一些目标。例如，广东省政府在 《关于推动卫星导航应用产业发展的指导意见》的第一条总体要求中提到，到2020年，全省北斗卫星导航产业产值达1200亿元以上，卫星导航应用市场的贡献率达到80%以上；鼓励骨干企业以优势品牌为纽带，开展强强联合、上下游整合等多种形式的并购重组[32]。湖北省政府在 《关于促进北斗卫星导航应用产业发展的意见》的总体要求中提到，到2020年，实现北斗产业产值1000亿元以上，培育一批充满活力的中小型企业和若干个实力雄厚、国内领先并具有国际竞争力的龙头企业[33]。

国家逻辑和科层逻辑在产业规划与执行过程中并未有效衔接，两者之间的差异性互动使得产业政策在执行过程中产生政策 “缝隙”，为市场逻辑中企业作用的发挥提供了操作空间。一方面，政策缝隙让企业能够寻找到与政府建立政治联系的空间，在此过程中利益导向促使企业大量寻租，以此获取更充分的行政资源与经济资源；另一方面，政策缝隙为企业直接的恶性竞争提供空间，而中央与地方政府对市场的信息甄别往往滞后于市场变化，企业的大量进入可能诱发新的 “市场失灵”。此外，中央的宏观规划与地方政策都未明确产业发展的统一标准，意味着政府无法确定监管标准。对于企业而言，卫星导航产业政策中 “卫星导航产业规模化、产业化与市场化”目标激励了企业的投资热情，对政策红利与利润的追逐使得大量企业涌入卫星导航产业领域，短期内的爆炸性集聚很可能形成 “潮涌”现象进而造成大量重复性建设。上海市经济与信息化委员会调研 “北斗导航产业发展态势”的文件显示：上海市自2013年成立中国北斗产业技术创新西虹桥基地后，大量企业涌入卫星导航领域，截至2017年底，短短四年间基地入驻企业和机构已达170余家，相较于2016年底同比增长31.6%，其中实地型企业38家，同比增长46.1%。笔者在调研时了解到，入驻西虹桥基地的企业往往只需要满足一个基本条件，即公司经营业务必须与卫星导航相关，并无其他明确准入门槛与限制性条件。

卫星导航产业政策过程是中央政府、地方政府与企业三者的互动过程，作为一个正处于发展初期阶段的战略性产业，产业政策中的国家逻辑、科层逻辑与市场逻辑的互动是影响产业发展的关键因素 ，其互动机制如图3所示。首先，中央在国家逻辑驱使下制定卫星导航产业政策的宏观规划与纲要，确立了信息安全保障、经济社会引领、技术创新突破、公共服务供给等多重整体性目标；其次，卫星导航产业的多重目标传导至地方，国家逻辑与科层逻辑直接互动，地方政府的有限行政资源不足以支撑其完成属地管理目标与中央政府多元目标，在政策执行过程中产生政策缝隙，在此基础上地方政府会对上级政府的多重目标进行化简，在制定地区卫星导航产业规划时会选择见效快、周期短的政策目标，在挑选企业时偏好选择规模大且较熟悉的企业；最后，作为产业政策客体，企业会充分利用此机会响应政府号召，借机获取更多的政府资源，大量涌入相关产业领域并进行集中投资。市场逻辑集中体现为企业过度进入卫星导航产业领域，如2010年国家将卫星应用产业视为战略性新兴产业以来，大量企业涌入卫星导航产业发展中，目前为止全国层面的北斗卫星导航从业单位已经超过14000家左右，人员已经超过50万人[34]。天眼查数据显示，截至2020年6月23日，全国范围内近五年来注册成立的与卫星导航相关的企业共有6053家，仅2020年便有1227家企业成立，其中超过五分之一的卫星导航企业在广东注册，共有1448家[35]。

图3 重复性建设生成的多重逻辑互动

5 结论与建议

(1)国家体制改革层面，进一步改革干部考核制度。以GDP增长为基础的干部考核制度在推动我国经济增长历史进程中发挥过至关重要的作用，然而，随着我国发展理念向强调 “创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念转变、发展阶段朝着社会主义现代化国家建设方向转变，干部考核体制也应跟随调整。在适当淡化GDP指标的同时设立综合性考核指标，如关注绿色GDP、环境保护、低碳节能等侧重高质量发展的指标。在战略性新兴产业发展方面，一定程度降低GDP产值等激励性指标比例，增加产能利用率、资源投入率等多元约束性指标。

(2)政府职能转换方面，制定统一协调的宏观政策与法律。首先，制定一整套规范北斗市场秩序的政策法规，如设立市场准入规则与监督管理条例，对进入卫星导航产业领域的企业进行筛选、甄别，并配合中期监督与后期评估机制，使政府能对获取项目资源的企业进行跟踪，全面了解政府资源利用情况的同时也能提升企业的创新积极性；其次，北斗卫星导航产业化的基础是规模化，而规模化的前提条件是产品标准化，政府应主动加强与卫星导航行业协会、企业联盟等第三方组织的联系，在行业层面多主体协同确立卫星导航产业的产品应用标准，尤其是产品兼容标准，如基站建设时附带平台共享功能等；最后，政府应充分利用信息总量优势，建立产业数据收集、监测与评估体系，实时掌握卫星导航行业内的企业数目、金融信贷、供需情况、重复率等信息。

(3)政府层级互动层面，建立中央政府与地方政府之间的纵向协同机制。中国战略性新兴产业政策是由中央政府确定框架并以地方政府主导实施，在各地发展战略性新兴产业过程中，地方政府内部纷纷建立了横向协同机制。例如，上海市于2012年成立了战略性新兴产业小组，小组成员单位包含上海市发展改革委员会、经济与信息化委员会、科学技术委员会、商务委员会等核心部门；湖北省也成立了战略性新兴产业发展领导小组及办公室，由省政府主要领导担任组长，省发改委、省经信委、省教育厅等核心部门为成员单位。然而，信息不对称是中央与地方层级间的基本特征，两者间未建立纵向协同机制是导致国家政策执行偏差与政策目标落空的关键因素。因此，一方面应建立中央与地方之间的信息共享机制，构建中央政府与地方政府之间制度化的信息交流，确定层级间信息交流的内容、范围、时间、方式等；另一方面应建立纵向事务协调部门，明确权力主体，减少责任推诿，实现协调的有效性和权威性，进而提高行政效能。

产业发展问题更多情况下是个经济现象，已有研究因此普遍基于经济学视角，通过建立指标体系与计量模型等定量研究方法展开。然而，战略性新兴产业本身具有其特殊性，产业发展过程具有显著的政府烙印，产业发展中的问题并不只是经济问题，还涉及管理问题，因此本文从公共管理学科视角切入，为解释经济现象问题提供了新的理论视角，同时为新时代背景下的战略性新兴产业发展提供了理论启示，拓展了多重逻辑分析框架的解释范围。