“卡脖子”技术问题的综合解决方案——以S省为例

李昱璇，汤志伟

(1.北京航空航天大学公共管理学院，北京 100191;2.电子科技大学公共管理学院，四川 成都 611731)

在嵌入全球价值链的过程中，随着经济与技术水平的提升，中国和技术发达国家之间的关系逐渐由错位合作向同位竞争转变，核心技术不自主的问题成为中国进一步发展的关键阻碍因素。在国际竞争加剧、国际关系不确定性增强，单边主义、贸易保护主义、逆全球化思潮暗潮汹涌的形势下，这一部分 “不自主”的核心技术容易被技术发达国家作为限制中国和恶意竞争的战略武器，突然断供或限制出口，卡住中国的脖子。十九届五中全会提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。实现科技自立自强的当务之急是要解决一批 “卡脖子”技术问题，将核心技术自主权牢牢掌握在手中。 “卡脖子”技术的攻克不仅对于推动经济形态高级化转型具有重要意义，还是支撑产业升级、引领未来发展的科学技术储备，是国家发展的战略支撑。解决 “卡脖子”技术问题迫在眉睫，而 “卡脖子”技术的突破需要对外部环境、产业发展情况等信息综合分析后制定出科学可行的技术方案与技术路径，高质量的综合解决方案能够为核心技术的攻克提供准确信息和方向指引。

1 “卡脖子”技术的概念与内涵

目前，学者们在 “卡脖子”技术的技术价值以及安全性上达成共识。 “卡脖子”技术的稀缺性和高价值特点是 “卡脖子”困境之所以可能的条件和原因，当稀缺同时高价值的技术被封锁，则构成 “卡脖子”局面[1-3]。 “卡脖子”技术是 “没有完全掌握”的 “对国家安全重要”的 “不销售给中国”的关键技术[4]。张治河等[5]沿用白春礼院士的观点，按照所需时间长短，把 “卡脖子”技术分为短期攻克和长远布局两类。

目前对于 “卡脖子”技术内涵的分歧主要在于技术难度、时间分类与技术供给方式三点。在技术难度方面，国内国外有技术差距这一点是学者们的研究共识，但在技术差距的程度上， “没有完全掌握”比 “较大技术差距”和 “技术垄断且难以在短期突破”所描述的技术差距程度要小许多。笔者认为，从技术链整体来看， “卡脖子”技术确实是那些 “没有完全掌握的”技术，但从技术本身来看，这些技术的国内国外差距巨大，攻克时间很长，从 “没有完全掌握”到完全掌握的成本是非常高的，这是 “卡脖子”技术可能被利用为战略武器，具有威胁性的原因。

基于技术难度又引申出对于 “卡脖子”技术时间分类的分歧，因为 “卡脖子”技术具有威胁性的前提在于技术垄断情况严重、攻克时间长。所以，攻克时间长是 “卡脖子”技术的共性特征，不存在时间长期与短期的区别。在 “卡脖子”技术的分类方面，短期与长期的区别在于：是否已经受到技术封锁，以及是否极端重要。根据技术封锁的实际情况和价值链重要性的不同可以将 “卡脖子”技术分为短期和长期两类，已经面临技术封锁的如中兴事件中的芯片，以及制约国家创新能力发展的重点产业中的重点技术需要在较短的时间内集中力量攻克，这是短期攻克目标。那些目前并没有面临实质性封锁，在短期内也不是国家发展重点，但在较长的发展时期内具有重要作用的技术，需要提前布局并做好长远发展准备，这是长期技术攻克目标。此外，技术供给方式方面，在安全性角度上，技术供给方 “不准或不愿意”向中国出口和 “进出口贸易封锁” “被技术供给方制裁” “断供”的区别在于前者是国际贸易中正常状态下的不交易和不出口，而后者则具有突发性，是指那些日常可以通过正常交易获取的关键技术和产品的突然断供。这两种情况都属于 “卡脖子”技术的范畴，但是突然断供对企业经营和经济运行的打击更大，威胁也更大。

2 “卡脖子”技术问题的综合解决方案构建

“卡脖子”技术攻克的周期长、难度大，需要大量的资金、人才投入，进行长期的专项攻关。 “卡脖子”技术在作为经济发展和科技能力提升的有力杠杆的同时还具有保障安全的重要作用，对于此类关系到国家创新能力发展的大问题，不仅需要科学界或企业界承担攻克责任，而且属于体现国家意志的科技创新活动，是全社会的共同行动。 “卡脖子”技术问题的解决需要对国内或某一区域内可依据的资源与条件进行系统性的综合分析，本文从以下四个方面着手构建综合解决方案。

2.1 产业发展现状

产业发展现状包括产业发展水平、产业格局、重点分行业、重点企业等信息，决定着技术需求：产业进一步发展需要哪些技术支撑？产业链的哪些环节可能遭受较大的 “卡脖子”威胁？产业发展现状为 “卡脖子”技术的识别和筛选提供背景支撑，运用产业情况可以从战略层面找出那些杠杆作用较大的 “卡脖子”技术。此外， “卡脖子”技术的攻克要通过技术链的完善和企业经济效益的提升最终实现保障经济安全的目的，是经济行为，需要在企业主导的基础上各市场主体充分发挥作用，产业发展情况是后续 “卡脖子”技术问题综合解决方案分析的基础。 “卡脖子”技术作为在某一特定产业内部极少数具有重要价值作用的关键技术，体现出产业共性的技术特征，所属产业内的细微变动都可能影响到 “卡脖子”技术的数量以及技术内容本身。 “卡脖子”技术的情况与所属产业的发展情况息息相关、密不可分，因此，关注某一特定区域内特定产业的发展情况，通过详尽分析该地区该产业的技术优势、产业链、供应链情况，整合市场需求，完善技术成果转化路径，有利于探索建立产业发展与技术创新系统协同体系，增强综合解决方案的实际效用。

2.2 “卡脖子”技术清单

“卡脖子”技术问题的解决以具体技术的攻克为标准，技术清单是综合解决方案的核心，综合解决方案的产业发展现状、政策支撑与研发基础为具体技术的突破服务。在明确 “卡脖子”技术是什么的基础上，从概念、内涵出发，构建具体化的筛选标准与识别步骤。目前， “卡脖子”技术的识别与筛选主要有以下两种观点：第一种是顺序型，以汤志伟、陈劲等为代表，认为 “卡脖子”技术的识别可以从关键核心技术、技术垄断、技术差距、技术价值四个方面建立起逐步的金字塔型筛选模型[1,3]；第二种是分类型，以张治河为代表，把 “卡脖子”技术分为短期目标和长期目标，从紧迫性和必要性两个方面确定短期需要解决的技术，从隐患性和重要性两个方面确定长期需要解决的 “卡脖子”技术[5]。笔者认为时间差距不构成筛选的根本区别，所以采用顺序型筛选方式。本文采用 “垄断-难度-价值-相对优势”四步走的筛选方式，在已有文献对共性 “卡脖子”技术垄断程度、攻克难度、技术价值判断的基础上增加技术对地区或产业内部价值链重要性的判断，找出那些对某一地区或产业发展至关重要同时又具有研发投资相对优势的技术。通过四步走的识别步骤，对核心技术情况、技术垄断情况、攻克难度、地区或产业内的重点发展方向等信息进行判断，得出技术与其所包含的背景信息所组成的技术清单。

2.3 政策支持

有学者认为政府在创新中起到重要作用，政府部门颁布的政策是促进创新的工具，政策的差异会导致创新绩效的差异[6]。 “卡脖子”技术涉及国家发展全局和长远战略，需要巨大的前期投入，企业或科研单位不足以承担全部攻克任务，需要政府发挥重大科技创新组织者的作用，给予充分的政策关注，政策支持是 “卡脖子”技术攻克的重要资源。政策的导向性作用也给 “卡脖子”技术的攻克提供了凭借和依据，政府重点支持哪些产业的发展，对哪些技术层面的问题给予政策倾斜，体现了战略全局综合考虑的结果，有利于技术战略性作用的分析。政策支持还体现政策目标实现的手段，具备工具属性，政策工具是在一定的政策图景与政策实施逻辑的基础上，为实现某种特定政策目标或解决某些政策问题而采用的一系列政策机制、手段与方式的总和[7]。本文采用罗斯威尔和菲尔德模型，按照政策发挥作用的方式，将政策工具分为供给型、环境型、需求型三类，对 “卡脖子”技术攻克的政策支持情况进行分析。

2.4 研发基础

研发基础是在一定产业和行业内技术层面前期所做的工作和已经具备的条件，包括前期研发成果、人才团队、经费投入、硬件设施等内容，代表某一地区或行业的技术资源禀赋与研发水平。 “卡脖子”技术的攻克并非空中楼阁，国内外的技术差距也往往在于精度不足、纯度不够等技术水平上难以达到标准的情况，而非完全的技术空白，因此前期的技术积累与技术资源对于技术水平上的突破至关重要。企业是技术攻克的主体，在技术价值转化中起重要作用，提升企业技术创新能力是实现科技自立自强目标的关键。基础研究则为技术的突破提供依据和转化基础， “卡脖子”技术问题出现的根本原因在于基础研究薄弱，基础研究是技术创新能力提升的关键，通过提高知识积累、提升人力资本以及增加科技设备等方式促进技术进步[8-9]。因此，本文将研发基础分为企业研发经费投入与基础研究两个方面进行分析。

3 案例呈现：S省 “卡脖子”技术问题的综合分析与攻克路径

为了进一步论证综合解决方案的准确性和可操作性，本文将 “卡脖子”技术问题降维处理，聚焦于S省电子信息产业，通过对具体问题的具体分析，对 “卡脖子”技术的综合解决方案进行验证性探索，为任一层面 “卡脖子”技术问题的解决提供共性分析解决路径和借鉴意义。电子及通信设备制造业是进口规模最大的高技术产品行业，2019年进口规模4311亿美元，占中国高技术产品进口总额的63.60%[10]，是 “卡脖子”技术的主要来源。S省电子信息产业技术发展有一定的积累，底蕴深厚、发展良好，在产业高端布局的进程中， “卡脖子”技术问题已成为制约S省发展的重要问题。S省作为内陆非沿海发达省市，其技术情况对于全国大部分省市来说具有代表性，对于单一省份层面 “卡脖子”技术问题的解决有较强的参考性和适用性，有借鉴价值。

潘教峰等[11]提出了适用于科技发展战略研究的DIIS理论方法，即收集数据 (Data)、揭示信息 (Information)、综合研判 (Intelligence)、形成方案 (Solution)。一个完整的智库课题研究过程，首先要围绕所研究的问题全面收集各类相关数据和相关现象；然后进行专业化的挖掘、整理、分析，形成客观的认知和知识；再引入相关专家学者的智慧对这些认知进行研判，得到新认识、新框架、新思路；最后在问题导向下提出解决方案或政策建议 。本文将DIIS理论作为过程框架，分四步收集数据、揭示信息、综合研判、形成方案，构建S省电子信息产业 “卡脖子”技术问题的综合解决方案,并提出政策建议。

3.1 收集信息

根据 DIIS 理论，在收集信息阶段需要根据研究问题的特性和研究目标，收集与问题紧密相关的各类数据[12]。本文就S省电子信息产业 “卡脖子”技术情况这一研究主题，收集了S省关键技术信息，从政府网站收集了S省促进电子信息产业发展的政策信息，从各类新闻报道、产业研究报告、论文、专著等公开信息中收集了包含重点企业、重点技术、企业高校等研发主体情况的产业发展具体信息，将技术信息、政策信息与产业发展信息一同构成本文数据库，为后续分析提供依据。

3.2 揭示信息：产业-技术-政策-基础分析

(1)S省产业发展现状。S省重点行业可分为以半导体、CPU、储存芯片为代表的集成电路行业，以柔性显示和无屏显示为代表的新型显示行业，以智能可穿戴设备为代表的智能终端行业，以工业控制和大数据为代表的高端软件行业，以多元异构存储和高性能计算为代表的人工智能行业，以超高清视频和卫星通信为代表的信息网络行业。其中，集成电路与新型显示是核心重点行业。在集成电路方面，S省已经形成了IC设计、晶圆制造、封装测试及相关配套完整的集成电路产业链，拥有相对完善的产业环境，聚集了一大批先进技术企业，海威华芯、海思半导体、格罗方德等均在S省布局了全球领先的技术生产链与生产设备。在新型显示方面，S省以京东方为龙头企业，已聚集包括上游原材料、中游显示面板及模组、下游终端应用在内的极米、天马等一大批企业，构成了完整的新型显示产业链，中电熊猫、京东方等企业生产线技术全国领先。智能终端领域以智能可穿戴设备、4K以上分辨率及8K+5G终端为代表。在高端软件方面，拥有数之联科技有限公司、考拉悠然科技有限公司等领先的大数据解决方案提供商。但S省的现有布局种类局限、覆盖面较小、产业发展不均衡，在机器学习、虚拟现实、区块链等新兴软件和新型信息技术服务领域处于起步状态，发展有限。在信息网络方面，S省5G示范走在全国前列，商用基础好，正在积极探索信息网络新的发展模式。在人工智能领域，S省缺少 “独角兽”企业和 “名片级”典型人工智能应用，在基础理论、核心算法以及关键设备、重大应用系统等方面差距较大。

(2)S省 “卡脖子”技术清单。本文借鉴汤志伟等的做法，通过 “垄断-难度-价值”三步走的识别方法得到我国电子信息产业的 “卡脖子”技术13项[1]。为了筛选出S省需要集中力量攻克的 “卡脖子”技术，本文立足于S省实际发展需求与研发基础，横向对比其他省市技术发展情况，对13项电子信息产业 “卡脖子”技术进行第四步 “相对优势”的筛选，通过判断该项技术在其他省份是否有较高的研发水平以及该项技术在S省是否有较强的研发优势和研发需要，剔除那些其他省市发展水平较好、S省相对技术优势较小且不属于产业布局关键环节的技术，筛选出对本省重点产业至关重要且有一定研发基础的电子信息技术。经过相对优势的筛选，本文最终得到S省 “卡脖子”技术10项，并按照所属产业链环节分为上游的基础元器件、基础技术、原材料与中游的中间产品，按照S省重点分行业布局分为集成电路、新型显示、智能终端、信息网络，如表1所示。

表1 S省 “卡脖子”技术清单

根据清单显示，S省 “卡脖子”技术主要集中于产业链上游，其中基础技术4项、原材料3项、元器件1项，说明电子信息产业链上游存在诸多技术空缺与 “卡脖子”陷阱，侧面说明S省技术精密化、尖端化发展有限，不足以满足基础技术的精细化要求。在分行业上，新型显示最多，有4项，占40%，其次是集成电路3项、智能终端2项，信息网络最少，只有1项，在高端软件和人工智能两个重点分行业中没有识别出一项 “卡脖子”技术。

(3)S省政策支持分析。2018年 4 月 27 日S省政府明确提出将电子信息产业打造成万亿产业，在万亿产业目标提出前后，省市两级政府频繁关注电子信息产业发展，出台各类文件对S省发展进行规划和战略部署。由于S省独特的经济发展格局，省会城市电子信息企业聚集，是S省的主要承载地，2019年省会城市电子信息产业实现营业收入8400亿元，对全省贡献率超80%。因此，此处一并将省会城市的市政府出台文件纳入考虑 (见表2)，对S省 “卡脖子”技术攻克的政策支持情况进行分析。

表2 S省政策汇总

根据罗斯威尔和菲尔德模型，供给型政策工具通过扩大供给推动产业发展，需求型通过增加需求拉动产业发展，环境型通过营造良好的发展环境间接影响产业发展。供给型政策工具是指政府直接通过对人才、信息、资金等技术创新必要条件的支持，改善生产要素的有效供给，助力 “卡脖子”技术攻克，主要包括资金投入、科研支撑、信息支持、人才培养、基础设施。环境型政策工具是指政府通过影响法规、税收、金融等产业发展与技术攻克的环境因素，塑造一个利于技术进步的环境，提供良好的制度环境保障，间接促进 “卡脖子”技术攻克，主要包括产业规划、金融支持、税收优惠、知识产权保护、成果转化、法律法规。需求型政策工具是指政府通过对 “卡脖子”技术应用的市场产生影响，减少市场的不确定性，拉动技术创新，促进技术攻克，主要包括项目设立、应用推广。据此，S省有关 “卡脖子”技术攻克的政策内容分析结果如表3所示。

表3 S省政策分析结果

通过分析结果可以看出，目前政策层面对于 “卡脖子”技术的聚焦性关注较少，缺乏针对技术领域的专门性政策文件，多将技术作为推动产业发展的一个环节，从产业层面着手，在推动整体产业发展的过程中提到促进技术进步与发展的相关政策，并没有以技术为独立对象，单独出台政策促进技术的发展进步，说明在省级层面，政府对技术重要性的认识不够。在已有政策中，供给型、环境型、需求型三个层面均有涉及，其中环境型政策工具最多、供给面居中、需求面最少，目前政策停留在通过营造良好的整体产业发展环境增加技术应用场景以促进技术攻克阶段，侧重于环境型政策工具的应用，产业规划细致。分行业层面提出具体的可遵循建设目标，在产业规划以外，环境型政策工具从金融支持、税收优惠、知识产权保护、成果转化等全方面为技术突破搭建完善的经济金融体系，在法律法规保护方面也有体现。在供给型政策工具方面，为技术突破提供资金支持和奖励，保障基本设施需要。在人才培养方面，S省政策强调引进，期望于通过高端技术人才、机构的流入改善目前技术发展水平。在应用最少的需求型政策工具上，S省一方面通过设立技术项目促进技术创新，另一方面对技术创新进行推广与宣传，拓宽技术的应用面。总体而言，S省为电子信息产业提供了完善的环境支持、基础的供给保证，贡献了一部分需求增量，以较大的影响力、适中的推动力、一定的拉动力，为 “卡脖子”技术的攻克提供政策支持。

(4)S省研发基础分析。在企业研发层面，S省的企业研发投入少，不利于技术攻克。S省企业研发投入占全省的研发投入只有50%，发达省份超过80%，有的接近90%。在分行业层面，S省高校及科研机构充分利用科研优势在集成电路、网络安全、大数据等领域展开技术攻关，长虹电器、迈普通信、九洲电器等龙头企业也在通信网络和高端显示领域拥有一定的技术领先。在集成电路领域，S省先后获批建立国家集成电路设计产业化基地、国家 “芯火”双创基地，为技术攻克提供了优质的基础设施与产业集群基地。在新型显示领域，京东方在全球柔性显示行业具有技术领先优势，但是对于决定显示质量的偏光膜、补偿膜 (相位差膜)、保护膜以及用于界面粘合的光学胶等研究基础薄弱。在信息网络领域，S省的5G网络建设和应用创新一直走在全国前列，全球首个5G通信系统实验外场即设在S省某高校，在5G相关技术上具有传统优势，若能取得突破，或可成为S省的特色优势技术。在基础研究方面，S省是国内基础研究大省，拥有国家重大科技基础设施9个，仅次于北京和上海，累计获国家自然科学基金主要计划项目资助30.8亿元，数量位居全国第九，5年来基础研究经费投入超过175亿元。基础研究决定着科技创新的深度和广度，S省在基础研究方面的优势是 “卡脖子”技术突破必不可缺的撬动点。

4 结论及建议

本文综合S省产业发展现状、技术清单、政策支持及研发基础的分析，以 “卡脖子”技术为主找到衔接点，链接产业发展现状、政策支持与研发基础，在统揽整个电子信息产业综合分析整体技术情况及发展支撑与需求的基础上，按照识别出的S省十项 “卡脖子”技术分行业分布情况，从集成电路、新型显示、智能终端、信息网络四个分行业具体分析，并提出以下政策建议：

(1)构建综合解决方案。全面整合资源，综合分析，整体协作，政产学研用联动，产业链创新链价值链协同，从全社会层面，从上下贯通的产业链条出发，对技术的研发、应用、需求、 基础情况进行分析，同时整合整个产业生态中可以依托的资源，全面规划 “卡脖子”技术攻克的实践载体、制度安排、环境保障，建立起协同支撑的产业创新生态系统，有效率、有针对性地制定解决方案。

(2)重视产业需求实际。立足于产业发展实际，分析产业需求，切实把握产业发展的技术痛点、难点，找到真正的技术制约点所在。以切实解决产业发展问题为导向，从产业发展重点出发，找准 “卡脖子”技术。在攻克阶段，以产业发展为大前提，构建以市场为导向的技术创新体系，加强技术研发的市场导向作用。

(3)建立动态技术清单。研究制定 “卡脖子”技术筛选标准，完善技术筛选机制，以 “拉清单”形式明确具体信息。根据技术清单，建立 “揭榜挂帅”机制，建立专项组织人才团队进行攻关，同时完善技术退出机制，施行动态评估与筛选，删除已攻克或不具威胁的技术，纳入新技术，保证 “卡脖子”技术清单的准确与时效性。

(4)全面加大政策支持。创新治理模式，提高创新效率，保持战略定力及政策的连续性，建立政策长效支撑机制，提供长期稳定的政策支持。根据技术特性以及技术攻克需求，针对性提高不同类型政策工具的应用。充分发挥政策桥梁作用，协调不同领域与技术攻克主体间的关系，使其相互配合，集中力量突破 “卡脖子”技术。

(5)夯实研发基础。重视基础研究，建立健全科学、全面、多元的科研评价体系，完善基础研究成果转化路径，加速技术推广应用进程。强化企业的主体责任，发挥企业技术创新的主体作用，强化技术领先企业责任，在技术创新中充分发挥龙头企业的领军作用。