公共法律服务融入乡村治理的逻辑转换及其实践进路

喻少如，黄卫东

(西南政法大学 行政法学院，重庆 401120)

一、问题的提出

公共法律服务作为一项重要民生制度，在城乡基层社会治理中发挥着重要作用。一般而言，公共法律服务是指由政府主导的，为满足各类主体法律服务需求而提供的各类法律设施、产品、活动或其他相关法律服务，旨在保障公民基本权利，维护公民合法权益以及实现社会公平正义[1]。我国自20世纪八九十年代逐步探索建立公共法律服务制度以来，为乡土社会提供了诸多类型的法律服务，涉及内容随着乡土社会的发展而逐渐扩展，目前主要提供了包含法治宣传教育、律师、公证、法律援助、基层法律服务、司法鉴定、人民调解等在内的公共法律服务产品。公共法律服务融入乡村治理的过程具有鲜明的历史性特征，即随着乡村治理实践的不断深入，公共法律服务本身在不断发展变化。党的十八大以来，党和国家对乡村治理进行了一系列重要布局，这些顶层设计对公共法律服务提出了更高的要求和期许，也引出了新的理论和实践命题。

当前学界对公共法律服务的关注多集中在体系构建、理论基础等宏观命题的探讨上。此外，已有学者将研究重点聚焦于城市社会治理中的公共法律服务，试图廓清公共法律服务项目改进城市社会治理何以可能、有何逻辑[2]，认为公共法律服务通过社会精英的嵌入参与、法律需求的服务供给以及社区矛盾的技术治理三大机制，提升了城市基层社会的治理水平[3]。事实上，随着国家治理重心的调整，乡村治理场域中对公共法律服务的需求力度越来越大。乡土社会中的公共法律服务兼具公益性与营利性双重属性，并有涉农性与乡土性、专业性与知识性，以及多样性、区域性、层次性和差异性等特征[4]，对乡土社会治理场域中的公共法律服务的关注具有重要意义，有助于更好地促动乡村治理。从理论研究层面来看，对乡土社会中公共法律服务的研究可归结为国家层面的服务供给以及乡土社会的回应二元视角。其一，从国家层面对公共法律服务的供给维度出发，乡土社会法律服务的本质属性为公共产品属性，这也就决定了政府在乡村生产、生活中提供服务的责任[5]。为此，早有研究指出，需要研究和解决农村基层司法行政机构的职能延伸范围，保障农村基层司法行政服务模式创新的合法性，将法治宣传教育、人民调解、社区矫正、帮教安置、法律维权等多项职能延伸到最基层的村、组和社区，形成多方参与、共同作用的农村基层司法行政综合服务体系[6]。随着社会的发展变化，以公共法律服务供给为主要内容的“法律下乡”活动形成了国家主导和草根需求的二元模式[7]。在二元模式基础上，有学者进一步研究指出政府主导型的“送法下乡”活动面临新的时代困境，认为新时代“送法下乡”的重点应当是全方位地送法律服务下乡[8]。其二，从乡土社会的视角出发，有研究指出在现代国家建构以及乡土社会变迁的双向互动过程中，乡土社会呈现出双重法律制度整合的命题[9]，公共权威真空现象在乡村社会中一定程度地显现，乡土社会场域具备了与现代性的话语体系相匹配的结构现实，农民的“迎法下乡”需求开始凸显[10]，乡村社会走向了农民主动“拿起法律的武器”捍卫自身合法权益的法治社会[11]，体现了法律逐渐“祛魅”的过程[12]。但随着公共法律服务在乡土社会的不断深入，问题的两面性日益浮现。一方面，乡土社会“迎法下乡”需求逐步增加，“公共法律服务下乡”等重要工作的推进为民众知法、用法提供了极大便利[13]，基本公共法律服务体系的建设完善在保障救济民众合法权益、促进乡村振兴方面也发挥着重要作用[14]。另一方面，部分乡土社会中负面的法律信息同乡土民众的“关系性距离”更近，进而导致民众对法律的避险功能产生消极判断，且法律图式顺应了这种判断，从而导致了“迎法下乡”遇冷现象发生[15]。

综上，已有研究为公共法律服务在乡土社会的发展完善提供了重要的智识积淀，从国家层面的推进以及乡土社会的回应这一二元互动场域出发基本回答了公共法律服务融入乡村治理“何以可能”“融入得怎么样”等系列问题，但这种“国家—社会”二元互动视角的展开并未回答公共法律服务融入乡村治理“遵循了何种逻辑”这一重要问题。进一步而言，已有研究侧重于解答“为什么”“怎么样”的问题，跳过了对“是什么”这一前置性基本命题的解答。有鉴于此，本文首先解构出公共法律服务融入乡村治理的传统逻辑，并对传统逻辑指引下公共法律服务融入乡村治理存在的不足进行分析。然后，对公共法律服务融入乡村治理的逻辑转换方向予以阐明，并揭示新的逻辑包含的具体内涵。最后，就公共法律服务融入新时代乡村治理的实践进路作出阐释。

二、公共法律服务融入乡村治理的传统逻辑

无论时代如何变换，乡村治理始终是一个恒久的命题。新中国成立之后，国家政权试图嵌入乡土社会内部的尝试就未曾中断过。为此，我国推行人民公社制度，瓦解传统乡绅治村的传统，让接受过革命洗礼的、对党忠诚的人员进入乡土社会开展乡村治理。随着人民公社制度解体，伴随村民自治制度一道登上乡村治理舞台的还有公共法律服务制度。事实上，公共法律服务制度融入我国乡村治理的发展历程体现出了较为浓厚的国家权力突入乡土社会的意蕴，遵循的是一种试图改造乡村旧有秩序结构的“法治”逻辑。

(一)传统逻辑：政府主导下的法治进路

公共法律服务制度是公共服务的重要组成部分。作为一种行政给付行为，通常认为公共服务是以“生存照顾”为主要目的的授益行为，人们生存所依赖的公共服务的妥善解决是“生存照顾”理念的集中体现[16]。但从公共法律服务制度在我国的发展历程来看，“生存照顾”理论无法很好地解释公共法律服务制度在我国的探索建立之路。我国已然超脱了西方传统认知中将公共法律服务制度视作一项“生存照顾”手段的定位，公共法律服务制度在我国发展的早期更多体现了其作为一种“法治”手段的特征，国家通过自上而下的公共法律服务供给为乡土社会送去法律制度，将“法治”因素逐步渗透到乡土社会当中。自古以来，中央和地方的关系就是统治者所必须要考量的现实问题。乡村社会属于集中度较低的生产生活区域，古代中国，“皇权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治”的乡绅治理模式在传统乡土社会治理中起着决定性作用[17]。新中国成立以来，我国乡村治理经历了“政权下乡”“政社合一”以及改革后的“乡政村治”等发展阶段，并通过税费改革等一系列制度措施推动乡村治理转型[18]。这是国家权力在乡村场域中一定程度的退场，为乡村的民主、自治创造了条件，但基层自治并不意味着国家权力在乡土社会全然退场。相反，国家权力以更为柔和的方式融入乡村社会治理，始于20世纪80年代的以公共法律服务供给为主要内容的“送法下乡”活动便是国家权力深入乡土社会的另一种途径。

我国公共法律服务制度开端于20世纪80年代，主要在广东、福建等沿海地区先行探索开展[19]，20世纪90年代中期，我国政府建立了首家法律援助机构[20]，公共法律服务制度进一步发展。虽然村民自治制度实施以来，基层政权在乡土社会一定程度上“选择性退出”，但同时也在一些方面“选择性介入”。人民公社制度废除初期，基层政权退出了对乡村社会公共基础设施、社会治安等公共服务的提供，这一定程度上影响了乡村社会秩序。为有效开展乡村社会治理，各种公共法律服务项目便陆续在基层社会中实践开来，司法所、法律服务所(站)等专门的法律服务机构延伸到乡村，乡镇设立巡回法庭、派出法庭开展“送法下乡”活动，村委会设立人民调解委员会开展人民调解工作等。此时的公共法律服务更多是在政府家长式的主导下进行的，产品供给相对单一，服务内容也相对简单，更多体现了其作为一项“法治”手段的特质，承载着国家法渗入乡土社会的使命，旨在改变费孝通先生笔下所描绘的“在乡土社会中法律是无从发生的”现象[21]8。因此早期公共法律服务融入乡村治理更多渗透的是法治因子，遵循的是一种政府主导下的法治进路，在这种进路下，政府是公共法律服务最主要的供给主体。其中，司法行政机关是政府提供公共法律服务的重要力量，承担着大量公共法律服务职责，如基层司法所、法律服务所及其工作人员开展的法律咨询、法律援助活动，以及司法行政机关指派律师提供法律服务等工作。以我国乡镇法律服务所的发展轨迹为线索，自1980年以来，乡镇法律服务所提供的法律服务属性经历了从准公共服务到准私人服务再到社区性公共服务的变迁历程[22]。乡镇法律服务所发展早期，具有浓烈的行政属性，属于政法部门的基层组织。20世纪90年代，司法部在司发〔1990〕函308号批复中明确乡镇法律服务所不属于营业性的法律咨询服务机构，而是政法部门的基层组织。但彼时乡村治理实践中，很多不具备单独建立司法所条件的乡镇(街道)，实行司法所和基层法律服务所“一套人马、两块牌子”的体制，司法所所长与法律服务所主任是同一人，既开展司法行政工作，又开展有偿法律服务。在这种体制下，极易造成两种职能的混淆。乡村治理实践中出现以司法所名义开展有偿服务或以法律服务所名义行使管理职权的现象，影响公共法律服务在乡土社会的效能，背离了制度设计初衷。为此，1998年至21世纪初期，司法部先后发布《关于加强司法所业务规范化建设的意见》《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》，解决基层公共法律服务实践中存在的乱设机构、管理无序等问题，积极稳妥地推进脱钩改制工作，逐步建立和完善适应市场经济体制要求、符合法律中介服务行业规制的执业组织形式，从而推动基层公共法律服务行业步入健康、有序的发展轨道。

可见，我国公共法律服务制度发展初期，是在政府主导下进行的，具有较强的管理色彩，这种政府主导下的公共法律服务供给主要是为了打破乡村原有秩序对国家法的抗拒，更多带有一种“法治”使命，旨在让包括国家法律在内的各项国家制度下乡。在政府主导的单一主体供给公共法律服务模式下，其他私主体提供的法律服务逐渐退场或者被国家吸纳，比如曾在乡土社会中存在的“赤脚律师”等群体，即面临合法性质疑而逐渐在乡土社会隐退。在公共法律服务融入乡村治理过程中，为有效适应乡土社会实践，国家法不再过分强调法律移植，而是更多融入了中国本土基因，逐步祛魅，如人民调解立法、乡规民约入法、社会主义核心价值观入法等，乡土民众不再对国家法敬而远之，开始主动“拿起法律的武器”。徐勇曾对20世纪90年代末期，村民对违法选举行为上访明显增多这一现象展开研究，并认为1998年后，党和国家加强立法和立法宣传工作，群众掌握了国家政策和法律制度，让许多在1998年之前被看作“自然现象”，实则“不正常”的现象受到民众质疑和挑战，村民上访上告增多[23]。国家法在乡土社会的逐步突围，民众法治意识获得有效提升，公共法律服务所取得的成效得到进一步彰显。总体而言，公共法律服务融入乡村治理的传统逻辑遵循的是政府主导下的法治进路。在这种逻辑指引下，公共法律服务承担着向乡土社会输送包含国家法律在内的各项制度的重任。

(二)传统逻辑的不足

正如前文所述，公共法律服务融入乡村治理遵循的传统逻辑是政府主导下的法治进路，融入逻辑主要是为了推动包含国家法律在内的各项国家制度在乡土社会落地生根，但是随着实践的发展，传统逻辑指引下公共法律融入乡村治理存在的不足也逐渐凸显。

1.社会力量参与力度不足

政府主导公共法律服务供给，其他主体参与力度不足，未能有效满足民众需求。公共法律服务单一主体供给模式下，政府更多扮演着管理者角色，自上而下供给服务，着力推动国家权力深入乡土社会，对乡村社会治理更多采用了家长式的、强制性的管理手段，社会力量参与力度不足。政府为乡村供给公共服务产品时，对社会具有较强控制力，这种服务实质上并非建立在双方平等的基础之上，未能有效鼓励公民自身成为自我管理的主体，也未能有效促成行业组织成为行业自律的典型范式[24]。这种供给模式下，国家治理规模和负荷较重，且欠缺“民众”视野，未能很好地站在乡土社会及其民众的需求角度考量公共法律服务产品供给。公共法律服务融入乡村治理过程中，面对政府全面主导的公共法律服务供给，乡土社会中的自治秩序同公共法律服务之间产生了一系列互动与博弈。苏力在《法治及其本土资源》一书中谈道，在20世纪八九十年代，由于政府尚不能够为农村提供足够的或对路的法律服务来维持乡土秩序，因而当时的乡村在一定程度上、一定领域内是超脱国家法控制的[25]。乡土社会在一定意义上超脱国家控制这一现象一直延伸至21世纪初。21世纪初，贺雪峰曾在调研笔记中谈道，“自上而下的司法系统对农民来说仍然太费，而纯民间的传统调解系统，大多不能指望，农民可以指望的，也就只有……村组干部这个最廉价的司法系统了”[26]80-81。另外，就律师供给法律服务而言，彼时也存在不小的障碍，“律师这个成本高昂的调解人也出来替代政治的和传统的调解人，农民之间的社会交易成本增加了”[26]123。足见，乡村自治秩序在彼时的乡土社会中还有很大的需求空间，生存土壤较为丰厚，契合了当时的社会发展现状。国家层面通过“送法下乡”、法治宣传等工作提供公共法律服务，但却面临着乡土社会内生秩序的反抗，在两种秩序的复杂关系下产生了新的困惑。比如，鲁西地区曾出现过令百姓称快、媒体追逐、学界惊讶，但却令当地政府头疼的“周广立现象”。即在1995年至2005年10年间，以山东省阳谷县为核心的周边区域，在赤脚律师周广立的影响下逐步形成了一个颇具影响力的赤脚律师网络，当地民众自发形成了学法用法的热潮，极大地拓展了当地乡村地区的法律服务市场边界，但由于国家层面对乡村社会治理的方式同乡村社会层面内生性的利益表达方式之间存在冲突，“周广立们”成为让当地政府头疼的一种现象，这也给以周广立为代表的乡村内生性法律服务力量蒙上了一层合法性迷雾，游走在基层需要与合法性质疑之间的“周广立们”产生了“周广立式的困惑”[27]。

2.民众法治意识未完全建立

公共法律服务在乡土社会“硬着陆”，民众法治意识未完全建立，出现“法治失灵”现象。以输送公共法律服务为主要内容的“送法下乡”活动曾在国内引起广泛讨论，论点涉及法律移植与本土资源、法律的现代性和地方性、国家法和民间法等领域。1986年以来，我国政府主要通过数次五年普法规划以及年度计划开展普法宣传、法治教育等活动，以促动“送法下乡”目的的达成，强化乡村社会的法治氛围。基层群众自治制度确立以来，“送法下乡”范式在传统的熟人社会中承担重要任务，这种自上而下的法治实践中，乡村民众更多扮演着国家权力规训客体的角色，被动地接受法律实践，国家法试图冲破乡土社会中原有的以民间法、道德、礼仪、习俗等构成的规范秩序，实现国家法律的“硬着陆”，这是“使国家权力意求的秩序得以贯彻落实的一种努力”[28]。诚然，自上而下的“送法下乡”活动在一定程度上提高了民众的法治意识，但彼时的乡土社会对国家法的需求力度有限，“送法下乡”面临受众主动性、积极性不高的尴尬境遇。随着公共法律服务在乡土社会发挥效能，以及我国自1986年就开始的五年一度的全民普法规划，国家法律逐渐融入乡土社会，当前的乡土社会早已不是法律无从发生的传统社会了。但国家法律在乡土社会的扎根并不能解决所有乡土问题，“在农民的观念中，无论是事关争议标的的实体性法律，还是有关纠纷解决的程序性法律，都只是一个大概的画面，法律的规定在农民心中总体上存在模糊性”[29]。可见，法律规则在基层社会的治理功能难以有效发挥以及纠纷本身的延伸性和复杂性，决定了单一手段解决乡村社会纠纷的不足。民众理性选择公共法律服务过程中，钻“法律空子”获益、占国家便宜等现象或心理依然存在。早在20世纪上半叶，费孝通就总结道，“一说是公家的，差不多就是说大家可以占一点便宜的意思，有权利而没有义务了”[21]23。时隔半个多世纪，乡土社会民众占国家便宜、“不占白不占”的心理仍旧存在[30]。同时，部分民众对公共法律服务保有的热情逐渐消退、疏远法律的情形也在一些乡村法治实践中凸显[15]107-116。这些现象反映出当前乡土民众对公共法律服务的欢迎与接受是一种有限的、残缺的理性选择，是公共法律服务融入乡村治理不完善的表现，法治理念并未完全深入人心，离法治意义上、乡村治理现代化意义上的“迎法下乡”还存在距离。

3.公共法律服务质量参差不齐

其一，单一主体主导公共法律服务供给，降低了公共法律服务的质量和效率。政府主导的单一主体供给公共法律服务有两种方式：一是政府作为服务的直接供给主体，二是政府通过购买的方式提供服务。这两种方式虽然对满足乡土社会的公共法律服务起到了至关重要的作用，但我国广袤的乡村面积决定了政府在乡土社会的国家治理规模较大以及治理负荷较重。如在农村普法方面，农业税费改革后，地方存在不同程度的财政压力，基层干部普法时缩短时间，减少内容，或者“形式主义”普法，影响普法实效[7]28-33。在“送法下乡”过程中，由于各个区域之间的差异，村庄经济社会分化程度和村庄社会结构的不同，公共法律服务融入乡村社会治理的效果也存在差异，服务质量参差不齐。一方面，自上而下供给公共法律服务过程中，监督救济机制不健全，容易出现科层消耗，降低公共法律服务质量。另一方面，民众法治意识不强，使公共法律服务融入乡村治理过程中出现社会消耗，降低服务质量。如部分民众在化解争议或者分歧时缺乏法治意识，试图规避国家法或者通过“钻法律空子”获益，影响乡村法治生态。部分地区虽然“村(居)法律顾问”已基本覆盖，但民众主动积极选择公共法律服务产品的热情有限，对证据的搜集和保存意识不足，一些经济发展滞后的地区“信访不信法”等现象依然存在[31]，“上访专业户”“职业上访人”严重削弱了公共法律服务的功能发挥，对其他村民起到了负面“示范”效应。其二，政府购买公共法律服务如火如荼开展的同时，其存在的问题也一定程度上影响了公共法律服务的质量。一方面，政府在公共法律服务产品购买过程中处于主导地位，部分政府的购买行为产生异化，契约合作精神并未得到很好落实，承接法律服务的市场主体、社会力量的独立性受到挑战。此外，政府主导下的服务质量考评体系不健全等因素也造成法律服务“内卷”问题产生[32]。政府购买公共服务，引入市场主体、社会力量参与服务供给，理论上能够降低政府治理成本、提高服务质量及效率，但实践中的异化表现影响了公共法律服务的质量。另一方面，实践中存在的服务承接者资质不清、市场竞争性不足等问题，也削弱了公共法律服务质量[33]。对此，国家层面于2020年出台《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》，进一步规范政府购买公共法律服务机制[34]。《法治社会建设实施纲要(2020—2025)》也指出要完善政府购买公共服务机制[35]，对新时代政府购买公共法律服务提出了更高的要求。

三、公共法律服务融入乡村治理的逻辑转换：“五治融合”逻辑

政府主导下的法治进路作为公共法律融入乡村治理的传统逻辑，为乡土社会的现代化治理提供了诸多基础条件。党的十八大以来，党和国家对乡村社会的一系列顶层布局为公共法律服务融入新时代乡村治理提出了新的命题，公共法律服务融入乡村治理的逻辑应当由传统的法治进路向政治、自治、法治、德治、智治“五治融合”的逻辑转换。进入新时代，《中国共产党农村基层组织工作条例》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》等文件明确提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[36-37]。此外，地方实践以及理论研究在前述“三治”的基础上析出了“政治”和“智治”，由此构成了“五治融合”的乡村治理体系。“五治”是对“三治”的进一步廓清，基于我国国情和乡村治理实践可知，“三治”当中必然包含“政治”，这是党的领导的体现。同时，随着社会的发展，“智治”作为一项重要手段融进了社会治理的各个方面，“三治”中增加“智治”契合时代发展趋势。《数字乡村发展战略纲要》明确指出“着力发挥信息化在推进乡村治理体系和治理能力现代化中的基础支撑作用......构建乡村数字治理新体系”[38]。因而，新时代乡村治理体系是“五治”的融合，是党领导下的多元共治，“五治”之间并非相互独立的存在，而是相互交融。“五治融合”是在“三治融合”的基础上形成的，旨在健全和完善“三治融合”，通过“政治”引领以及“智治”支撑最终形成“政治+自治、法治、德治+智治”的乡村治理体系[39]。公共法律服务融入新时代乡村治理应当遵循“五治融合”逻辑，对乡村场域中的公共法律服务制度的认识需要超脱狭义视野，不应再仅仅将其视作一种法治手段。“五治融合”饱含着以多元共治格局为依托、以满足基层群众为核心、以促动乡村善治为目标、以现代化治理方式为载体的丰厚意蕴。

(一)以多元共治格局为依托

社会治理是多元主体的共同治理，提前预防、化解社会治理矛盾与危机是社会治理的最高境界[40]。现代社会治理不同于传统意义上的社会管理，而是政府、社会力量、群众等多元主体参与到社会治理中来，共同开展社会治理。乡村社会治理发展至今，正处于多元共治时期，体现了国家权力在乡土社会中的分配。单一主体进行治理的模式存在一定程度的“失灵”，政府、企业、民众等主体通过发挥各自优势，以分工协商合作等形式，共同参与社会治理的多元共治模式应运而生，这种模式强调的是治理主体的多元化[41]。多元共治是现代化治理的必然要求，这种模式重组了政党、国家、社会、民众等主体间的关系，更能调动社会各方面主体积极参与和创造，也更能应对乡土社会转型背景下的复杂性。乡土社会的分化演进促使社会信任模式发生变化。在传统的“差序格局”社会中，社会的主要信任机制是人格信任，这是一个“由无数私人关系搭成的网络”[21]36。这种信任机制依托人情关系、组织网络以及血缘地域等因素构成，是一种基于身份权威的行为和价值判断。进一步而言，这是一种长久以来形成的对经验进行处理的结果。在这种信任机制中，稳定关系秩序的目的常常超脱于个人权益之上。但随着社会的发展，现代社会的信任模式发生了改变，具备场域脱离、抽象的普遍化形式、客观的外在行为以及规范可预期的形式化制度等特征的系统信任产生[42]。这种信任机制吸收了熟悉的特定功能和属性，超脱了从个人方面生成的人格信任，不再完全强调个人的固有身份，更加关注的是社会成员在社会结构中扮演的各类角色，根本上不同于熟悉日常世界的“幼稚”经验[43]。现代社会新的信任模式的出现使得公共法律服务开展的社会根基已经发生了转变，多元化的利益诉求、多元化的纠纷化解方式出现，国家法治与民间传统文化存在断裂与冲突，单一法治无法满足乡村治理的现实需求，径直输入的公共法律服务因此难以获取村民的认可与参与。在这种背景下，公共法律服务体系建设必须依据乡村社会环境的特征作出适应性调整，以消解乡村社会的排斥与乡村民众的质疑，借助乡村内生力量、社会力量等多元主体开展公共法律服务，为乡村公共法律服务打开新的机遇。从这个意义上讲，公共法律服务中的“公共”二字所限缩的国家和政府责任已经难以适应乡村治理现实，公共法律服务在主体等方面需要进一步变革调适。为此，要实现多元共治需积极培育社会力量、基层民众的主体意识，让这类群体积极参与其中，而不是在乡村事务中主动或被动的“边缘化”。同时，需要说明的是，虽然社会分化推动了社会信任模式的变化，但是传统观念的碎片仍然在现代社会发生作用。游离出来的观念继续在生活中起着重要作用，一旦观念社会化，便能够和社会行动联系起来[44]。因而，传统观念仍然具有时代生命力，在公共法律服务融入乡村治理过程中发生作用，为公共法律服务融入乡村德治提供契机，比如乡土社会中传统的乡贤能人在开展人民调解、提供法律服务等事项中仍旧扮演着重要的角色。总之，在“五治融合”逻辑下公共法律服务融入乡村治理需要以多元共治格局为依托，传统的政府主导或者完全依凭某一主体都是不可取的。当然，这种多元共治格局极有可能产生多中心治理，并由此产生“职责消解”问题[45]。此时，就必须要发挥党的领导核心作用，在党的领导下实现多元主体的参与，以多元共治格局为依托推动各项工作开展。

(二)以满足基层群众需求为核心

解决好人民群众普遍关心的突出问题是发展的不竭动能，“五治融合”逻辑指引下公共法律服务融入乡村治理必须立足基层民众视野，以满足基层群众需求为核心，在人民群众中寻找“源头活水”。20世纪80年代，习近平总书记在河北正定任职期间就强调，要“到基层调查，要一下到底，亲自摸情况，直接听反映，寻求‘源头活水’”[46]。新时代社会矛盾复杂多变，更需要深入基层，注重调查研究，切实找准症结，将群众需求作为发展契机，以问题意识为导向，寻求基层社会有效治理之道。社会的快速发展加速了利益诉求的多元化发展，新时代的乡村社会矛盾纠纷多种多样，为实现乡村有效治理，促动“五治融合”，必须要始终站在人民群众的立场，满足最广大基层群众的真正需求。

社会分化是社会发展的前提与基本路径，社会分化的水平是判断社会进步程度的重要标志。随着社会的分化，乡村社会矛盾日益复杂，民众利益诉求多元，个人利益时常凌驾于集体利益之上。依社会分化理论来看，社会分化至少有3个最基本的层次，分别是社会分工、社会分层以及社会功能分化。不同于传统社会以社会阶层为中轴产生区分和演进，现代社会的基本特征就是功能急速分化，以其功能的不断分化而变迁与演进[47]。从新时代乡村治理维度出发，提供全覆盖、优质、便捷的公共法律服务是满足人民群众日益增长、变化的法律服务需求的必然要求，是社会分化的结果。城镇化的推进使得乡村地区人口流动变动日益频繁，经济结构发生显著变化，传统的自治规范遭受挑战，民众逐步实现从“身份”到“契约”的理念转型，对社会矛盾的化解也不再单纯依赖传统的解决方式，而是逐渐增加了对法律服务的需求，且这种需求是多元化的、不断发展变化的。乡村公共法律服务不仅仅是法治国家建设的重要板块，同时也是法治社会建设的重要手段[48]，法治乡村建设、乡村振兴战略的实现必须要公共法律服务参与其中并不断调适。为真正有效的向乡村社会提供公共法律服务，必须要充分体现最广大乡村地区的真正需求。为此，一方面，要大力培养民众的主体意识，让人民群众主动积极参与到乡村治理场域中的各项工作中来，激发内生动力，尊重基层民众的合法权益和创造精神，让民众切实体会到自身的主人翁地位。当前我国乡村地区还存在自治水平不高、民众主体意识较弱等问题，部分民众对乡村事务予以“冷漠”态度。同时，民众参与乡村治理的渠道也存在“重形式轻内涵”等问题[39]。另一方面，政府要树立服务理念，向服务型政府转变，为乡村场域提供优质、高效、便民的公共法律服务产品。农村税费改革后，乡村治理进入后税费时代，社会利益关系的变化推动乡村治理由“管治型”向“服务型”转变[49]。尽管服务意识已经逐渐在基层社会延展开来，但乡村治理过程中，基层政府仍习惯于传统的管治，在为乡村提供公共服务、公共物品时，往往过多地将行政权力延伸到乡村，而忽视了乡村民众的真正需求，由此产生基层民众不认可、不理解、不接受的情形[31]34-40。党领导乡村治理的重心是服务民生，回应民众诉求，这是政党功能的服务性的体现[50]。政党功能的服务性不同于其他社会组织的服务性功能，具有鲜明的政治立场和政治方向，必须要坚持人民立场，关注乡村社会民众的多元化需求[51]。

(三)以促动乡村善治为目标

乡村治理现代化本质上是要实现乡村的善治，这也是“五治融合”乡村治理体系所指向的终极目标。乡村善治要求乡村社会既要充满活力，又要和谐有序，公共法律服务融入乡村治理也要以促动乡村善治为目标。

1.助力乡村振兴，增添乡村活力

“实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容。”[37]11公共法律服务融入新时代乡村治理，旨在提升乡村治理水平，助力乡村振兴战略目标实现。实施乡村振兴战略是党的十九大报告中提出的战略要求，为当前和今后一段时期的“三农”工作指明了前进方向。2021年《中华人民共和国乡村振兴促进法》的通过更加昭示了党和国家促进乡村振兴的决心。乡村振兴战略实施离不开公共法律服务的身影，乡村群众日益增长的公共法律服务需求迫切要求公共法律服务在质和量上有所提升。长久以来，乡村公共法律服务滞后于城镇，但随着城镇化的深入推进，农村传统社会结构发生变化，民众的公共法律服务需求却明显增加。乡村振兴是乡村的全面发展，促进乡村振兴需要法治统筹推进，要充分发挥公共法律服务在助力乡村产业兴旺、打造生态宜居环境、推动乡风文明建设、推动共同富裕等方面的作用。

2.公共法律服务助力法治乡村建设，推动乡村社会和谐有序

法治乡村建设不是单单强调法律的作用，而是要让民众形成普遍尊法、信法、守法、用法的法治意识，浸润在法治生态环境中，这一目标的达成要依靠“五治融合”。《关于加强法治乡村建设的意见》明确指出，到2035年，法治乡村基本建成[52]，这一目标设定同2035年“基本形成与法治国家、法治政府、法治社会基本建成目标相适应的公共法律服务体系”相呼应。自2019年司法部在全国开展法治乡村建设活动以来，公共法律服务在解决乡村群众反映强烈的困难和问题上发挥了重要作用，增强了民众的法治获得感、幸福感、安全感。但长久以来，我国农村地区法治建设较为薄弱，民众法律意识不足，法律服务供给不足，亟需加强和完善乡村公共法律服务供给。当前我国乡村地区民众的法治意识还有较大提升空间，法治并未真正意义上浸润人心，成为生活的终极目的和意义的一部分。法治乡村建设不是形式上的法治，并非仅靠法治宣传、法律咨询就能达成，必须要让民众真正意义上接受公共法律服务、用好公共法律服务资源。乡土社会中的公共法律服务要切实发挥从源头上防范、化解基层矛盾纠纷的作用，维护基层民众合法权益，树立法律权威，从根本上推动法治乡村建设。总而言之，公共法律服务融入乡村治理要以促动乡村善治为目标。

(四)以现代化治理方式为载体

“五治融合”内在地体现着现代化治理方式的身影，公共法律服务融入乡村治理必须以现代化治理方式为载体发挥制度效能。习近平总书记指出，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”[53]。这种现代化的治理方式包含协商式治理、合作式治理、简约式治理、智慧式治理等内容。

1.坚持协商式治理

协商治理是协商民主理论在治理领域的实践和应用，蕴含着多元、民主、包容、理性等现代治理理念。基层协商治理是指基层政府、社会组织、民众等多元的利益相关群体共同参与到城乡基层场域中的公共事务中来，这是协商民主的体现，也是提升基层治理效能的重要方式。在协商治理过程中，一方面，要树立协商依靠人民、为了人民，协商成果由人民共享的价值理念，将人民群众普遍关切的事项纳入到协商中来，寻求“最大公约数”，舍弃单一主体主导下的管理样态。另一方面，需要明确谁来协商、协商什么、如何协商以及协商后如何落实等一系列问题。

2.秉持合作式治理

合作治理作为现代治理理论的重要内容，强调的是政府、公民、社会组织、企业等主体平等信任、共同参与社会事务的管理，实现公共利益最大化的一种治理模式。这种治理模式主要是在应对复杂和不确定的社会发展现状以及多元主体民主意识逐渐增强等背景下诞生的。随着社会的发展，合作治理方式在社会生活领域的诸多方面都有涉及，这是一种大的发展趋势，公共法律服务融入乡村治理需要秉持合作式治理方式。

3.践行简约式治理

简约治理是指处于国家与乡村社会“结合点”的基层政权组织通过非科层化的治理方式，低成本、高效率地实现其“承上启下”功能的治理模式，是“不讲究繁文缛节、追求朴实简洁的‘实体治理’”[54]。当然，简约治理并不等同于简单治理。简约治理包含将复杂的基层事务交由准官僚、宗族、乡绅等社会力量和民间力量处理的意蕴，是一种凭借地方知识、地方关系网络化解基层治理中复杂问题的机制，意即表明这种治理是基于社会机制实现有效治理。而简单治理侧重对复杂事务的删繁就简，旨在厘清国家和社会的界限，是基于有限的管理而实现治理有效，体现为科层式的直线性垂直管理[55]。此外，有学者认为当前社会治理要从简约治理到精细治理转型[56]。但这种观点值得考量，乡土社会精细化治理存在很大挑战，应当给予乡土社会更多的自由发挥空间，不能苛求事事巨细，否则可能压制乡土社会的发展活力。我国乡土社会中的诸多具有历史意义的里程碑事件都是乡土社会自发探索形成的，并不是自上而下或者外来的产物，比如我国第一个村民委员会的萌芽、家庭联产承包责任制的诞生。因而，简约治理更能有效保持乡村治理的自主性与灵活性。

4.用好智慧治理方式

现代社会的高速发展离不开智慧技术的发展和应用，一定意义上而言，智慧技术推动了与此关联的一切事物，嵌入了国家治理的各个环节和各个层面，也推动了国家治理的数字化转型。智慧治理正在深刻地改变着国家治理结构、治理过程以及运作方式，优化了国家治理模式，节约了国家治理成本，提高了国家治理的效能。公共法律服务融入乡村治理离不开智慧治理手段的运用，必须要充分利用智慧技术赋能乡村社会治理。

四、公共法律服务融入乡村治理的实践进路

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，党和国家对乡村社会的关注力度进一步加强。在实现第二个百年目标新征程中，公共法律服务融入新时代乡村治理要遵循“五治融合”的逻辑。具体而言，公共法律融入新时代乡村治理必须契合乡村政治、自治、法治、德治、智治要求，以适应乡土社会的发展变化，更好地促动乡村治理。

(一)契合乡村“政治”要求的公共法律服务制度回应

乡村治理中的“政治”是新时代党领导乡村工作在治理方式上的体现。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面的、系统的、整体的，乡村治理中的各项事务必须要在党的领导下开展。中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出“坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面”[57]。公共法律服务融入新时代乡村治理必须契合乡村“政治”要求。

1.公共法律服务各项工作开展必须坚持党的领导

坚持党的全面领导既是我们党走在时代前列的“必由之路”，也是我们党干事创业的“领导之纲”，是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路，是确保政令决策、治国理政措施得以落地见效的有力之举[58]。公共法律服务制度在我国的发展历程表明，党的领导是公共法律服务制度不断健全完善的根本保障。我国历次五年普法规划中，将党的领导贯彻到全民普法的全过程和各方面，取得了显著成就，民众的法治意识得到大幅提升。在党的领导下，我国公共法律服务产品供给由早期的法治宣传、法律咨询、人民调解等相对单一的服务事项逐渐扩展至公证、仲裁、司法鉴定、法律援助等事项，公共法律服务的内涵和外延也随着实践的深入发展而不断优化完善，契合了人民群众日益增多的公共法律服务需求。在党的领导下，我国不断健全完善公共法律服务规范体系，制定《中华人民共和国律师法》《中华人民共和国公证法》《中华人民共和国仲裁法》《中华人民共和国人民调解法》《中华人民共和国法律援助法》等法律规范，为公共法律服务的规范运行提供法律依据。新时代的公共法律服务体系建设事项繁多，任务艰巨，必须在党的领导下稳步推进，发挥好“政治”引领作用，更好地服务于城乡基层社会治理，这也是充分发挥司法行政改革中“一个统筹”职能的应有之义。

2.公共法律服务融入乡村治理要坚持以人民为中心的服务理念

建党百年来，中国共产党始终坚持初心为民，全心全意为人民服务，为人民谋幸福。新时代中国特色社会主义实践要回答的重要问题是如何看待“人民”的地位和作用[59]，解决发展依靠谁、为了谁以及发展成果由谁享有的关键问题。党的十八大以来，以人民为中心逐步成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，为新时代党和国家各项工作的开展指明了方向。公共法律服务融入新时代乡村治理要坚持以人民为中心的服务理念。其一，立足人民群众立场，回应人民所思、所想、所需，切实保障人民群众的合法权益。公共法律服务融入乡村治理要着重关注人民群众的呼声和需求，体现人民群众的主体地位。比如，2022年司法部办公厅印发的《关于充分发挥司法鉴定职能作用，协力打击拐卖妇女儿童犯罪专项行动的通知》指出，“充分发挥司法鉴定职能作用，积极配合公安机关开展打击拐卖妇女儿童犯罪专项行动，坚决保障妇女儿童合法权益，维护社会和谐稳定”[60]。该通知响应了社会民众的普遍关切，能够得到民众的积极参与和支持。其二，公共法律服务融入新时代乡村治理要坚持群众路线。群众路线是党的根本工作路线，新时代要将群众路线贯彻到治国理政的全部活动之中[61]。公共法律服务作为乡村治理的重要制度，要践行从群众中来、到群众中去的工作方法，注重调查研究，在实践中发现问题、反映问题、解决问题，巩固和强化党同人民群众之间的血肉联系，坚决不能脱离群众，提供形式主义的公共法律服务。其三，在党的领导下，司法行政机关在公共法律服务体系中的角色要由管理者向服务者转变。全面依法治国背景下，我国司法行政机关虽然被赋予了政治机关、法治机关、政法机关、行政机关四重属性，但并不能掩盖其本质上作为服务机关的属性，这也就决定了司法行政机关管理模式要由此前的行政控制型管理模式向服务型管理模式转化[62]。司法行政机关由“管理者”到“服务者”的角色调整迎合了公共法律服务体系建设的主要目标，有利于增强民众的满意度、获得感。

(二)契合乡村“自治”要求的公共法律服务制度回应

基层群众自治是我国自治形态中的一种类型，在乡土社会中表现为乡村群众自我管理、自我教育、自我服务。公共法律服务更好地融入新时代乡村治理必须要契合乡村自治的要求。进言之，长远来看，乡村公共法律服务的持续有效供给，依赖于基层公共法律服务力量的内生。其一，我国乡土社会幅员辽阔、国情复杂，这也就决定了治理规模和成本较大。来自政府、市场主体、社会力量的公共法律服务供给在乡土社会难以面面俱到，必须要充分发挥乡村自治的重要作用，由乡土社会内生公共法律服务力量。其二，基层不可能“精准”治理的客观情况也凸显了乡村公共法律服务内生的必要性。标准化、指标化地开展基层治理无法真正实现基层精准治理[30]194-196。内生性公共法律服务力量能够因地制宜地开展法律服务，是实现乡村合作治理、简约治理，保持乡村治理自主性、灵活性，超越科层化的乡村治理现代化的重要路径。这不仅契合了自治的内涵，也是共治的体现，能够助力公共法律服务在乡土社会的长远可持续发展。

公共法律服务的内生力量需要较为成功的法治实践经历，比如退休的法官、检察官、司法行政人员以及活跃于乡村社会的“赤脚律师”等群体都有必要纳入到乡村公共法律服务内生力量中来。尤其是以“赤脚律师”为代表的乡土法律人，是真正意义上由民众挑选出来的群体，政府只要加以正确引导，该类群体便可以为乡村法治建设起到极大助益。当前我国乡土社会中法律服务内生力量相对较少，但政府不宜贸然指定法律服务内生主体，而是应当着重发掘、培育，让法律服务主体的权威内生。以人民调解为例，虽然当前人民调解员日趋专业化、职业化，但传统乡贤、村中能人回归人民调解员队伍的作用不容忽视，乡土社会内生的人民调解员更容易获得民众的信任与支持。在新时代，乡村公共法律服务内生力量的培养是对过去乡村发展布局和乡村发展思路的反思与超越[63]。乡村公共法律服务的内生力量不仅仅熟悉法律知识，更熟悉乡土风俗，扮演着法律规范和乡土传统秩序的中介角色，更贴近民众生活，具备丰富的地方性知识，是持续有效提供公共法律服务的理想群体。要大力培养乡村人民调解员、法律明白人、法治带头人、法律援助志愿者等力量，鼓励有条件的乡村地区建立公共法律服务工作室，依靠乡村内生力量为群众提供公共法律服务，营造良好法治氛围，提升乡村民众的法治素养。

(三)契合乡村“法治”要求的公共法律服务制度回应

公共法律服务契合乡村法治要求，体现为公共法律服务制度助力提升民众法治意识，以及公共法律服务融入乡村治理过程中自身的法治化建设。

1.公共法律服务助力提升民众法治意识

其一，通过持续不断的公共法律服务供给，开展“法官面对面”“法律援助在身边”“公证事宜我知道”“律师为你解惑”等宣讲活动，营造法治氛围，增强群众尊法、学法、守法、信法、用法的法治意识，形成文明法治乡风。其二，乡村公共法律服务要积极服务于乡村法治事务开展。比如，服务于乡村村规民约的规范化建设，为村规民约的制定、修改提供法律服务，为村规民约中诸如“罚款”等合法性存疑的事项提供法律服务；在行政执法权下沉乡镇(街道)改革背景下，公共法律服务要积极作为，比如为基层重大行政执法决定的法制审核工作提供法律支撑；公共法律服务要积极为农民工、留守儿童、残障人士等特殊群体提供有针对性的法律服务。其三，公共法律服务在乡村社会治理中还应当扮演好监督者的角色，推动各项制度在乡村社会的有效、规范落实，有效防止实践中自发探索的制度举措出现“异化”，侵害民众合法权益。比如实践中推行的“村级事务积分制管理”制度，在助力乡村振兴方面发挥了重要作用，但与此同时，我们也不得不严防基层实践过程中出现制度异化，借用积分制度侵害民众合法权益，与制度生成初衷相背离。

2.公共法律服务融入乡村治理中自身的法治化建设

其一，完善公共法律服务监管机制。加强对政府购买公共法律服务的监督管理，建立政府失信登记备案制度，督促政府依照合同约定履行义务，提高政府的守信意识；健全协商机制，保障法律服务从业者合法权益不受侵犯；建立健全行政监督+社会监督结合的机制，对有效监督及时回复，切实提高公共法律服务人员的工作能力和服务水平；设定合法、合理的奖惩措施激励法律服务从业者开展工作，充分激发法律服务人员的积极性，同时又保障个体的自由发挥空间。其二，完善公共法律服务考核评价制度。建立健全“群众评价+专业评价”相结合的考核评价机制。考评团队组成人员应当以基层群众为重心，同时吸纳专家学者、律师、行政部门人员、行业协会等人员；建立健全乡村公共法律服务信息反馈渠道，并准确、及时向社会公布，鼓励基层法律服务从业人员、基层群众等主体及时向考评主体反映乡村法律服务实践中存在的问题并提供佐证材料，以供相关部门依法作出客观、合理考评；通过线上、线下多种渠道不定期开展考评工作，同时注意保护考评主体隐私，确保考评过程和考评结果的客观、公正；制定法律服务考评指标过程中，应当根据当地实际情况，在充分征得乡村民众法律服务需求的基础上，细化、量化评价内容。其三，逐步推动公共法律服务全国统一立法。一方面，当前公共法律服务地方立法实践中，多集中于对公共法律服务的基本概念和调整范围的讨论和争议，而从法律规范层面厘清公共法律服务应然规范构造，对公共法律服务全国统一立法具有重要意义[64]。为此，有必要鼓励地方通过立法实践积累经验推动公共法律服务规范体系逐步完善。另一方面，鼓励地方推动公共法律服务行政公益诉讼实践。公共法律服务对维护广大人民群众的合法利益具有重要作用，行政公益诉讼旨在维护国家利益和社会公共利益，二者目的指向一致。行政公益诉讼自试点以来，在督促政府依法履职，维护国家和社会公共利益方面发挥了重要作用，当政府不依法履行提供公共法律服务职能时，检察机关应当通过诉前程序或者诉讼程序督促政府依法履职。

(四)契合乡村“德治”要求的公共法律服务制度回应

德治在我国有着悠久的发展历程，是具有中国特色的社会治理方式，意指“以德治国”。当代国家治理离不开对传统德治的传承与发展，“治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用”[65]。一般而言，道德可以分为公德和私德，在古代传统社会，公德缺失，私德为主，现代社会则更加提倡公德，公共法律服务融入新时代乡村治理必然要契合乡村德治要求。

1.持续推动公共法律服务助力乡风文明建设

随着社会的发展，乡土社会出现了诸如等靠要、贪图享乐、拜金主义、极端功利主义等不良风气，严重腐蚀了乡村社会原有的道德规范和价值体系，关涉乡村振兴能否实现，关涉法治乡村建设成效。公共法律服务契合乡村德治要求，一方面，要通过普法宣传、法律咨询、法律援助等途径将社会主义核心价值观注入其中，以起到“以德养人”的效果，引导乡村社会形成讲政策、学礼仪、说好话、守道德的良好风尚，积极引导社会主体自我约束，注重丰富乡村民众的内心世界。另一方面，助力激发乡(村)规民约等自治规范在社会治理中的重要作用。在古代社会，村规民约就作为重要的基层规范秩序，承载着教化民众、净化风气、稳定社会秩序的功能，因而其本质上是受到封建统治者的承认和青睐的。当代社会的剧烈变革，虽然一定程度上改变和冲击了维系村规民约等秩序发挥作用的主客观条件，但中华民族数千年的“人情”“礼仪”等文化基因无论在城市还是乡村都有着深厚的生存土壤，难以撼动。公共法律服务融入乡村治理过程中，要助力发挥村规民约作为乡村德治重要抓手的作用，推动村规民约适应现代社会发展需求，助力改造村规民约中不符合法律规范的部分，并提出契合法治要求的，适应地方自治和特色的意见建议。

2.尊重“地方性知识”，与传统本土资源相结合

传统的“地方性知识”仍然在很大程度上主导着村民的行为逻辑，公共法律服务融入新时代乡村治理要尊重乡土社会的历史和现实，吸收本土资源中的积极有益因子，推动公共法律服务制度在乡土社会的作用发挥。比如，有着“东方智慧”美誉的人民调解制度之所以在我国数千年的历史长河中经久不衰，就在于该制度吸收了我国传统文化中的“以和为贵”“无讼”等有利因子，并借助乡村能人、老战士、老党员等具备“地方性知识”的群体在现代社会中实现创造性转化，继续在基层社会治理中发挥重要作用。随着社会的发展，虽然专业化的人民调解员出现，但由于很多人缺乏“地方知识”，难以有效在乡土社会开展工作。因而，公共法律服务参与乡村治理，契合乡村德治要求，要充分发挥新乡贤的重要作用。新乡贤作为沟通国家权力和乡土社会的桥梁，是一种非正式的权威，但其发挥的效能往往比正式权威更为有效。公共法律服务融入新时代乡村治理过程中，难免遭遇民众疏远公共法律服务或对公共法律服务保有的热情逐渐消退的情形，在此情况下，强制性向乡村“灌输”法律服务容易增加反感情绪或长此以往的“无感”。新乡贤作为连结国家和乡土社会的重要中介，应积极引导其发挥带头引领作用，推动公共法律服务柔性嵌入乡土社会，并在民众心中扎根。

(五)契合乡村“智治”要求的公共法律服务制度回应

人工智能、云计算、大数据等数字技术的交融发展加速了数字时代的来临，不断颠覆着传统的国家治理范式，也为乡村社会治理体系变革提供了机遇，诸多地方立法明确将“智治”纳入乡村治理体系中的重要一环(1)比如《广西壮族自治区乡村振兴促进条例》《四川省乡村振兴促进条例》《浙江省乡村振兴促进条例》《湖州市预防和化解矛盾纠纷条例》等地方性法规中都明确规定健全完善自治、法治、德治、智治相结合的乡村治理体系。。乡村治理的数字化转型促动公共法律服务转型升级，“数字技术+公共法律服务”的新公共法律服务模式正在形成[66]。我国司法部于2018年构建“中国法律服务网”，随后相继建设“网络平台统领工程”“数据汇集工程”等工程推动公共法律服务的智慧化建设，这对于缩小公共法律服务在城乡、区域间的差异，减少国家治理成本极为有利。公共法律服务融入新时代乡村治理，必然要开展智慧化建设，为公共法律服务工作开展精准赋能，有效破解乡村公共法律服务的区域壁垒、信息壁垒难题。

1.持续完善公共法律服务的技术性软件及硬件，加强智慧化建设

一方面，充分发挥中国法律服务网、“12348”咨询热线等智慧化手段的作用。同时，设置一定数量的事业编制为公共法律服务网络平台的服务人员提供保障，以改变当前我国社会律师轮流担任平台和热线法律服务人员的现状。另一方面，借助大数据、算法等新兴技术手段为公共法律服务制度赋能，各地要结合实际积极探索“数字技术+公共法律服务”模式，为实践发展提供可借鉴的经验。比如，2021年上海创新性推出“谁执法谁普法”智能化评估新模式，改变过去台账评审为主的形式，利用算法、大数据等技术对普法工作成效进行精准评估[67]。

2.充分利用大数据，提高公共法律服务对象的精准性

我国乡村地区幅员辽阔，矛盾纠纷多样，法律服务需求千差万别。为此，需要充分利用各地法律服务大数据精准分析各地法律服务需求差异，以精准分配公共法律服务资源，降低国家、社会成本。比如经济较为发达的沿海乡村地区，对合同法律风险防范等方面法律服务事项的需求力度相对较大，而在自然资源较为丰富的乡村地区，则需要加强人民调解、法治宣传教育等法律服务事项的投入力度。

3.提升受益对象的技能水平，简化操作程序

公共法律服务智慧化建设在乡土社会顺利开展需要着重提升受益对象的技能水平，同时尽可能简化操作程序。其一，通过微信、抖音等平台加强对中国法律服务网、“12348”咨询热线等服务供给途径的宣传力度，定期开展技能培训，提升民众对智慧化手段的实操能力。因为，智慧治理不仅在于提高乡村数字化治理水平，还要切实改善民众生产、生活方式，提升民众的“数字素养”，缩小城市和乡村之间的“数字鸿沟”[68]；其二，公共法律服务智慧技术应用在乡土社会时应当尽可能简化操作步骤，并将电脑端公共法律服务资源简化延伸至手机端，为乡村民众提供个性化法律服务。

五、结语

自从公共法律服务制度在我国探索建立以来，同我国基层社会治理实践相伴相生，推动了我国国家治理现代化进程。乡土社会作为我国国家治理的重心，现代化的乡村治理离不开公共法律服务的制度身影。从历史发展的眼光来看，公共法律服务融入乡村治理的传统逻辑是在政府主导下的法治进路，在这种逻辑指引下，公共法律服务主要是向乡土社会输送国家法律，肢解乡土社会中传统的秩序网络，培养民众的国家法意识。毫无疑问，在公共法律服务融入乡土社会的早期，这种自上而下的制度输送虽然遭遇到了乡土社会内生秩序的反抗，但最终还是实现了国家法的下沉，为乡村治理提供了宝贵的制度支撑，同时也显现出诸多问题。随着社会的发展，中国特色社会主义进入新时代，逐步在乡村场域形成了政治、自治、法治、德治、智治“五治融合”的乡村治理体系。在这种乡村治理体系下，公共法律服务融入乡村治理的逻辑需要做出调适，舍弃以往单一的法治逻辑，遵循“五治融合”逻辑，以适应乡村社会的发展变化。未来，还需进一步关照现实，观察“五治融合”逻辑指引下公共法律服务融入乡村治理的更多实践图景，不断优化完善公共法律服务在乡村治理场域中的效能。