公共财产法视野下国家知识资源库的建设

金 超（武汉大学法学院）

当前，学术数据库高额的订购费用已成为图书馆数字化建设难以承受的负担，曾有北京大学图书馆等多所高校图书馆因为费用问题一度停购中国知网，也引发了学界如程焕文教授“十问数据库商”的提问［1］。“知识垄断”的现状加大了科学研究的成本，阻碍了前沿科学知识在全社会的传播。面对学术资源高昂付费导致的知识共享壁垒，学界呼吁建设由政府主导，以学术论文为重要内容的国家知识资源库［2］，从而打造新型知识基础设施。学术论文是否应该被视作公共财产从而用于构建国家知识资源库？与学术论文具有类似性的学术图书是否应被收入？国家知识资源库的建设该如何合法进行？要尝试解决这些问题，笔者认为有必要将国家知识资源库的建设纳入公共财产法的视野中进行考察。

1 学术作品具有公共财产的法律属性

将学术作品单纯视作私人财产，著作权人有授权甚至独家授权数据库出版商数字出版的自由，也就是说，数据库出版商在著作权法保护下可以合法垄断学术资源，反垄断法规制不公平高价行为遭遇困境［3］。虽然学术作品形式上是由个人或者多人进行科学研究的成果载体，但是现实中越来越多学术作品的产生得到了财政支持，如国家社会科学基金、国家自然科学基金等。此外，学术作品的产出也离不开财政的间接支持，作为学术作品主要生产者的高校教师和科研机构人员，其薪酬主要来源于财政，所在的高校和科研机构也基本得到财政支持，为科研人员提供进行学术研究的工作环境。可见，在财政广泛资助科研的背景下，学术作品并不能被单纯视作私人财产。

学术作品的公共财产化也已成为全球趋势。自2002年《布达佩斯开放获取倡议》发布以来，推动公共资助研究成果免费获取已成为世界上许多国家和科研资助机构共同努力的方向。2005年，英国研究理事会发布《研究成果开放获取的立场声明》，将资助成果免费向公众开放；2013年，日本科技振兴机构发布《JST开放获取政策》，美国白宫科技政策办公室发布《提高联邦资助科学研究成果获取的备忘录》；2018年，由法国、意大利等11个国家的科研资助机构组成的欧洲科研资助联盟cOAlition S发起了推动资助成果完全开放的S计划［4］。

2003年，美国国会众议院讨论《公共获取科学法案》，试图不再保护由美国联邦政府实质性资助而形成的学术论文著作权，但由于受到出版商的激烈反对，该法案未能通过［5］。与美国学术出版商依赖订阅收入不同，我国学术出版商业化并不明显。虽然早在1984年国务院就发布了《国务院关于对期刊出版实行自负盈亏的通知》，但也允许期刊在未做到保本经营之前，仍可由主办单位给予定额补贴［6］。我国学术期刊主要依托高校和科研机构，补贴经费也主要来源于财政，另外还有中国科技期刊卓越行动计划和国家社会科学基金等期刊资助项目。针对优秀学术著作的出版，我国还设立了国家出版基金，用于出版所需的直接成本费用支出。也就是说，除了学术作品的完成带有财政属性，学术作品的出版在我国也具有财政色彩。

除期刊论文和学术图书外，研究生学位论文也具有财政资助特征。研究生的培养需要耗费国家大量财政资金，如资助全日制研究生基本生活支出的国家助学金、奖励中央高校全日制研究生的学业奖学金等。《中华人民共和国学位条例》要求授予硕士和博士学位时，相关人员必须通过学位论文答辩［7］，学位论文的质量可被视作对财政资助的重要绩效考核。尤其在对于财政投入更大的博士研究生培养上，《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》规定除保密专业外，“已经通过的博士学位论文或摘要应当公开发表”［8］。因此，学位论文并不是具有绝对权利的私财产。

但以财政资助作为学术作品公共财产化的理论依据依然可能面临诸如地方财政资助的科研项目产出的学术作品是否仅本地纳税人有权免费获取、我国财政资助的学术作品是否仅我国纳税人能免费获取等问题。事实上，学术作品地方保护主义既不符合学术资源数字化的背景，也不利于知识的自由流动，只要接受了财政资助完成的学术作品，开放获取就不应受地域限制。

财税法视角下的公共财产是指“财政资金和利用财政资金的形成的资产”［9］，可见，形式上作为私人财产的学术作品又实质具备公共财产特点。作为现代财税法理论，公共财产法要求政府取得、用益和处分公共财产要依法进行，不得违法侵犯私人财产权［10］。这意味着政府在资助科研项目和期刊、取得和管理学术作品时，要在公共财产法规制下依法进行。面对从私人财产走向公共财产的学术作品，建立以学术作品为主体的国家知识资源库十分必要，且有学者提出应当将国家知识资源库纳入公共文化体系［11］。然而，建设国家知识资源库依然面临现行法律困境。

2 国家知识资源库建设的法律困境

2.1 学术作品著作权的归属不一

首先，直接接受财政资助而形成的学术作品著作权归属不一。如《国家社会科学基金项目资金管理办法》规定，使用项目资金形成的无形资产属于国有资产［12］，则形成的学术作品应属国有资产，但该办法仅为部门规范性文件，法律效力较低，我国尚缺少针对受财政资助学术作品免费共享进行规定的相关法律。但同时，也有将学术作品著作权归属作者的，如《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科技进步法》）规定，在不损害重大社会公共利益等前提下，将科技成果的知识产权授予财政资助项目承担者［13］；而《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》规定，使用项目资金形成的固定资产归属于国有资产［14］。对此，已有学者呼吁在《科技进步法》中增加在“法律、法规规定”的前提下，国家有权享有科技成果的相关内容［15］。其次，学位论文既不是委托作品，也不是职务作品，虽然法律没有明文规定，但著作权应当归属于学位申请人，学位申请人有权保留信息网络传播权。再次，在期刊论文领域，作者一般会将主要著作权让渡给出版单位，作者之后是否仍有权将论文供公众免费获取面临争议［4］。最后，我国在国外期刊发表的论文数量不断攀升，受我国财政资助但发表在国外的论文能否开放获取，这不仅涉及他国著作权法规定，还牵扯到他国出版商的利益。因此，要推动学术作品通过国家知识资源库开放获取，需要通过立法明确解决上述问题。

2.2 著作权法未对学术作品著作权作出限制

对于未受财政资助形成的学术作品和国家没有保留财政资助形成的学术作品著作权等情形，学术作品著作权一般归属于作者。《中华人民共和国著作权法》（以下简称《著作权法》）对著作权中财产权的保护期是作者终生及其死亡后五十年［16］，但没有区分不同性质的财产权，也没有区分不同种类的作品。因此，对保留著作权的学术作品或在著作权人没有授权前提下，国家知识资源库要收录和传播该学术作品，必须要等到作者死亡五十年后。但由于学术作品具有很强的时效性和前沿性，因此，在《著作权法》保护下，国家知识资源库需要耗费大量财政资金向著作权人付费购买学术作品。

2.3 无权依法主动收录学术作品

首先，国家知识资源库难以适用《著作权法》法定许可制度收录学术作品。《著作权法》规定，报刊在向著作权人支付报酬后，可以转载其已经刊登的作品，著作权人声明不得转载的除外［16］。即使将国家知识资源库定义为报刊，但在赵德馨与《中国学术期刊（光盘版）》电子杂志社有限公司侵害作品信息网络传播权纠纷案（以下简称赵德馨案，见北京互联网法院2021京0491民初28752号民事判决书）中，法院认为《著作权法》法定许可制度并不适用于网络环境。其次，出版物缴存制度不包含其电子版，难以适用《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）规定的出版单位缴存出版物的制度［17］，《出版管理条例》［18］和《音像制品管理条例》［19］也有类似规定，并明确了出版单位应当免费提供出版物。图书馆建设国家知识资源库具有天然优势和使命，但获得的缴存“正式出版物”却难以包含出版物的电子版。

3 建设国家知识资源库的公共财产法正当性

3.1 源于财政法对共同富裕的追求

虽然面临现实困境，但建设国家知识资源库是实现共同富裕的内在要求。“社会主义”处于《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）基本原则的规范地位，共同富裕是其本质要求［20］，为落实《宪法》共同富裕的理念，需要发挥财政法对社会财富再分配的作用。共同富裕不仅仅是物质层面的，更蕴含精神层面，如国家需要发展社会主义的教育事业和各种教育设施，提高国民科学文化水平［21］。相应地，财政法应当合理分配公共财产，以实现公众精神文化层面的共同富裕，如《公共图书馆法》规定公共图书馆要向公众免费开放，所需经费被列入本级政府预算［17］，体现了财政法通过提供公共服务保障公民基本文化权益，从而推动进一步实现共同富裕。

建设国家知识资源库对共同富裕的保障作用主要体现在两个方面。一方面，在高校预算有限前提下，有利于保障科研人员的科研权利。科研人员进行学术研究离不开学术数据库，但当前商业数据库价格高涨，加剧了中西部高校图书馆经费紧张形势，不利于中西部高校科研事业的发展。另一方面，有利于满足公众对学术资源的需求。随着公众文化素质的提升、社会分工的专业化和知识更新的加速，公众对学术资源需求日益高涨，互联网的发展为满足社会公共利益需求提供了有效渠道。

《公共图书馆法》规定，公共图书馆要向社会公众免费提供数字文献资源的借阅及相关服务［17］；《中华人民共和国科技进步法》（以下简称《科技进步法》）规定，国家要推动开放科学的发展［15］。建立国家知识资源库，以财政支出保障公共文化服务，不仅体现了我国《宪法》对共同富裕的追求，也有利于落实《公共图书馆法》《科技进步法》《中华人民共和国科学技术普及法》［22］等法律规定。我国已在向社会公众免费提供期刊论文电子版方面有所尝试，如于2013年开通的国家哲学社会科学学术期刊数据库（NSSD）就面向所有公众，为注册用户免费提供中文期刊论文全文下载等服务。

3.2 基于对纳税人权利的保护

纳税人对免费公共产品拥有无偿使用权。纳税人已经通过授权政府资助了科学研究，有权免费阅读作为成果载体的学术作品，不应该就阅读学术作品本身进行二次付费。然而，现实中仍存在诸多问题。首先，作为商业数据库主要采购者的高校图书馆，其采购资金主要来源于财政，相当于全体纳税人再次为部分纳税人阅读学术作品进行付费。这不仅导致财政为生产和使用学术作品进行了双重付费，也破坏了公共财产分配的正义性。其次，诚然商业数据库在网络汇编学术作品过程中有价值创造，但由于国家知识资源库的缺位，以中国知网为代表的商业数据库的垄断形式日益加剧，以至于纳税人再次购买学术作品的价格已无法合理反映商业数据库的价值贡献。最后，对于作者自费出版而开放获取的学术作品，相应出版费用已在项目经费中列支，虽然公众可以免费获取，但由于国家知识资源库的缺位，这些已成为公共财产的学术作品分散在各个期刊网站，纳税人获取不便，商业数据库更是借机销售这些学术作品获取高额收入。因此，需要通过建设国家知识资源库，回归财政资助科研应有的社会利益本位，避免纳税人为阅读已成为公共财产的学术作品承担不合理的费用。

纳税人对财政资金的使用具有监督权。纳税人能通过国家知识资源库更多地参与对科研成果的监督，以发现有无导致财政资金流失的情形。首先，在财政资助科研模式下，作为主要成果载体的学术作品在不涉及国家秘密等前提下，应当公开接受纳税人监督，以发现学术作品是否存在数据造假、抄袭、剽窃等科研失信行为。在纸质书刊时代，纳税人不得不将监督权委托给政府，由政府对科研成果进行验收，但随着数字出版技术的发展，有必要通过建立国家知识资源库为纳税人行使监督权搭建平台。《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》规定除涉密项目外，项目实施过程中的所有信息要向社会公开，接受社会监督［23］；《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》提出强化科研项目绩效评价，推动项目管理从重数量、重过程向重质量、重结果转变［24］。在赋予科研人员更大财政经费使用自主权的趋势下，有必要通过加强纳税人对学术成果的监督，协调学术自由和公共财政间的矛盾与冲突。其次，已有学者关注到学位论文的公共物品属性，因而学位论文应接受公众监督，但又认为学位论文的公开发表仅指纸质版学位论文能够在图书馆内被公众浏览［25］，这种做法明显不利于纳税人行使监督权。最后，作为学术作品发表主要载体的学术期刊也离不开纳税人的监督。《国家社会科学基金学术期刊资助管理办法》规定资助期刊若“存在政治导向问题、严重违反学术规范、刊发明显劣质文章”的情况，应撤销资助［26］，对保障纳税人的监督权提出了相应要求。

3.3 出于对私人财产权的公共利益限制

人类生存和发展越来越相互依赖，为了社会公共福祉，“所有权绝对”的私人财产权受到了越来越多来自公共利益的限制，这在科学研究中更加明显，科学研究不仅依赖前人和同行的研究成果，也越来越依赖财政的支持，还需要满足公众获取前沿科学知识的需求。不同于其他文献载体，学术作品的公共利益限制并非不利于作者，作者通过放弃部分著作权能换来提升自身学术影响力的结果，从而将通过财政资助、奖励等形式获得补偿。出版单位在已经有效弥补出版成本的前提下，从公共利益的角度看，学术作品不应成为牟取暴利的商业产品。因此，有学者指出在出版费用由高校或资助者支付的前提下，出于公共利益需求，学术作品的著作权可以被取消［27］。

即使对于没有接受财政资助形成的学术作品，著作权人也应牺牲部分权利。法律中存在大量要求财产权人承担不予补偿的社会义务之规定，如《著作权法》规定了不用支付报酬的合理使用制度［16］。但因承担财产权的社会义务导致财产权被过度限制而有违平等原则时，可以考虑使用予以补偿的征收和征用手段替代［28］，如教科书可以使用不经著作权人许可的作品，但应给予报酬［16］，体现了公共利益和私人利益的平衡。基于公共利益需求，政府取得非财政资助而来的学术作品，有将其作为公共财产的正当性，但是政府也要合理保障私人财产利益。

目前，学术数据库出版商在提供学术作品时，既无法有效体现公共利益，也不能有效补偿著作权人的私人利益。首先，公共利益无法得到有效保障。以中国知网为例，除对八年前出版的文献免费开放外，统一对期刊论文按照0.5 元/页进行收费［29］。其次，作者难以分享网络传播带来的利益。期刊编辑部一般会声明作者授权数据库出版商复制、汇编、发行和网络传播的费用已包含在期刊支付的稿酬中。最后，期刊利益无法得到合理保障。由于我国大多数期刊的发行收入低微，而中国知网为其提供了可靠的发行和传播渠道，以至于期刊愿意低价售卖论文著作权［30］。在中国知网建立了期刊影响因子等评价体系后，学术垄断背景下期刊的利益更无法得到合理保障。商业数据库占主导地位不利于对私人财产权进行公共利益限制，而国家知识资源库将为平衡私人利益和公共利益提供平台。

4 公共财产法规范国家知识资源库的路径

4.1 建立私人财产利益保障机制

首先，是对作者财产利益的保障。政府在取得和管理由财政资助而来的学术作品时，依然可能会侵犯私人财产权，应当建立私人财产利益保障机制，平衡私人利益和公共利益。对于财政直接资助创作完成并出版的学术作品，应该将其视作公共财产，通过国家知识资源库为公众提供开放获取渠道，保障纳税人的权利。但一方面，如果作者自费出版，学术作品的公共财产属性就有待商榷，从日后学术作品免费网络传播不侵犯私人财产利益的角度观之，应当允许财政经费列支出版费用，2016 年9 月以后，国家社会科学基金项目资金不得列支论文发表版面费就并不合理［31］，也与《国家社会科学基金项目资金管理办法》中将学术作品视作国有资产不协调；另一方面，《国家社会科学基金学术期刊资助管理办法》要求资助期刊及时无偿向国家哲学社会科学学术期刊数据库提交每期刊登的论文电子版［26］，但如果作者保留了著作权，该要求将侵犯私人财产利益。此外，全日制研究生的学位论文虽然并不具有财政直接资助的特点，但是考虑到已经存在国家助学金等财政资助，国家知识资源库在收录和传播学位论文时也可不予补偿。

其次，是对期刊财产利益的保障，尤其在我国支持期刊商业化运作的政策背景下。在投稿环节，期刊一般会声明作者投稿行为视为同意将论文数字化复制权、发行权、汇编权及信息网络传播权转让给期刊，并许可中国知网等数据库以数字化方式复制、发行、汇编、信息网络传播论文全文。虽然在赵德馨案中法院认为期刊单方面的声明并不构成作者有效的授权，但是在系统投稿逐渐成为主流的趋势下，双方签订电子协议将十分便利，作者为了提高论文录用概率，协议转让主要著作权将成为主流。为了保障期刊的合法利益，目前通行的做法是规定一定时间的迟滞期，即适当推迟开放获取的时间。如美国国家健康研究院要求受资助的研究人员必须将论文在发表后的12 个月内存放在美国医学图书馆PubMed Central 知识库中开放获取［4］，以保障出版商的利益；中国科学院和国家自然科学基金委员会声明，受公共资金资助项目所发表的科研论文应在论文发表后12 个月内向全社会开放获取［32］。然而，这种通行做法忽视了学术数据库的发展依赖学术检索和学术资源的及时更新，因此国家知识资源库可以主动收录摘要等作品基本信息。但为了既能保障私人利益，又能满足公共利益需求，国家知识资源库也可以在迟滞期内收录和传播学术作品全文，具体可以有三种形式：保障著作权人的数字公共借阅权，公众无须付费，由财政支付［33］；由公众直接付费购买；仅在图书馆内免费阅读。如英国在2014 年开始试点国内主要期刊出版商向公共图书馆免费提供学术论文，由公众在馆内免费获取［34］。迟滞期后学术作品应向公众免费开放，但要保障非财政资助期刊的入库权，使其能够通过国家知识资源库的平台扩大影响力，为接受财政资助创造条件。

最后，还需关注商业学术数据库的利益。有观点反对政府全方位建设公共期刊数据库，倡导建立专题期刊公共数据库［35］，但这种观点忽视了目前财政资助科研的广泛性和科学研究的交叉性。国家知识资源库的建设应当全方位展开，形式上包括学位论文、期刊论文、学术图书等，内容上包括所有领域，学术资源的供给越丰富，才越能满足使用者的个性化需求。国家知识资源库的建设也要保持财政中立，不影响与商业数据库的公平竞争环境，商业学术数据库依然具有不可替代的作用，在期刊论文网络首发、非财政资助的学术作品数字出版、重复率检测等方面依然具有优势。

4.2 遵循法定主义控制公共财产权

已有学者呼吁我国应当将国家开放获取政策进行法律化［36］。

首先，政府行使公共财产权将有法可依。公共财产法要求控制公共财产权，即公共财产的取得、用益和处分应严格遵循法定主义。国家知识资源库在收录和传播学术作品时，为了防止财政资助利用不当，对于直接财政资助而来的学术作品利用应依法而行，对于与财政资助无关的学术作品更应严格控制公共财产权。

其次，国家知识资源库应对学术作品著作权归属和信息网络传播权等财产权的保护期限作出限制。有观点指出我国可能存在著作权过度保护的问题［37］，但通过公权力限制知识产权应具备正当性和谦抑性［38］。对于财政资助完成并出版的学术作品，可以规定由国家享有学术作品的著作权，作者享有署名权等人身权；对于财政资助完成的学术作品，为了兼顾出版商的利益，可以把正式发表后12 个月作为著作权中信息网络传播权的保护期限；对于非财政资助完成的学术作品，可适当延长信息网络传播权保护期限。《著作权法》对学术作品著作权中的财产权统一保护至作者死亡后五十年，并不符合学术作品的时效性，也忽视了财政资助科研的公益性。

再次，国家知识资源库应该规定学术作品电子呈缴制度，并辅以学术作品法定许可制度。① 许多国家通过立法将数字出版物纳入法定呈缴范围［39］，我国应当要求作者、出版社和高校主动向国家知识资源库呈缴学术作品电子版，对于未依法及时呈缴的，应规定相应的法律责任。作者接受财政资助在国内外发表学术作品的、期刊接受财政资助的且作者已将信息网络传播权等主要著作权让渡给期刊的，应向国家知识资源库呈缴学术作品电子版，否则应适当追回财政资助资金。具体来说，应当将电子呈缴并开放获取情况纳入对财政资助绩效评价体系中，但《中国科技期刊卓越行动计划实施方案（2019—2023 年）》中并未要求资助期刊开放获取［40］，《国家社会科学基金学术期刊资助管理办法》未明确资助期刊未及时无偿向国家哲学社会科学学术期刊数据库提交论文电子版的法律后果［26］。对于并非财政资助完成或出版的学术作品，应当鼓励和允许作者和出版社向国家知识资源库呈缴学术作品电子版。高校应依法及时呈缴全日制研究生学位论文电子版，鼓励高校呈缴非全日制研究生学位论文电子版，并将呈缴情况作为今后财政资助的重要参考因素。② 尝试建立由国家知识资源库依法及时主动收录和免费公开学术作品的制度，由政府对出版商和作者进行合理的经济补偿，补偿标准可参考学术作品的下载或阅读次数而定。

最后，国家知识资源库应保障纳税人监督权，保障纳税人有权检举国家知识资源库中收录的资助论文和期刊存在的学术不端行为。对于严重的学术不端行为，政府应追回对期刊和论文的财政资助资金，《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》［41］和《科研失信行为调查处理规则》［42］规定了针对科研失信行为采取收回已拨付的资助经费等处理措施。目前，一旦发现学位论文造假行为，学位授予单位可以依法撤销造假者已获得的学位，对于学位论文造假的全日制研究生，学位授予单位还应要求其返还国家助学金和学业奖学金，但没有对于其他情况造假者经济责任的规定。

除了学术论文外，学术作品另一大重要载体是学术图书。目前，国际上已经出现学术图书开放获取的趋势［43］。然而学术图书制作成本较大，出版商的大量印前投资使其价值创造远高于期刊出版商［44］，且不少属于畅销书籍的学术图书会为作者和出版商带来更大的私人利益，基于对私人利益的保障，学术图书开放获取将面临更大的财政负担。综合视之，我国应尽快建立以全日制研究生学位论文、财政资助期刊和论文为载体的国家知识资源库，并将学术图书、非财政资助期刊和论文等逐步纳入其中。