国家发展战略视角下的“三农”问题——以《人民日报》涉农社论为文本的分析

郭 晗 潇

(首都经济贸易大学 劳动经济学院，北京 100070)

改革开放以来，“三农”问题一直是国家发展战略层面的核心议题。从1982年开始，中央每年发布的中央一号文件都是有关“三农”问题的，从中可以看出中央对“三农”问题的重视。《人民日报》作为中国第一大报，代表了党中央的路线方针以及政策走向，在公众舆论导向层面发挥了重要的作用[1]。《人民日报》社论的选题涵盖了我国发展过程中的重大事件及决策转变，从侧面反映出我国经济社会的大致发展脉络。因此，笔者尝试通过分析1978—2021年间《人民日报》发表的涉及“三农”问题的社论，从国家发展战略的视角，来解析改革开放以来，中央对“三农”问题的政策转变及重心转移。

一、 研究设计

(一)文献回顾

陈文胜在《中央一号文件的“三农”政策变迁与未来趋向》一文中以中央一号文件作为研究样本，从国家、集体和农民三者利益关系的三个层面，将中国农村改革分为三大阶段：第一阶段是实行家庭联产承包责任制，调整国家、集体和农民三者之间的利益关系；第二阶段是推进税费改革，调整国家与农民的利益关系；第三阶段是实施城乡一体化发展战略，调整国家与农民、集体的利益关系[2]。温铁军、邱建生、车海生认为改革开放以来“三农”问题的演进历经了四个阶段，分别与历届领导集体的任期基本一致，这四个阶段主要是将“三农”问题作为一个整体，依照国家的重视程度来进行划分的，但文章并没有拆分具体的“三农”问题来分析。也有学者重点对“三农”问题中的农业政策进行了探讨，以改革开放为起点将其划分为两个阶段，以2004年取消农业税为分界点[3][4]。

本文与以往研究的不同之处，在于以1978—2021年《人民日报》发表的有关“三农”问题社论为分析样本，筛选出社论中提及频率最高的七个与“三农”问题高度相关的关键词，依据关键词的出现频率，从国家发展战略的视角出发，探讨“三农”问题的重心转移，具体分析改革开放以来国家对“三农”问题政策及导向的变化。

(二)研究样本与研究方法

笔者选取了1978—2021年《人民日报》发表的有关“三农问题”社论，共计184篇社论作为研究样本，并结合1982—2021年中共中央发布的中央一号文件，共计23篇作为辅助分析材料。在此基础上，采用文本分析的方法，来解析改革开放以来国家对“三农”问题的政策转变及工作重心的转移。

在研究方法上，笔者采用了金观涛和刘青峰在《观念史研究》一书中提到的关键词研究和数据库方法，运用观念史的研究方法，寻找和选取表达某一观念的关键词，并利用数据库检索这些词汇，提取相关例句进行深入解读，分类后再进行数据统计[5]。在分析阶段，采用文本分析方法，深度解读《人民日报》“三农”问题社论的内容，推断国家对“三农”问题的态度及政策变迁。

(三)关键词的选定

“三农”问题涉及的关键词较为繁杂，笔者主要筛选了改革开放以来，中央在“三农”问题方面提及较多的主题词汇，并合并相关同类词语，以便做出比较。笔者一共选取了七个关键词：一是“改革”，如“农村改革”“经济体制改革”“生产责任制”“农业供给侧结构性改革”等，一律归入“改革”关键词。二是“生态”，如“生态文明”“绿化”“环境”等，一律归入“生态”关键词。三是“农业”，如“农业现代化”“农业机械化”“农业科技”“农副产品”等，一律归入“农业”关键词。四是“民生”，如“减负”“惠农”“教育”“医疗”等，一律归入“民生”关键词。五是“文化”，如“文化建设”“农民素质”“精神文明”等，一律归入“文化”关键词。六是“基层建设”，如“法治”“基层组织”“农田基本建设”“基层民主”等，一律归入“基层建设”关键词。七是“城乡关系”，如“统筹城乡”“城乡差距”“城镇化”“市场化”等，一律归入“城乡关系”关键词。

二、研究发现与分析

(一)涉农社论的总体状况

总的来看，1978—2021年《人民日报》发表的社论数量呈下降趋势(见图1)。尤其是在1984年，该年度的社论数量与上一年相比骤减近一半。这与国家从1984年开始将《新闻联播》的播出时间固定在每晚七点有很大关系，《新闻联播》在一定程度上代替了《人民日报》发布中央权威消息的政治功能，电视媒体成为引导公众舆论的另一手段。1985年之后，《人民日报》发表社论的年度数量皆维持在60篇以下，进入21世纪则有连年下降的趋势。

1978—2021年《人民日报》发表的社论总数为2105篇，其中涉及“三农”问题的社论总数为184篇，占比为8.74%。涉及“三农”问题的社论数量占社论总数的比例，各年度之间并无明显的变化趋势，峰值出现在2009年，占比14.29%(见图1)。另外，值得注意的是，1987年和1999年《人民日报》没有发表涉及“三农”问题的社论。涉及“三农”问题社论的数量，在1985—1990年占比明显偏低。原因在于，1984年中央开始推行城市经济体制改革，发展重心主要放在城市层面，涉及“三农”问题的社论占比在该时期处于低谷。

(二)“关键词”分析

根据我们所选定的七个关键词，依次在184篇涉及“三农”问题的社论中，筛选包括关键词或该关键词主题内所包含的相关词语(如在同一篇社论出现多次，仅计算一次)，并做相关分析。

1.改革

改革开放至今，《人民日报》涉农社论涉及“改革”内容共113篇，约占“三农”问题社论的61.4%(见图2)。1978—1984年关键词“改革”的出现频率基本处于上升趋势。1985年之后，“改革”问题趋于稳定状态，成为社论中讨论“三农”问题时必被提及的关键词。农村的“改革”问题贯穿于改革开放始终，主要分为三个部分。

一是农业体制改革。推进农业体制改革历来是农业农村工作重点，受到中央的高度重视。每年的中央一号文件都部署农业体制改革相关工作，并提出具体改革任务，落实到相关部门[6]。1980年，国家开始大力推行农业生产责任制，坚持因地制宜、群众自愿的原则，采用多种形式，以调动群众生产积极性，建立完善的生产责任制。1982年家庭联产承包责任制基本确立，占据了农业生产责任制中的重要地位，并在全国范围内广泛推行。生产责任制的大规模改革已初步完成，进入稳定、完善阶段，同时农民温饱问题也逐渐得到解决。20世纪90年代，家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制已成为农村生产经营的基本体制，农业体制改革基本告一段落。

二是农村经济体制改革。1981年，伴随着农业体制改革，农村经济体制改革也开始逐步推行，解决农工商综合经营的问题日益紧迫。首当其冲的是于1982年推行的商品流通体制改革和供销社体制改革，其目的是搞活农村商品流通、打破城乡壁垒、促进农村经济发展进而帮助农民增加收入。随后，在1984年发表的关于“积极发展乡镇企业”的《人民日报》社论中，也提到要促进农村经济体制改革，进一步扩大农村市场，推动农村商业发展，为农村商品生产插上了一副有力的翅膀。

1985年，农村改革进入第二步，标志为农村统购派购制度改革。即用合同订购代替统购派购，这被称为农村经济改革的重大历史性突破，其目的是为农民争取更多的实惠。有学者提到，改革统购派购制度使得农民生产的农产品在制度上获得了与工业品平等交换的权利，标志着农民获得了市场主体权益[7]。2000年，国家对农业经济结构进行战略性调整，把农业和农村经济聚焦到质量和效率上，努力增加农民收入，进一步深化改革。

2015年，中央农村工作会议提出，要重点加强农业供给侧结构性改革，改善供给结构，国家宏观调控与农民机动调整种植结构双管齐下，促进经济效应，此项改革目前仍在进行和调整中。

三是农村综合改革。农村综合改革肇始于2001年，全国农民温饱问题已基本解决，国家将重心放在农村公共事业层面。例如，农业技术革命(2001年)、农村卫生体制改革(2002年)、农村教育改革(2003年)、农村税费改革(2005年)等民生问题的改革政策，为提升农民生活质量做出了重大贡献。

2.生态

改革开放以来，《人民日报》社论涉及“生态”内容共47篇，约占“三农”问题社论的25.5%(见图3)。在2000年之前，农村生态问题并未引起关注，从1985—1993年连续9年在《人民日报》关于“三农”问题社论(共19篇)中，均未曾提及“生态”及相关词语。2000年之后，关键词“生态”及相关词语出现比例明显升高，特别是在2014—2018年，“生态”及相关词语出现比例皆达100%。换言之，2000年后，中央对农村生态问题的关注度呈上升趋势，于近五年达到峰值。国家重点从两个方面关注了农村生态问题：农业生态和人居生态。

1978—2003年，在“三农”问题社论中提及的“生态”及相关词语主要是防止在发展农业的同时破坏生态系统、不合理地利用自然资源，以保障农业生产的基础条件及多种经营的发展。最终目的还是要保护农业生态环境，为农业的可持续发展保驾护航。2003年以后，涉及“三农”问题的社论中，提及“生态”及相关词语多与农民的居住环境密切相关，中央开始重视农村的基础建设，“改善农村人居环境”成为这一阶段关键词“生态”的核心内容。2013年中央一号文件，提出要推进生态文明建设，促进人、自然、社会的和谐发展，加强农村生态建设、环境保护和综合整治，努力建设美丽乡村[8]。2017年，中央提出乡村振兴战略，更是将“生态宜居”提升到更为关键的地位。至此，我国“三农”工作进入一个新的时期，对农村生态文明建设重视的程度达到改革开放以来的最高点。

3.农业

改革开放以来，在《人民日报》发表的涉农社论中，涉及“农业”内容的共132篇，约占“三农”问题社论的71.7%(见下页图4)。其中，农业问题被提及频次较高的有两个阶段。第一阶段是1978—1985年，“农业”及相关词语出现比例都在50%以上。第二阶段是从2005年开始，“农业”及相关词语被提及频次也非常高，尤其是在2012—2021年，涉及“三农”问题的社论中，出现“农业”这一关键词及其相关词语的社论达100%。

改革开放以来，国家坚定不移地聚焦农业现代化，全力加快农业发展速度，努力实现农业机械化，建设现代化的农业，加强农业科学研究和技术推广。同时，在改革开放初期，国家对农副产品和多种经营的重视程度也很高，实行农林牧副渔的全面发展，因地制宜地调整农业内部的结构，提高农民农业生产的积极性，进而推动农村发展。

20世纪90年代，在科教兴农战略中技术被放在了发展农业现代化的核心地位。进入21世纪之后，中国农业发展进入了新阶段。该阶段的战略性任务是对农业经济结构进行战略性调整，农业由粗放经营向集约经营转变[9]。中央对农业的投入力度持续加大，出台各项农业补贴制度，在调动农民务农种粮积极性的同时，保持了农产品价格处于合理水平。解决好农业生产经营问题始终是农村发展的基础，国家于2015年出台的农业供给侧结构性改革政策，进一步肯定了农业的重要性，同时运用经济手段调控农产品市场，促使农业生产和市场消费无缝对接。

4.民生

改革开放以来，《人民日报》涉农社论中，涉及“民生”内容的共105篇，约占“三农”问题社论的57.1%(见图5)。1978—2000年，“民生”在“三农”问题社论中所占比例并不突出。但是，从2001年开始，关键词“民生”及相关词语的出现比例处于高位且稳定的状态。仅有2011年的一篇“三农”问题社论未涉及民生问题，其余皆与“民生”相关。

1978—2000年，涉及“民生”问题社论的核心内容都与农业相关。一是实施为农民减负的政策，为增加农民收入，减少各项税收，将农民的积极性调动起来，大力发展农村农业事业。二是积极倡导农民学习农业科学技术，培养技术型农村人才，更有效地推动农业现代化建设。可见，这一阶段的“民生”归根结底都与农业发展息息相关。

从2001年起，尤其是2004年和2005年的中央一号文件重点强调了发展农村教育、卫生医疗等社会事业之后，《人民日报》涉农社论中提及“民生”议题的占比明显提高。提高农民的生活质量受到国家的高度重视，包括积极推进农村教育改革，如在农村义务教育阶段对贫困家庭免除学杂费等；积极推进农村卫生医疗改革，如推行新型农村合作医疗试点和农村医疗救助工作等。这一系列改革在保障农民物质生活的同时，也推进了精神文明建设，使农民能切实感受到改革的好处和实惠。

5.文化

改革开放以来，《人民日报》涉农社论中涉及“文化”内容的共27篇，约占“三农”问题社论的14.7%(见图6)。关键词“文化”及相关词语提及频次较少。特别是1978—1990年，讨论“三农”问题的社论很少提及“文化”议题。从1991年开始，“文化”议题进入公众的视野，虽然中间有两个断档期(1999—2002年、2007—2012年)，但是国家对农村文化问题的关注程度有逐渐上升的趋势。

1979年，叶剑英在庆祝中华人民共和国成立30周年讲话中提到，我国在建设物质文明的同时也要提高全民的教育科学文化水平，建设高度社会主义精神文明。1986年，中央通过了《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，其根本任务是提高整个中华民族的思想道德素质和科学文化素质，再次强调精神文明建设的重要性。1991年以后，农村的“文化”议题逐渐受到国家的重视，提出要逐步培养有理想、有道德、有文化、有纪律的“四有”新型农民。提高农民素质也成为农村精神文明建设中的核心目标，文化建设成为农村发展中的重要议题，这与中央在这一阶段开始重视民生问题息息相关。

6.基层建设

自2017年乡村振兴战略出台后，中央强调发展乡村要走繁荣乡村文化之路，2017—2021年《人民日报》涉农社论中涉及“文化”的内容显著增多。现阶段国家对乡村本土文化的重视程度，达到了改革开放以来的最高峰。随着城镇化和工业化的推进，农村的经济结构、社会结构发生重大改变，传统乡村文化逐渐被城市文明所取代。乡村振兴战略，则强调要回归农村本土化文化建设[10]。

改革开放以来，《人民日报》社论中涉及“基层建设”内容的共计152篇，约占“三农”问题社论的85.9%(见下页图7)。可见，“基层建设”议题是国家自改革开放以来持续关注的重点问题。1978—1987年，关键词“基层建设”及相关词语的出现比例处于60%～80%之间。自1998年起，除1999—2001年“基层建设”占比未达到峰值外，其余每一篇有关“三农”问题的社论都涉及“基层建设”的议题。国家关注的“基层建设”可以分为以下三个方面。

一是与“农业”相关的“基层建设”。在改革开放初期，中央在基层建设层面的关注点在“农业”方面。“农田基本建设”和“水利工程建设”，是这一阶段《人民日报》涉农社论中，在“基层建设”这一关键词内提及频次最高的相关词语。对基层干部的培训和教育主要体现在农业工作方面，如更扎实地落实农业相关政策、更科学地处理农业问题、更有效地增加农民务农积极性等。

二是基层工作的落实。改革开放以来，农村基层干部的教育问题受到了国家的持续关注。几乎在每一篇《人民日报》涉农社论中，在“基层建设”这一关键词内，都包含农村基层工作的落实问题。中央关于农村的指示是否能落到实处，与基层干部的具体落实行动有密不可分的联系。因此，“农村干部的教育”问题，频频出现在社论中。教育农村干部积极落实相关政策，一切以群众利益为工作的出发点，是我国基层建设工作中的一项核心内容。

三是与“民生”相关的“基层建设”。自1998年起，国家对基层组织建设的重视程度进一步提高。但是，与改革开放初期相比，基层建设的方向发生了改变，国家在这一阶段着重考虑的是民生问题。国家对农村的经济建设、政治建设、文化建设、社会事业建设、基础设施建设做出了全面的部署，农村综合改革正式拉开帷幕。在这一时期，国家从对“农业”问题的重视，转向了对“民生”问题的高度重视。提高农民的生活质量是国家要重点解决的问题，依托的载体是农村基层组织，因此基层建设显得尤为关键。改善农民教育、文化和医疗卫生条件，健全农村基层民主、保障农民收入都是该阶段基层建设的核心内容。国家决策层意识到，改善农村民生需要基层政府职能的转变。在这一阶段，农村发展的核心，由免除农业赋税转变为民生供给和有效服务。这在很大程度上，对政府权力的理性回归和基层政府职能转变提出了新的要求[11]。

7.城乡关系

改革开放以来，《人民日报》涉及“城乡关系”内容的社论共计71篇，约占“三农”问题社论的38.6%(见下页图8)。“城乡关系”比例的折线图没有呈现显著的变化。不过，自2003年起，在每一年关于“三农”问题的社论中，都涉及“城乡关系”内容，提及关键词“城乡关系”及相关词语频次明显超过1978—2002年。总的来说，随着改革开放的深入，中央对“城乡关系”的关注度在整体上呈上升趋势。

在20世纪80年代，我国处于改革开放初期，农村人口大量集中到城市，城乡关系呈畸形发展。在1981年4月9日的《人民日报》社论中，提到要贯彻执行“两优先”的原则，即城乡都需要的副食品优先供应城市，城乡都需要的工业品优先供应农业[12]。考虑到城乡市场脱节的情况，国家在1982年重点改革了商品流通制度，其目的是为了疏通城乡流通渠道，解决城乡商业之间的矛盾，促进城乡之间的交流。1984年，国家提出要积极发展乡镇企业，进一步发展农村经济，逐步形成了城乡之间互相促进、协调发展的新局面。

自2000年起，我国农业和农村经济的发展实现了历史性跨越。在基本解决温饱问题之后，国家加快了农业剩余劳动力转移，城镇化水平进一步提高。统筹城乡发展成为这一阶段的核心内容。在农村社会事业长期滞后的情况下，中央统筹城市资源支援农村教育、卫生等社会事业的发展。然而，随着工业化和城镇化的深入推进，城乡差距不但没有明显缩小，农民工、村庄空心化、人口老龄化、农户兼业化等问题却接踵而至。尤其是近年来，新生代农民工群体引起了全社会广泛的关注。他们是在中国社会转型过程中破除城乡二元结构，加快推动城镇化和工业化的关键群体。李培林、田丰通过数据分析发现，新生代农民工仍处在整个社会结构的底层，游离于城市制度之外[13]。由此可见，破除城乡二元结构的工作重心，还应放在“三农”问题上。党的十八大强调，要促进“四化同步”和城乡发展一体化，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，进一步夯实农业基础，创新农业生产经营体制。决策层认识到，在农村发展思路上要走新型城镇化道路，要把握好以人为本、优化布局、生态文明、传承文化等基本原则，才有利于释放内需巨大潜力、提高劳动生产率，加快破解城乡二元结构，促进社会公平和共同富裕。城乡二元结构体制一直是影响城乡关系的病灶，现阶段城乡一体化发展机制的要义是城乡统筹联动，赋予农民更多权力，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，从根本上解决城乡发展不平衡的问题。

三、对改革开放以来“三农”问题的三点思考

在改革开放的历史进程中，国家对“三农”问题的关注从未间断。笔者通过对《人民日报》发表的184篇涉及“三农”问题社论的统计与分析，发现其中有一些规律可循。

(一)关键词之间的有机联系

在前述分析中，笔者提取了“改革”“生态”“农业”“民生”“文化”“基层建设”和“城乡关系”七个关键词，分析了改革开放以来，中央对“三农”问题关注点的转移及政策变化。虽然七个关键词从形式上是独立的，但关键词与关键词之间仍存在千丝万缕的内在联系。

首先，“改革”与“基层建设”之间存在很强的相关性，从图2和图7的折线图中也可以看到相似的变化趋势。改革开放初期，“改革”和“基层建设”在“三农”问题社论中所占比例较低，但是从1985年开始，年度占比大多达到峰值。中央在推出农村各项改革后，必将涉及政策落实、制度推行等基层工作，需要基层组织具体实施，因此“基层建设”与“改革”之间有着不可分割的联系。

其次，“农业”“城乡关系”与“民生”之间存在一定的互斥关系，改革开放以来的每个时期，中央对待“三农”问题都有不同的侧重点。虽然并不是某个关键词提及次数较多其他关键词就完全不涉及，但也可以看出一定规律。例如2001—2011年，“民生”比例折线图呈上升趋势，“农业”比例折线图整体却呈现较低的占比。其原因在于这一时期中央对文化教育、医疗卫生等社会事业较为关注。再如1982—1986年，“城乡关系”比例折线图呈上升趋势，“农业”比例折线图却有走低的趋势。这是因为，在这一时期，中央对商品流通体制的改革加强了城乡之间的交流。中央在重视农业的前提下，同时开始关注发展农村经济，必然会对农业的关注度有一定影响。

事实上，这七个关键词之间的关系都是密不可分的，如“文化”必然与“改革”“基层建设”“民生”问题相关，“生态”也与“改革”“基层建设”“农业”问题息息相关。“三农”问题本身就是一个整体，七个关键词之间也会呈现互相融合、互相勾连的状态。

(二)历史阶段

根据《人民日报》涉农社论的内容，我们将改革开放以来“三农”问题的发展划分为四个阶段。1978—1982年为农村体制改革阶段；1983—2000年为农村经济发展阶段；2001—2017年为民生发展阶段；2018年以后为多元化发展阶段。虽然划分为四个阶段，但并不意味着不同阶段之间是割裂的关系，事实上每个阶段的发展核心都具有持续性。阶段的划分，只是根据国家在某一时期的工作侧重点做出的一种相对的划分。例如农业议题是中央改革开放以来持续关注的“三农”问题之一，并不会因为处在农村经济发展阶段，就忽视农业问题。

第一，农村体制改革阶段。由于人民公社时期的农业效率低下，在制约了农民生产积极性的同时也限制了农业生产效率。因此，在改革开放初期，农业发展问题位于国家迫切需要解决的“三农”问题之首。首要的是农业体制的变革，国家对农业机械化、农业科技等农业技术问题的关注，以及千方百计地调动农民务农积极性，都显示了国家在这一阶段对农业现代化发展的重视。

第二，农村经济发展阶段。1983年的中央一号文件重点提出要放活农村工商业，加快农村商品流通速度。1984年的中央一号文件提出要发展农村商品生产，1985年取消统购统销制度，标志着我国自1983年起，开始重视农村经济发展问题。农村经济的发展，迫切需要放松历史上形成的政府垄断、管制，以及其他阻碍农民进入市场的规定，以利于发展商品生产，摆脱穷困[14]。

第三，民生发展阶段。2000年1月7日《人民日报》涉农社论中提道，“经过二十年的改革和发展，我国农业和农村经济发展实现了历史性跨越，中国人民终于摆脱了农产品短缺的长期困扰，圆了温饱梦。”在基本解决温饱问题之后，民生问题开始受到国家的重视。我国农业政策的第二阶段以取消农业税作为起点，农民收入进一步提高。因此，提高农民生活质量，农村教育、医疗卫生以及法制建设等，成为这一阶段国家需要重点解决的问题。

第四，多元化发展阶段。党的十九大提出实施乡村振兴战略，其总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。可以看出，在这一阶段，是按照全面的、多元化发展路径进行乡村治理，农业、经济、政治、民生、文化、生态等内容都涵盖其中，并且做出了分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排。乡村振兴战略是改革开放以来统筹农村建设的最全面部署。直到党中央明确宣布中国必须以生态文明作为方向来推进乡村振兴，“三农”问题的处境才有了根本好转。改革开放前期鲜少提及的文化建设获得了极大关注，在这一阶段特别强调乡土文化的保留，乡土文化成为了乡村振兴凝心聚力的黏合剂和发动机[15]。国家在这一阶段从根本上认识到，乡村生活与城市生活是两种不同的生活方式，不可互相取代。

(三)基层建设的重要性

关键词“基层建设”及相关词语，是《人民日报》涉农社论中占比最高的关键词，高达85.4%。这是因为改革开放以来，中央制定的解决“三农”问题的各种方针、政策，最终都要落脚到基层建设上来。有学者曾指出，基层建设涵括两个方面的建设: 一是实体建设，主要指对基层场域中各类实体的建设过程，既包括对乡镇政府、居(村)委会等政权组织(准政权组织)的建设，也包括对各类存在于基层场域中的社会组织的建设；二是关系建设，主要指对基层场域中各类实体间关系的理顺与协调过程[16]。

因此，基层建设的核心是基层组织建设，是村两委的班子建设。基础组织建设与“人”密不可分，无论何种政策、何类制度亦或是何项改革，都与“人”相关，即：与工作在农村第一线的村干部密切相关。习近平总书记数次强调要摆正“统”与“分”的关系，“分”的长处在于以家庭经营为基础，充分调动个体的积极性能动性；“统”的长处在于发挥基层组织的整合作用，两者需要相互作用，由此可见基层建设的重要性。

基层建设与“人”是密不可分的，无论何种政策、何类体制亦或是何项改革，都与“人”相关，即与工作在农村第一线的村干部密切相关。基层治理是复杂的，需要基层干部寻找农民意愿与国家政策的平衡点。例如目标责任制的实施，要求基层政府要表现出更加积极有效的社会动员能力，并帮助国家有效地推动经济发展和维持社会秩序。与此同时，由于上级政府、基层政府、基层干部、普通群众等所有行动者，都分布在一个“联结”关系的行动网络中，因此基层政权的运作充满了复杂性与多样性[17]。基层建设可以说是农村建设中连接各项问题的“黏合剂”，重要性不言而喻，但因为与“人”相关，充满了各种变数，更需要国家谨慎应对并强力推动。

四、结 语

改革开放以来从中央到地方、从国家层面到学术界，都对“三农”问题给予了极大的关注。笔者通过梳理改革开放以来《人民日报》涉农社论，从国家发展战略的视角出发，解析1978—2021年国家对“三农”问题关注重点的变化趋势。在此基础上，划分出“三农”问题经历的四个历史阶段。每个阶段都有一条发展主线，同时有多条副线铺设其中。虽然不少学者梳理过改革开放以来“三农”问题的政策走向，但大体上是将“三农”问题作为一个整体进行探讨，缺少文本和数据的依托。从国家发展战略的层面来看，国家从来没有明确地对解决“三农”问题划分过历史阶段，也没有提出过在某一时期工作的重点是什么，但从笔者的分析中，仍能清晰地看到工作重心的变化。

国家的发展战略是一国之根本，国家的意志与权力始终是实现城乡协调、融合发展的重要部分[18]。笔者在分析中特别强调了基层建设的重要性。由于基层建设是分布在各个错综复杂的行动网络之中，因此复杂性与灵活性并存。国家制定的“三农”问题解决方略，要求乡村干部在农村治理的转型中，更新基层组织与农民之间的互动机制，从而更加有效地建设农村。

由于我国特殊的城乡二元结构，农村发展任务始终是特殊且艰巨的，中央对此也是格外重视的。1982—1986年连续五年发布以“三农”为主题的中央一号文件；2004—2019年又连续十六年发布以“三农”为主题的中央一号文件。这表明，在国家的发展战略部署中，“三农”问题在中国现代化发展道路上始终处在重中之重的地位。目前，正在实施的乡村振兴战略，采用多元化的视角全面建设乡村，尤其是文化问题，在乡村振兴战略中被提升到特别重要的位置，其目的是寻找在农村现代化发展过程中迷失的乡村文化。乡村不再被看作城市的附属品，国家已经深刻认识到，乡村生活与城市生活同样是一种生活方式，是不可取代的。