我国中央银行流动性工具箱的创新、演进特点及法律问题研究

刘丹冰

(西北大学 法学院, 陕西 西安 710127)

从防范系统性风险角度,中央银行对流动性的调控即使着眼于微观金融机构,目的也一定是宏观金融体系乃至整个经济体系的稳健。因此,运用各种货币政策工具,对金融市场流动性进行调控,就成为中央银行不可懈怠的责任。“流动性工具箱”的概念,来源于中央银行根据金融市场流动性合理充裕的不同需求而采取不同措施的集合。虽然在中央银行法律制度演进中,围绕中央银行是否承担主要的金融监管职责有所反复,但就是在中央银行去监管化的年代[1]，金融市场的流动性调控也一直是中央银行的职责所在。其法理基础来源于国家法律对中央银行作为“银行的银行”职能及相关职责的认可与规范。

中央银行和经济发展的不同阶段与背景,决定了流动性工具箱中“工具”的品种与多寡;各国不同的国情,决定了流动性工具箱中“工具”的相同与不同。研究我国中央银行流动性工具箱法律问题,是以我国国情及金融市场发展阶段为背景的。

我国中央银行流动性工具箱的创建与完善,是伴随着1984年中国人民银行成为真正中央银行逐渐进行的。为实现1993年《国务院关于金融体制改革的决定》中“确立强有力的中央银行宏观调控体系”的首要目标,1995年制定、2003年修订的《中华人民共和国中国人民银行法》(以下简称《中国人民银行法》),在明确“货币政策目标是保持货币币值的稳定,并以此促进经济增长”的同时,规定了我国中央银行的货币政策工具。在2008年之前,单一货币政策调控体系决定中央银行流动性工具箱由存款准备金率、存贷款基准利率、公开市场业务三大工具构成。随着应对2008年国际金融危机中国人民银行在宏观审慎政策调控体系中核心地位的确立,流动性工具箱的创新成为必然。因此,很有必要对我国中央银行流动性工具箱演进中的法律问题予以研究。这不仅有利于反思我国金融法治进程存在的问题,还有助于《中国人民银行法》等法律的修订。

想说明的是,我国中央银行流动性工具箱演进过程的制度依据,包括法律、法规、规章、规范性文件、行政决定等。

一、单一货币政策调控下我国中央银行流动性工具箱的演进

实现中央银行的金融调控目标是流动性工具箱创建的目的。因对金融调控目标是否只是币值稳定,就有了单一货币政策调控体系、货币政策与宏观审慎政策双支柱调控体系之分。2008年之前，在单一货币政策调控体系下,中央银行流动性工具主要是存款准备金率、存贷款基准利率、公开市场业务。

(一)存款准备金率作为流动性常规工具的演进

存款准备金率逐渐成为中央银行流动性工具箱的常规工具,是伴随我国社会主义市场经济体制的建立和中国人民银行向中央银行转制过程的。具体讲,我国存款准备金制度的建立与完善有以下特点:

第一,因为对外开放及外汇管理体制改革,存款准备金制度最早萌芽与产生是在外汇存款业务领域。中国人民银行1993年3月的《金融机构缴存外币存款准备金暂行规定》应该是最早规定存款准备金的部门规章。中国人民银行1994年3月的《外资金融机构存款准备金缴存办法》则详细规定了外资金融机构存款准备金缴存范围、比率等。

第二,以法律形式规定存款准备金是中央银行的货币政策工具,是1995年的《中国人民银行法》。同年颁行的《中华人民共和国商业银行法》(以下简称《商业银行法》)从保护存款人的角度规定了商业银行交存存款准备金的法定义务。

第三,以规章、规范性文件方式,细化了存款准备金制度的内容。如中国人民银行在1998年2月10日发布《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》,就从应对金融机构支付危机角度规定了动用法定存款准备金的原因、审批权限、条件、程序等,实际扩大了中央银行最后贷款人的内涵。

第四,在金融分业监管体制下,存款准备金制度的改革与完善,需要与其他金融监管机构进行协调。2004年4月25日起实施差别存款准备金率制度,将存款准备金率与商业银行的资本充足率、资产质量状况等指标挂钩。在中国银监会从2003年4月开始履行对银行业金融机构监管职责的情况下,资本充足率、不良贷款等指标,必须由银监会提供的。因此,差别存款准备金率的实施,需要中国人民银行与中国银监会的通力合作(1)详见2004年3月24日的《中国人民银行关于实行差别存款准备金率制度的通知》。。

存款准备金率工具使用的频次与方式,因我国金融利率市场化改革程度以及流动性需求而有所不同。市场化改革和时间延续,使得存款准备金工具的灵活性与韧性越来越好。只实现货币政策调控目标之下,存款准备金率工具调控流动性的方式主要有三种。

第一,普遍调整存款准备金率。存款准备金具有冻结流动性程度深、主动性强的特点，因此,为了增强中央银行调控的主动性和有效性,在1998年存款准备金制度改革以后,中国人民银行主要通过调整金融机构存款准备金率控制货币信贷总量、对冲银行体系的流动性。由于存款准备金率调整的深远影响,因此，使用该货币政策工具均须国务院批准。现有资料显示(2)根据2001—2008年《中国货币政策执行报告》统计。,中国人民银行普遍调整存款准备金率的频次如下:1999年下调人民币存款准备金率1次;2003年、2004年各提高人民币存款准备金率1次;2006年4次提高存款准备金率,其中人民币存款准备金率3次,外汇存款准备金率1次;2007年10次提高存款准备金率,其中人民币存款准备金率9次,外汇存款准备金率1次;2008年9次调整存款准备金率,其中5次上调与4次下调,当年动态测算共释放流动性约8 000亿元。

第二,根据银行业金融机构经营的品质与流动性需求,实行差别存款准备金率。该制度实施的主要目的,是完善货币政策传导机制、防范金融风险以促进金融机构稳健运行。2004年、2007年、2008年,中国人民银行均实施了差别准备金调整。

第三,动用存款准备金应对亚洲金融危机负面影响以及金融机构违规经营所引发的流动性支付危机。动用存款准备金救助的对象,主要是国有独资商业银行(3)从一国宏观金融经济稳定角度应对流动性支付危机,考验的是中国政府及中央银行综合应对危机的能力,往往会组合使用包括货币政策工具、财政政策工具等流动性调控工具。1998年8月,为应对亚洲金融危机,全国人大常委会、国务院批准同意财政部发行特别国债补充国有独资商业银行2 700亿元资本金,就是以财政政策工具为主解决国有独资商业银行资本金及流动性问题。综合考虑各行风险资产、现有资本净额和贷款呆账等因素,补充的2 700亿元资本金分配如下:中国工商银行850亿元、中国农业银行933亿元、中国银行425亿元、中国建设银行492亿元。以外出现支付危机的银行业金融机构。1997年12月中国人民银行《关于处置海南省城市信用合作社支付危机的实施方案的批复》中,对因违规经营引发的海南城市信用社支付危机,就批复全额动用存款准备金进行救助。统计中国人民银行1998—1999年发布的相关行政批复就会发现,1998年申请动用存款准备金的金融机构共有10家,其中信用社4家、商业银行6家;1999年申请动用存款准备金的金融机构共有20家,其中商业银行13家、信托投资公司6家、金融租赁公司1家。动用存款准备金的原因与目的,基本都是为了保证个人储蓄存款兑付，防止出现挤兑风潮。动用存款准备金的期限分别为3个月、6个月、1年。

(二)基准利率作为流动性常规工具的演进

基准利率是在市场化背景下存在多种利率时具有主导地位、影响其他利率的利率。“确定中央银行基准利率”是中国人民银行的货币政策工具之一。从理论上看,因货币市场可以细分为同业、债券、票据等,因此基准利率就可以有不同存在形式。跟随我国利率市场化的改革,中央银行的基准利率工具也发生了重要的变革。

第一,在我国对存贷款利率主要实行行政控制的背景下,金融机构存贷款利率被中国人民银行指定为基准利率。存贷款基准利率成为中国人民银行调整银行体系流动性需求的重要工具。由于存贷款基准利率既是中央银行的政策目标利率,又是商业银行开展业务活动时衡量资金成本的基准利率,因此,其对货币市场的影响不可小觑。虽然在之后的利率市场化改革中放开了贷款利率浮动上下限,但贷款基准利率仍然具有重要的市场影响,是借贷双方谈判利率上浮或下浮的起点。经国务院批准,中国人民银行使用存贷款基准利率调控流动性的年份主要是2004年、2006年、2007年、2008年。

第二,培育货币市场基准利率。2007年,为推进利率市场化改革,健全市场化利率的形成和传导机制,培育货币市场基准利率,中国人民银行正式推出了上海银行间同业拆借利率(Shibor)。

(三)公开市场业务作为流动性常规工具的实践

公开市场业务,又称公开市场操作,是中央银行吞吐基础货币、调节市场流动性的主要货币政策工具。中央银行通过与市场交易对手进行有价证券和外汇交易,实现货币政策调控目标。

公开市场业务一般由本币和外汇两部分组成。1994年2月的《中国人民银行信贷资金管理暂行办法》提出中国人民银行对货币信贷总量的控制,要由信贷规模管理为主的直接控制逐步转向包括公开市场操作手段在内的间接控制,并通过公开市场操作窗口买卖国债和外汇。1995年的《中国人民银行法》明确规定，“在公开市场上买卖国债和其他政府债券及外汇”是中央银行的货币政策工具之一。1996年4月,中国人民银行开始了买卖国债的公开市场业务。

我国本币公开市场交易品种,在2004—2008年期间,依据交易频次与金额,依次是中央银行票据、回购交易和现券交易(详见表1)。

表1 2004—2008年公开市场业务交易统计

中央银行票据是指中国人民银行发行的短期债券。中央银行通过发行央行票据回笼基础货币,而央行票据到期则体现为投放基础货币。2002年央行票据的期限是3个月、6个月、1年三种,2007年以后,根据深度冻结流动性的需求常常启用3年期，仅2007年,就5次对商业银行定向发行3年期央行票据5 550亿元。

回购交易是以有价证券为对象的交易。作为公开市场业务的一种,回购交易分为正回购和逆回购两种。所谓正回购,是指中国人民银行向一级交易商卖出有价证券,并约定在未来特定日期买回有价证券的交易行为。正回购为央行从市场收回流动性的操作,正回购到期则为央行向市场投放流动性的操作。在2008年底,正回购的期限分为7天、14天、21天、28天、91天和182天6档。

所谓逆回购,是指中国人民银行向一级交易商购买有价证券,并约定在未来特定日期将有价证券卖给一级交易商的交易行为。逆回购为央行向市场上投放流动性的操作,逆回购到期则为央行从市场收回流动性的操作。相对于正回购,中国人民银行使用逆回购的次数很少,5年期间只有过3次交易。

现券交易是中央银行从二级市场买入或卖出债券的交易,有现券买断和现券卖断两种。现券买断是央行直接从二级市场买入债券,一次性地投放基础货币。2004—2008年间,中国人民银行只进行过5次现券买断交易。特别是2007年,根据我国银行体系流动性管理需要,2次以数量招标方式进行现券买断交易,从境内商业银行买入特别国债13 500亿元(4)详见2007年6月29日第十届全国人大常委会第二十八次会议审议通过的《国务院关于提请审议财政部发行特别国债购买外汇及调整2007年末国债余额限额的议案》。。

二、货币政策和宏观审慎政策双支柱调控下中央银行流动性工具箱的创新

反思2008年国际金融危机在防范系统性风险方面不足的行动之一,就是强化中央银行的地位,并在改革货币政策调控体系的同时,构建宏观审慎政策调控体系,形成“双支柱调控”。在此背景下,我国中央银行流动性工具的改革与创新也自然展开。

(一)存款准备金制度的深化改革与实践

2008年之后, 存款准备金率作为我国货币政策第一大工具的作用依旧。 相对于之前,存款准备金制度深化改革的核心, 在于更注重银行业金融机构的经营质量和对实体经济、 区域经济及特殊产业的支持。

第一,根据银行体系市场流动性变化,继续适用普遍调整存款准备金率工具对流动性的调控。2010年6次上调人民币存款准备金率。2011年6次上调、1次下调人民币存款准备金率，同年9月,还将保证金存款纳入存款准备金交存范围,使存款准备金制度的调控功能更加健全。2012年2次下调存款准备金率。2015年4次降低存款准备金率。2016年下调人民币存款准备金率1次。2019年2次下调存款准备金率,释放长期流动性约23 000亿元。2020年下调存款准备金率1次,释放长期资金8 000多亿元。

第二,在差别准备金动态调整机制不断完善的基础上,于2015年调整升级为宏观审慎评估体系。自差别准备金制度2004年确立之后,经历了2007年、2008年、2011年、2012年、2013年的多次调整。

第三,创新并完善定向降准制度。与差别存款准备金不同,定向降低金融机构存款准备金率的创新,更关注因为存款准备金率降低而受益的具体对象与经济领域。定向降准制度创新的标志,是2014年6月9日的《中国人民银行定向降低部分金融机构存款准备金率的通知》,之后的多次定向降准,均是以规范性文件的方式发布。从2014年6月1日第一次实施定向降准之后,定向降准制度的实施对象、收益面不断扩大,参与的金融机构也不断扩大,对实体经济的支持力度增加。实施定向降准六年多时间,受益的具体对象与经济领域主要是三农和小微企业、个体工商户以及农户生产经营、创业担保、建档立卡贫困人口、助学、“债转股”等。

中国人民银行2015年5次定向降低部分金融机构存款准备金率,累计定向下调金融机构存款准备金率0.5～6.5个百分点。主要支持“三农”和小微企业、重大水利工程和基础设施建设、企业提高效益和扩大消费。享受定向降准政策的机构占全部金融机构的比例超过98%。2018年4次定向降准,加强对小微企业、民营企业等实体经济的信贷支持力度。其中1月普惠金融定向降准释放资金约4 500亿元。4 月和10月净释放资金约11 500亿元。2019年3次定向下调服务县域的农商行存款准备金率,2次下调仅在本省经营的城商行存款准备金率,共释放流动性约4 000亿元,全部用于发放小微企业、民营企业贷款。2020年2次定向降准,共释放长期资金约9 500亿元。

第四,改革存款准备金考核制度,实施平均法考核(5)详见2015年9月11日的《中国人民银行关于实施平均法考核存款准备金的通知》。。在2015年9月15日之前,存款准备金考核实行的是1998年确立的时点法。平均法考核方式给予金融机构流动性管理上更多便利,将每日达标改为平均达标,为金融机构流动性管理提供了缓冲机制。这种改革,虽然对中央银行流动性管理提出更高要求,但也有利于改善货币政策传导机制。

第五,建立临时准备金动用安排,促进银行体系流动性和货币市场平稳运行。为满足2018年春节前商业银行因现金大量投放而产生的临时流动性需求,支持商业银行做好春节前后的各项金融服务,中国人民银行建立“临时准备金动用安排”。春节前后,凡符合宏观审慎经营要求、在现金投放中占比较高的全国性商业银行若存在临时流动性缺口,可使用不超过2个百分点的法定存款准备金,使用期限为 30天。

至2019年5月,我国的存款准备金制度形成更加清晰、简明的“三档两优”基本框架[2]。比较2004—2020年我国存款准备金率工具调整情形(详见表2),就会发现其作为流动性调控常规工具的深刻变化。在主要发达国家基本放弃存款准备金工具的背景下,中国人民银行根据我国国情,仍然将其作为常规工具予以使用。

表2 我国存款准备金率工具调整一览表(2004—2020)(6)2005年、2009年、2017年三年没有使用存款准备金率工具。

(二)基准利率制度更为市场化的创新与实践

随着我国金融市场利率化改革的深化,基准利率工具也予以改革、扩展。由于我国市场利率化的渐进特点,中央银行在以存贷款基准利率作为货币政策工具的同时,逐渐培育更具市场化特征的基准利率工具,使货币市场呈现出利率“双轨制”的特点。我国目前存在着三种基准利率:一是中央银行公布的存贷款基准利率(5年期以下),二是上海银行间市场基准利率(Shibor)(1年期以下),三是国债收益率(1～5年期)。

第一,存贷款基准利率继续发挥调控作用,但其产生之时的“利率行政控制”背景已发生根本改变。在1996年率先放开银行间同业拆借利率后,本着先放开货币市场利率和债券市场利率,再逐步推进存、贷款利率的市场化改革思路。我国于2004年放开贷款利率上限和存款利率下限管制,2013年取消了贷款利率浮动限制,2015年放开了商业银行存款利率上限管制。在此背景下,存贷款基准利率的作用有所变化。2009—2020年,中国人民银行通过存贷款基准利率工具调控流动性的年份主要是2010年、2011年、2012年、2014年和2015年。

第二,稳步推进利率市场化改革,积极培育货币市场基准利率,成为中央银行增加流动性工具、适应市场化改革的主要任务。由于货币市场主要以同业拆借市场和债券市场为主体,因此,中国人民银行2007年推出的上海银行间市场基准利率(Shibor),成为我国培育货币市场基准利率的最早实践。同年,市场利率定价自律机制还推出了贷款基础利率(LPR)。2016年6月15日,中国人民银行网站开始发布国债收益率曲线，之后,继续培育金融市场基准利率体系。为了促进上海银行间市场基准利率更好地反映市场利率情况,进一步增强基准性,从2017年1月3日起,将上午9时3分上海银行间市场基准利率发布时间调整为11时。2019年8月17日中国人民银行宣布完善贷款基础利率形成机制,从提高银行贷款定价的自主权、疏通市场化利率传导渠道角度,对其报价原则、期限品种、形成方式、报价银行、报价频率等进行了改进。

(三)强化公开市场业务灵活性的创新与实践

我国市场化程度的提高及中国人民银行调控能力的增强,为公开市场业务增量打开了空间。公开市场业务力度和频率的合理把握、流动性管理的灵活适度,成为2009—2020年中国人民银行操作的基本特点。

第一,在回购业务对流动性的调整过程中,增加了逆回购操作。表3显示,在2009—2014年期间,是以正回购为主、逆回购为辅予以操作的。2015年之后,主要是逆回购操作,而且所涉金额较大。

表3 2009—2020公开市场回购业务情况

第二,中央银行票据的发行,主要集中在2009年、2010年、2011年、2013年四个年份。其中2009年累计发行中央银行票据40 000亿元、2010年42 000亿元、2011年14 000亿元、2013年5 362亿元。

第三,根据公开市场流动性需求,创新短期流动性调节工具(SLO),但其生命只有两年多。短期流动性调节的“短期”是在1～7天之间。从2013年10月28日第一次操作,到2016年1月2日最后一次操作,只存在了两年多时间。

第四,2016年,为进一步提高央行流动性管理的精细化程度和操作主动性,中国人民银行建立了公开市场每日操作机制,将操作频率由每周两次提高到每日一次。

(四)三大工具之外流动性管理工具的创新与实践

在三大流动性工具的改进完善中,中国人民银行流动性调控工具需要创新，并进一步丰富流动性调控工具。

第一,常备借贷便利的创新。在流动性管理中,市场供求会因为春节、月末、季末等货币市场利率易发生波动的时点发生波动。为了增加流动性供给能力,2013年6月,中国人民银行创建常备借贷便利。

根据中国人民银行2013—2020年发布的《中国货币政策执行报告》(7)穷尽各种手段,笔者都没有查询到中国人民银行与常备借贷便利操作相关的政策文件。,常备借贷便利支持的重点是地方法人金融机构,期限主要有隔夜、7天和1个月三种。同时,中国人民银行还通过提高或降低常备借贷便利利率的方式,发挥流动性调控作用。常备借贷便利操作经历了2014年的10省(市)分支机构试点到2015年全国推广的过程，其中2013年累计发放常备借贷便利23 650亿元、2014年3 600亿元、2015年3 348.35亿元、2016年7 122亿元、2017年6 069亿元、2018年4 385亿元、2019年5 465亿元、2020年1 862亿元。

第二,中期借贷便利的创新。2014年9月,中国人民银行创设提供中期基础货币的中期借贷便利,作为长期流动性调控的货币政策工具。中期借贷便利有以下特点:其一，目的是为符合宏观审慎管理要求的商业银行、政策性银行提供流动性支持。其二，通过招标及质押方式发放。开始实施时合格质押品的范围是国债、央行票据、政策性金融债、地方政府债券、AAA级公司信用类债券等。2018年6月,为了引导金融机构加大对小微企业、绿色经济等领域的支持力度，缓解小微企业融资难、融资贵问题,也为了平等对待各类发债主体，促进信用债市场健康发展,并在一定程度上缓解部分金融机构高等级债券不足的问题,中国人民银行扩大了中期借贷便利的担保品范围。新增担保品中,一类是不低于AA级的小微、绿色和“三农”金融债券;二类是AA+、AA级公司信用类债券,包括企业债、中期票据、短期融资券等;三类是优质的小微企业贷款和绿色贷款。其三，操作期限主要为3个月、6个月、1年期。为满足机构中长期流动性需求,1年期操作更多一些。

中国人民银行进行中期借贷便利操作年累计金额2015年21 948亿元、2016年55 235亿元、2017年53 295亿元、2018年49 510亿元、2019年36 900亿元、2020年51 500亿元。

为便利金融机构扩大对小微企业、民营企业的信贷投放提供优惠利率的长期稳定资金来源,2018年12月,中国人民银行创设定向中期借贷便利。2019年1月操作数量为2 575亿元,4月、7月操作金额分别2 674亿元、2 977亿元,期限为1年,利率3.15%。年末定向中期借贷便利余额8 226亿元。2020年第一季度操作2 405亿元,第二季度操作561亿元,期限均为1年,年末余额2 966亿元。

第三,央行票据互换工具的创新。2019年1月,中国人民银行创设央行票据互换工具。

银行拥有充足的资本金,是金融支持实体经济可持续发展的物质保障,而永续债就是银行补充一级资本的重要渠道。创设央行票据互换工具的目的,是为了提高银行永续债的市场流动性，其逻辑在于：永续债的流动性提高了,市场认购的意愿才会增强;银行永续债认购增强了,银行实力才会增强;银行实力增强了,才能支持更多小微企业、民营企业的融资。央行票据互换工具的核心在于“互换”,即中国人民银行用手中的央行票据,从公开市场业务一级交易商处换入合格银行发行的等额永续债,到期时双方再互相换回债券。一级交易商的收益为银行永续债的利息,而中央银行的目的则是在不涉及基础货币吞吐的情况下,“以券换券”提高永续债的流动性[3]。根据中国人民银行发布的交易公告,2019年央行票据互换操作了7期,累计320亿元。2020年央行票据互换操作了12期,累计610亿元。与其他流动性工具相比,总量不大。

三、我国中央银行流动性工具箱创新演进的特点

我国中央银行流动性工具箱从创建到完善历经三十余年。 笔者认为, 我国中央银行流动性工具箱从无到有、 从简单到多元、 从以行政手段管理为主到以市场化、 法治化调控为本, 以下方面是值得肯定的。

第一,我国中央银行流动性工具箱创建与完善的过程,是中国从计划经济向市场经济体制转型的过程,是中国社会主义市场经济体制建立、完善、深化改革的过程。因此,金融市场的建立及其流动性问题的解决,经历了行政管理向市场化转变的过程。譬如中央银行基准利率,从最初一个存贷款基准利率发展为存贷款基准利率、上海银行间市场基准利率和国债基准利率并存。没有中国利率市场化改革,就不会有三种基准利率体系的形成以及未来的进一步完善。

第二,在我国中央银行流动性工具箱创建与完善的过程中,1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机的影响不容忽视。因为1998年亚洲金融危机,中国银行体系的资本金不足面临技术破产、不良贷款率居高不下等问题,由此引发银行体系流动性危机的应对问题。检讨中的补充四大国有银行准备金、允许中小金融机构动用存款准备金解决支付危机等,是中央银行流动性工具箱完善的很好契机。由于对2008年国际金融危机检讨的改革措施之一,是在全球范围内第一次将流动性监管置于与资本监管同样重要的地位而建立国际统一流动性监管标准[4]。因此,在我国宏观审慎调控与监管体系的构建与完善中,中央银行流动性工具箱的完善与创新进入一个新阶段。

第三,我国中央银行流动性工具箱经过三十余年的演进,目前已经形成调整不同流动性需求的合理结构。具体讲就是存款准备金率(普遍调整、定向降准)、中期借贷便利等工具对中长期流动性的深度调控,公开市场回购操作主动灵活的短期调控,常备借贷便利对地方法人金融机构按需通过短期流动性的支持。流动性工具箱合理结构的形成过程中,有改革有创新也有废弃。

第四,中央银行流动性管理与调控的透明度、精细度提高。一是存款准备金率、存贷款基准利率调整的提前公告,给市场主体留足准备时间;二是中国人民银行公开市场业务操作室,根据操作机制每日公告正回购、逆回购、常备借贷便利、中期借贷便利、央行票据互换等交易信息。

第五,中央银行流动性工具创新过程中,更注重流动性调控的针对性和金融机构的主动性。金融市场流动性的变化,会对国民经济整体运行产生直接影响。根据市场流动性过剩或紧缺的需求不同,中国人民银行会主动采取提高或降低存款准备金率与存贷款基准利率、公开市场回购等不同措施。这些流动性工具的运用,是中央银行依据职权运用货币政策工具的作为,市场中的商业银行、非银行金融机构等市场主体,只能被动接受相关调控结果。但是到2013年之后,随着中央银行流动性工具的创新,货币市场流动性调控发生了一个最大变化,就是符合条件的金融机构的“主动发起”。如常备借贷便利操作,需要金融机构根据自身流动性需求主动申请,其交易针对性强,属于中央银行与金融机构“一对一”的交易。

四、我国中央银行流动性工具箱存在的法律问题

回顾我国中央银行流动性工具箱的发展历程,就会发现当下我国中央银行流动性工具箱存在以下三个法律问题:

第一,运用流动性工具调控金融市场之中国人民银行的地位尚未在法律中明确。如前所述,当下我国中央银行调整金融市场流动性工具的改革与创新,是在构建并完善货币政策与宏观审慎政策双支柱调控框架下进行的。由于防范系统性金融风险、强化中央银行地位的需要,中国人民银行经历了2008年、2019年两次机构改革。2019年中国人民银行机构改革的重要性,可以从中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文中反映出来。围绕金融市场流动性工具调控,中国人民银行职能与职责一次比一次强化。“牵头”成为机构改革的关键词,如牵头国家金融安全工作协调机制、维护国家金融安全,牵头负责系统性金融风险防范和应急处置,牵头负责跨市场跨业态跨区域金融风险识别、预警和处置。中国人民银行地位的强化,依据的主要是2019年“两办”发布的《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》,从制度层面来看,尚不属于法律范畴，因此,存在中国人民银行的地位尚未在法律中明确的问题。

第二,中央银行流动性工具箱创建与完善存在法律依据不足的问题。存款准备金工具的创建与完善,在《中国人民银行法》《商业银行法》等法律中只是原则性规定存款准备金是货币政策工具等,具体、详尽的操作规范大多是规章、规范性文件。特别重要的1998年存款准备金制度改革、2004年差别存款准备金制度实施、2014年定向降准等重大改革,均是以规范性文件的形式发布。而其他流动性调控工具的制度依据,除了在《中国人民银行法》找到原则性的依据之外,基准利率工具、公开市场业务具体工具、常备借贷便利、中期借贷便利等创建与完善的制度依据,有的只有规范性文件,有的只能在《中国货币政策执行报告》或中国人民银行负责人答记者问中见到踪影。

第三,中央银行流动性管理与调控中自由裁量权的边界不够明确。笔者能够理解货币市场流动性需求瞬息万变时中国人民银行在流动性调控时的巨大压力,也能理解尝试各类流动性工具过程中的必要取舍,但是,看到公开市场业务中理论上的现劵买卖在现实货币市场只使用过 “现券买断”、短期流动性调节工具只存在两年多就弃之不用,等等,还是想知道推出这些具体工具的依据及程序。遗憾的是,从研究角度登录包括中国人民银行在内的诸多网站,根本查询不到相关资料。涉及某种调控流动性工具创新使用时,最标准的说法是“中国人民银行决定”。是的,《中国人民银行法》除了明确五大货币政策工具之外,还规定货币政策工具包括“国务院确定的其他货币政策工具”,规定“中国人民银行为执行货币政策,运用前款所列货币政策工具时,可以规定具体的条件和程序”。也许,就是“可以”两字,让自由裁量权没有了法律制度依据与限制。

五、完善我国中央银行流动性工具箱的法律对策

中央银行流动性工具箱的完善与运用,事关我国深化金融供给侧结构性改革、防范化解金融系统性风险的大局，因此,应从法律角度予以完善。

第一,明确中国人民银行运用流动性工具箱调控金融市场的法律地位。中央银行流动性工具箱的完善与运用,表面是“工具”实质涉及党的十九届四中全会提出的建设现代中央银行制度问题。因此,应明确中国人民银行在健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架中的地位,在《中国人民银行法》修订时予以充分体现。只有这样,才有利于从法律层面强化中国人民银行充分运用流动性工具箱的地位。2020年1月23日《中国人民银行法(修订草案征求意见稿)》发布[5],就党中央、国务院对中国人民银行机构改革的新职责要求予以落实。期待《中国人民银行法》能够顺利完成修法过程。

第二,修订并制定法律、法规、规章,为流动性工具箱运用提供充分的法律依据。我国中央银行流动性调控工具存在的法律依据不足问题,可以通过修订并制定相关法律、法规、规章予以解决。就如何完善我国中央银行流动性工具箱而言,《中国人民银行法(修订草案征求意见稿)》并没有改进。因此,应该从以下几个方面予以解决:一是对现行《中国人民银行法》的相关内容予以修订。修订现行《中国人民银行法》第23条之“中国人民银行为执行货币政策,运用前款所列货币政策工具时,可以规定具体的条件和程序”，将其中的“可以”修改为“应该”。二是考虑到“法律”要求内容的宏观性、整体性,可以将法律中只能原则性规定但被货币市场实践证明是属于流动性常规工具的,以部门规章的形式予以细化规范,并废止相应的规范性文件,增强中央银行流动性工具箱的透明度。

中央银行流动性工具箱三十余年演进历程,为从立法角度细化、规范流动性常规工具提供了实践数据。能在大浪淘沙中成为中央银行流动性调控常规工具的,就有资格获得专门立法待遇。存款准备金率工具从1985年产生到如今,已经成为中央银行流动性工具箱的常规工具(详见表2)。在市场化的背景下,存款准备金率除了普遍调整之外,在2014年之后更注重定向降准,通过对实体经济中特别产业、人群、区域的照顾,实现金融市场实质公平。因此,应该在《中国人民银行法》原则性规定的基础上,制定《中国人民银行存款准备金调控运用办法》。

公开市场操作中选用工具经历了回购、央行票据、短期流动性调节工具的兜兜转转。因为市场的复杂性,有些品种可以授权中国人民银行自由选择,但成为常规工具的回购(特别是逆回购)业务等,则应该有所规范，应该制定《中国人民银行公开市场业务工具与操作程序规定》。

常备借贷便利、中期借贷便利从2013年、2014年创新至今,已经成为流动性调控的常规工具,而央行票据互换只实践了两年,能否成为常规工具有待时间的考验。因此,应该制定《中国人民银行流动性工具创新程序办法》,将中国人民银行流动性创新工具纳入法治化范畴。

第三,在“尊重市场、法治为本”的原则下,为中央银行货币政策工具的创新即自由裁量权划定边界。短期流动性调节工具只存续了两年多,中央银行票据流动性调控作用有待商榷,央行票据互换有待时间验证,2018年春节前的“临时准备金动用安排”解决的是“临时”问题。上述这些均说明流动性调控中自由裁量权存在的意义,也说明现行《中国人民银行法》规定货币政策工具时兜底规定“国务院确定的其他货币政策工具”的现实需求。但是中央银行的流动性调控,是权力也是职责,在“无规矩不成方圆”的前提下,为自由裁量权设立边界很有必要。因此,修订《中国人民银行法》、制定上述部门规章,就是为流动性调控的自由裁量权划定法律边界。