实现“不敢腐”：分析视角、制度漏洞与路径展望

刘 俊

(中共三明市委党校，福建三明 365000)

一、问题的提出

在不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的战略目标中，不敢腐是前提。党的十八大以来，伴随着全面从严治党新常态的开启，我们党重拳反腐取得明显效果，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，不敢腐的目标初步实现。但是，在如此高压态势下，仍有一些党员干部不收敛、不收手。习近平同志在十九届中央纪委六次全会上强调，“腐败和反腐败较量还在激烈进行，并呈现出一些新的阶段性特征”[1]，比如利益集团成伙作势“围猎”腐蚀官员，腐败手段隐形变异、翻新升级及系统性腐败等。反腐败斗争，仍任重道远。面对新形势、新情况，为了继续强化不敢腐的震慑作用，此次会议公报要求“保持反对和惩治腐败的强大力量常在”[2]。

然而面对如此严峻的高压态势，一些官员仍选择顶风作案，涉嫌贪污腐败等。从理论上看是什么因素影响着官员作出腐败“决策”？不同学科背景的学者介入到腐败成因的探讨中，提出了至少八个具有启发性的理论观点：一是公权寻租说；二是权力失监说；三是现代转型说；四是价值失范说；五是社会结构说；六是低薪致腐说；七是制度变革说；八是历史文化说。比如，持公权寻租说的著名经济学家吴敬琏在《腐败：权力与金钱的交换》一书再版前言中强调，腐败行为的实质就是一种权力寻租活动，根治腐败的思路在于培育市场的同时把政府行政管制限制在绝对必要的范围[3]8-9。持权力失监说的英国历史学家阿克顿勋爵有句名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[4]393揭示出权力的强腐蚀特性，是滋生腐败的温床。为此，孟德斯鸠提出“三权分立”学说，为防止权力滥用走向腐败提供了西方政治学的思考。价值失范说是从主体道德视角阐述腐败成因的尝试。学者刘宇、李敏昌在《反腐重在重塑心灵的价值秩序》一文中强调：“腐败是利益关系的失范与权力结构的失控，其深层根源则在于文化权威的丧失与价值信仰的瓦解。”[5]持制度变革说的清华大学廉政与治理研究中心主任过勇在《经济转轨、制度与腐败》一书中认为，中国经济转轨造成道德败坏和制度漏洞，从而产生了腐败动机，提供了腐败机会[6]6-10。持社会结构说的学者认为国家与社会之间力量不均衡，将出现国家权力束缚社会或社会权力捕获国家的现象，从而滋生腐败[7]。为此，罗伯特·达尔提出社会广泛分享参与决策的权力从而达到控权防腐。可见，学界从经济学、政治学、政治社会学、伦理学等学科背景分析腐败成因，贡献了许多独到见解。

这些腐败成因分析，涉及“不敢腐”“不能腐”“不想腐”等多个方面，对于整体思考有效实现“三不腐”一体推进的战略目标极具价值。具体到实现“不敢腐”这一主题，有价值的思考散见在这些理论中，但主题聚焦不够、分析针对性不强，从而弱化了理论在该主题上的指导意义。缺乏理论支撑，很难有条理地、深入地探讨实践中反对和惩治腐败的强大力量形成遭遇了哪些制度因素阻碍。“不敢腐”的发生过程和生成机理是什么？实现“不敢腐”目标存在哪些制度漏洞？回答好这些问题，对于创新惩治腐败思路、推动不敢腐的战略目标实现有重要作用。

二、实现“不敢腐”的分析视角

中央纪委国家监委网站推出的节目《中国制度图谱40问》中强调，不敢腐“解决的是腐败成本问题，只有严厉惩治，一旦腐败就会付出惨重代价，才能让意欲腐败者不敢越雷池半步”[8]。党中央关于实现不敢腐的思路是从提高腐败成本角度切入的，其目的在于让腐败者得不偿失，从而让腐败者理性放弃腐败。这种加大腐败成本、提高腐败风险的反腐思路散见在前述的腐败成因分析中。为此，充分吸收这些专业研究成果，既可以把握影响腐败决策的关键因素，又可以据此把控有效惩治腐败的关键环节，形成分析实现“不敢腐”的理论工具。

(一)腐败行为决策的影响因素

什么因素影响着官员作出腐败“决策”？学界贡献的答案是腐败惩罚损失和腐败查处概率。基于理性经济人假设，在产生腐败行为前，人们都会考虑腐败行为的预期成本和收入。从腐败惩罚损失角度看，当腐败分子的腐败收益(因腐败行为所获得的全部好处)大于腐败损失(腐败行为查处后所付出的全部代价)，腐败成本小，腐败行为有利可图，将诱使其作出倾向腐败的决策。与之相反，当腐败损失大于腐败收益时，腐败成本大，腐败行为得不偿失，将抑制其作出倾向腐败的决策。从腐败查处概率角度看，理论上说该概率达到100%，腐败分子贪腐必被查处，将彻底打消腐败分子的侥幸心理，从而抑制腐败。早在2003年，马向平、赵频就撰文强调，一方面“只要提高腐败查处概率到0.5以上，腐败租金再大，也会失去其引诱腐败的效力”[9]，另一方面“当腐败租金不变时加大腐败惩罚损失或当腐败租金增加时使腐败惩罚损失的增加速度超过其增速，可以通过降低腐败查处转折概率，使实际查处水平相对提高，从而制约腐败”[9]。2021年廖晓明、徐文锦撰文阐述了类似观点，认为“腐败成本=腐败行为暴露概率×腐败行为暴露后果”[10]，这两个变量的计算结果将直接影响腐败行为决策。

(二)有效惩治腐败的分析视角

实现不敢腐的目标，有赖于惩治腐败的有效性，形成对腐败分子的强大震慑性。而提升惩治腐败有效性的关键，在于从前述“腐败查处概率”和“腐败惩罚损失”两大关键点上发力，加大腐败成本。一方面，为了提升腐败查处概率，应高度关注腐败发现、腐败调查和腐败判处环节。1993年诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺思就指出，犯罪活动的成本包括“被抓住、被判刑和遭受惩罚的成本”，“在大多数城市里，被抓住、判刑、遭受审判和服刑的时间的概率是很低的。所以当他们一起相乘时，并且该结果与潜在的惩罚相乘时，预期成本极其微小”[11]173。诺思在这里提示我们腐败查处概率可再细分为“被抓住”“被判刑”等概率，一旦这些概率数值低下，其相乘结果数值也随之下滑，意味着犯罪预期成本变小，从而增大了犯罪者的侥幸心理。我国学者任建明、杜治洲进一步把腐败查处细化为发现、调查和判处三个环节，认为“总的惩处概率K就是发现、调查和判处三个概率K1，K2，K3的乘积。用公式表示就是：K=K1K2K3”[12]132。这些学者对腐败查处环节所作的细分，进一步增强了有效惩治腐败的现实分析能力。由于腐败本身具有高度隐蔽性，反腐败一直面临着发现难、取证难、定罪难等问题。以上的分析思路有助于我们从腐败发现、调查和判处等环节找出问题，及时弥补制度漏洞，从而提升腐败查处概率。另外，为了加大腐败惩罚力度，应把握腐败成本构成。学界一般认为腐败成本由直接成本、机会成本和受惩成本构成。直接成本是指实施腐败行为的直接投入，比如时间、精力和金钱等。机会成本是指不实施腐败行为所获得的当期收入及预期收入，如工资、奖金、医疗保险等。受惩成本是指腐败行为暴露后所要支付的成本，由经济成本、政治成本及精神成本等构成。围绕这些成本要素，按照罪刑相当原则，加大腐败成本才能加强腐败惩罚力度。综上所述，本研究试图从“提升腐败发现概率”“提升腐败调查概率”“提升腐败判处概率”及“提升腐败惩处力度”四个维度，揭示出当前有效惩治腐败的制度性障碍。

三、实现“不敢腐”的制度漏洞

当前，反腐败持续保持高压态势，“不敢腐”的震慑作用得以彰显。但实现“不敢腐”是一项长期建构工程，仍需秉承问题意识，在解决现实问题中进一步推进此项工程。

(一)“提升腐败发现概率”视角下的制度漏洞

一是大数据反腐制度不健全。伴随着大数据应用日益广泛，近年来各地纪检监察机关积极探索运用大数据技术，追查和预防腐败，让变异的腐败现出原形。2016年2月黔东南苗族侗族自治州建立了“民生资金云”大数据平台，仅1个月该地“各级纪检监察机关利用该平台共发现民生资金领域问题1.06万个，发现问题数量超过2015年全年总和”[13]。大数据反腐败的威力凸显，但仍存在数据共享、人才供给和数据安全等问题。从数据共享来看，不同部门和系统的数据库相互连通比例仍较低，容易出现“信息孤岛”现象。例如贪官外逃屡屡见诸报端，就与“信息孤岛”现象密切相关。不承担反腐职能的相关部门掌握着官员房产、出入境、金融账户、家庭成员情况等核心信息，而反腐部门却没能及时掌握这些信息，为贪官外逃提供了可乘之机。从人才供给来看，有学者强调：“目前全国的大数据人才只有46万,未来3-5年内大数据人才的缺口却高达150万多，大数据行业将面临全国性甚至全球性的人才荒。”[14]11从数据安全来看，反腐败大数据一旦被犯罪分子掌握，后果十分严重。比如，提供腐败线索的群众很可能会遭到打击报复。以上这些问题亟待制度完善，让大数据反腐利刃更锋利。

二是财产申报公示制度刚性不足。财产情况公开不是目的，而是让非法所得及时暴露在公众面前的手段。因此，官员财产申报公示制度是关口前移发现腐败的利器。曾打造全球知名清廉国家的新加坡国父李光耀曾说，一个国家如果没有建立公务员财产公示制度,这个国家的反腐败就只能是镜中花、水中月。早在1988年，全国人民代表大会就对此产生立法动议，1995年中国共产党中央委员会办公厅和中华人民共和国国务院办公厅联合出台收入申报的相关规定。但从实践来看，相关信息需申报却有限公开，申报信息核实难、成本高，对隐报、漏报或不报者问责难到位等多方面原因，致使财产申报公示立法进程艰难。至今此项制度仅为政策性文件，缺少法律权威，其刚性约束不足。

三是政府信息公开制度不完善。隐蔽性是腐败的重要特征，而政府信息公开制度是实现透明政府的重要手段。以透明政府建设应对隐蔽性强的腐败行为，让腐败在阳光下无处遁形，揭示出政府信息公开制度有助于增强腐败发现概率的内在逻辑。刘晓洋、钟泽琪基于国家中心城市2008—2017年政府信息公开年度报告的分析，发现“政府信息供给的准确性、及时性和动态性不够”“依申请公开绩效都远远落后于主动公开”[15]等问题。公开的信息公众不需要，公众需要的信息不公开。党政领导干部和公务员任免、征地拆迁、工程建设领域等重要政府信息未能公开，这为隐藏腐败行为提供了机会。

四是保护举报人专门制度规范缺失。反腐败要紧紧依靠人民群众支持和参与。但不少群众对于举报顾虑重重，害怕遭受打击报复。现实中泄露举报人信息的情况时有发生，严重挫伤举报人举报的积极性。究其原因在于责任机构不明确、举报人保护法缺失和保护性规定太笼统。目前，举报人保护规定散见于《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国刑法》及相关机构制度里，专门的《举报人保护法》迟迟未出台，导致多头负责。同时，这些法律制度的保护性规定多是实体性规定，缺少操作性的制度安排，对于举报人举报后保护措施如何跟进、举报人被威胁恐吓及财产损失后如何救济、信息泄露责任如何追责等问题，都没有作出明确说明。

(二)“提升腐败调查概率”视角下的制度漏洞

一是反腐败机构独立性还需加强。党的十八大以来，围绕反腐败机构独立性方面的改革有重大突破。在纪检体制改革方面，强调“两个为主”。在国家监察体制改革方面，新成立的国家监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会负责。这些改革举措增强了反腐败机构的独立性，但仍有进一步改革的空间。比如，纪律检查委员会(以下简称纪委)“两个为主”的思路强化了上级纪委对下级纪委垂直领导，增强了省、市纪委独立性，那更高层面纪委的独立性如何保证？另外，反腐败斗争面对的关系错综复杂，层层请示等待领导指示，极易贻误战机。为此，反腐专家任建明认为：“新的办法则只能是彻底审视纪检‘双重领导’体制,并从中找到解决方案。”[16]

二是腐败犯罪取证制度仍需完善。在腐败案件中，犯罪嫌疑人供述获取难、共犯对抗侦查取证、行为人逃逸或转移脏款等情况，都让腐败犯罪取证面临难题。建立污点证人制度、金融实名制度、特殊调查手段授权制度等，都是有助于取证、提升成案率的有效反腐经验。但这些制度在我国还不完善。比如，污点证人制度的功能在于国家放弃求刑权，换取犯罪者主动提供证据等合作，从而迅速打开案件的突破口。《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等法律规定中有涉及鼓励此类“合作”的表述，但实际激励“合作”效果有限。比如，《中华人民共和国刑法》第三百九十条：“行贿人在被追诉前主动交待行贿行为的，可以从轻或者减轻处罚。”[17]该规定里用“可以”两字，而不是用“应当”两字，说明其适用的不稳定性，从而降低了污点证人配合监察机关的积极性。另外，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条规定，污点证人必须具备“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”[18]的条件。这样的限制性条件导致监察机关难以用“刑事责任豁免”换得污点证人的合作。再如，《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国刑事诉讼法》中关于使用电子侦听、电话监听、录像等特殊调查手段有相应制度安排，但其授权力度不足，不利于获取证据，也影响了纪委、监察委员会的权威性。这些为了支撑有效取证的配套制度亟需加以考量、予以完善。

三是自身监督问题亟待制度创新。违规处置问题线索、压案不查、泄露审查调查信息、违规干预审查调查、受托选择性执纪等“灯下黑”现象时有发生，群众对此意见很大，也阻碍了腐败调查概率的提升。如十九届中央巡视就发现华润集团等个别单位基层纪检机关对问题线索一搁了之、压案不查，湖南省纪委原副书记李政科、省纪委原纪检监察四室主任曹明强插手和干预执纪审查工作等。习近平同志曾指出：“你们是查人家的，谁查你们呢？这个问题也要探索解决。”[19]当前，反腐败机构自身监督的措施还局限在内部监督。外部如何对该机构展开监督值得探索，亟待制度创新。

(三)“提升腐败判处概率”视角下的制度漏洞

一是从立法角度看，腐败犯罪规制范围不严密。一些腐败犯罪的客观构成要件设置过严，影响腐败判处概率。以受贿罪为例，“为他人谋取利益”是构成受贿罪的必要条件。换句话说，只要公职人员接受相对人“长线投资”的厚礼，但却未给相对人谋取利益，就不能认定为受贿罪。调查腐败官员为他人谋利行为的证据不易，增大了实务认定难度。再以行贿罪为例，“谋取不正当利益”是构成行贿罪的必要条件。如果是谋取正当利益的行贿或称“合法行贿”就不构成行贿罪。另外，将“贿赂物”仅限于“财物”，范围过于狭窄。行贿人提供“免费旅游”“性服务”“留学机会”等，就有可能规避此项法条。以挪用公款罪为例，犯罪主体只能是国家工作人员，而单位挪用行为比如设置小金库或改变用途的创收行为不受此规定限制。针对此种行为，难以适用现有法律，在调查处置中只能“降格处理”，“以罚代刑”给予党纪处分和政务处分。因此，当前挪用公款罪的客观构成要件设置限制似嫌过严，大量腐败行为没办法接受审判。

二是从司法角度看，司法腐败降低判处概率。行贿后“捞人”减刑、假释、暂予监外执行案件中的司法腐败现象不时见诸报端。据中国新闻网报道，2021年开展了全国政法队伍教育整顿，全面排查了20世纪90年代以来办理的1 524万件减刑、假释、暂予监外执行案件，核实认定问题案件8.7万件[20]。这些问题案件暴露出党的领导监督、上级监督、内部制约监督、互相制约监督、社会监督及智能管理监督等方面还存在短板，司法制约监督体制还需进一步完善，以提升腐败判处概率。

(四)“提升腐败惩处力度”视角下的制度漏洞

一是从加大经济成本来看，财产刑适用范围仍需扩大。如《中华人民共和国刑法》第三百八十四条、三百九十五条关于挪用公款罪、巨额财产来源不明罪、隐瞒境外存款罪的规定中，没有配置财产刑；另外，“财产刑在反腐败刑法中完全从属于自由刑，只能采取‘并科’模式与自由刑同时适用，这种立法安排不利于发挥财产刑对轻微腐败犯罪的预防作用”[21]。这变相降低了腐败成本，其惩罚难以达到“得不偿失”的程度，甚至可能出现“个人坐牢、全家享福”的反向效果。

二是从加大政治成本来看，资格刑制度安排仍需改善。腐败行为是一种职务经济犯罪。剥夺或限制腐败分子的从业资格，对预防和惩治腐败有积极效果。当前，我国资格刑内容狭窄，刑法典中资格刑集中在剥夺政治权利上，剥夺荣誉权、单位训诫、停业整顿、刑事破产等内容缺失。同时，资格刑适用范围过于狭窄。我国资格刑仅适用自然人，而无法对单位予以适用。对单位行贿罪或受贿罪没有配置相应资格刑。适用自然人的资格刑，常以剥夺政治权利方式用在判处死缓、无期徒刑和死刑上，适用范围非常有限。另外，一些资格刑设置有宽纵之嫌。如果把刑法中“从业禁止”的相关规定认作“资格刑”，其禁止从事特定职业的资格和资质限定为三年至五年，这有宽纵危害严重、主观恶性较大的重大腐败犯罪分子之嫌。该腐败犯罪分子尽管无法获取公职，但却可以利用原有职业形成的人脉和资源，从事相关的经济活动。

三是从加大精神成本来看，反腐宣传制度开放性不够。提高腐败分子精神成本，最重要的措施就是公开腐败分子信息，形成强大的社会舆论压力。党的十八大以来，大量腐败案例曝光，起到了强大震慑作用。但也会因顾虑党和政府形象、群众承受能力以及案情查办等多方面原因，公开部分案件或公开案件中部分信息。从长远来看，这是组织为腐败分子“背锅”，变相减轻其精神成本。为此，有必要在通盘考量后适度增强反腐宣传开放性。

四是从降低机会成本来看，罪刑不相适应问题仍需调整。《中华人民共和国刑法》规定，刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。但现实层面却存在不少罪刑不相适应问题，其罪刑的危害性与所承担的刑事责任不相匹配，变相地“鼓励”此类腐败犯罪。比如贿赂犯罪的惩戒上存在“重受贿、轻行贿”倾向。赵秉志、詹奇玮根据中国裁判文书网2017—2020年相关案件判决书进行统计，发现“行贿犯罪的判决书数量，明显少于受贿犯罪”[22]，并强调“行贿罪判决中缓刑、免刑的适用比例仍然偏高，甚至有所上升；而且，行贿罪的轻刑化趋势也非常明显”[22]。

四、路径展望

综上所述，建立独立、廉洁、授权充分的反腐机构，完善惩治腐败的法治体系，加强大数据反腐败能力建设以及强化廉洁教育震慑效应，应成为实现不敢腐战略目标亟待完善的政策方向。建立独立、廉洁、授权充分的反腐机构,要保持反腐机构相对于地方党委政府的独立性，可依法自主决定是否立案、如何调查及是否移送司法机关等；要借鉴用各界贤达组成的四个咨询委员会对香港廉署各个部门的工作进行监督和提出建议的经验，人大、政协、民主党派理应在监督反腐机构及受理对其投诉方面发挥更大作用；要在国家监察委员会制度框架下尽快整合反贪机构力量，并保障反腐败机构对秘密调查权的合规高效使用等。完善惩治腐败的法治体系，要加快《财产申报法》《举报人和证人保护法》《新闻自由法》等立法进程，进一步严密腐败犯罪规制范围，完善《政府信息公开条例》、刑事责任豁免相关规定等，有力提升法治控权绩效；要及时调整腐败犯罪的定罪量刑标准，合理增设腐败犯罪的资格刑和财产刑，丰富资格刑内容，实行资格刑分立制，可根据具体情况选择剥夺一项或多项资格，同时结合实际推动财产刑可单列等，增强刑法惩治腐败的灵活性；为减少机会成本，要切实贯彻“坚持受贿行贿一起查”原则，积极探索建立行贿人黑名单制度，补上现行法律中存在的短板。加强大数据反腐败能力建设，要打破信息孤岛，建立全国范围内不动产统一登记制度，推动银行、工商、税务、房地产、海关等部门与反腐败机构实现信息共享；要广纳人才提高大数据管理技术，善于从互联网和大数据中挖掘腐败线索；要鼓励公民利用网络等新媒体手段进行举报等。强化廉洁教育震慑效应，要把工作重点放在使人们认识腐败的危害，确立对腐败零容忍态度以及面对腐败行为如何应对上。要公开更多最新案件，使公开的案件披露更多信息，用好这些腐败案件，以案示警、以案明纪,用身边事教育身边人, 提高警示教育针对性，增强“不敢腐”的震慑力。