乡村振兴战略背景下乡村规划与建设

2022-02-14彭婉蓉辽宁省建筑设计研究院有限责任公司辽宁沈阳110005

中国房地产业 2022年34期

文／彭婉蓉辽宁省建筑设计研究院有限责任公司辽宁沈阳 110005

石灵玉辽宁省城乡建设规划设计院有限责任公司辽宁沈阳 110000

引言：

从本质上说，我国是一个农业大国，发展农业、改善乡村环境、提高村民生活水平，打造宜居宜业的美丽乡村，是发展新型城镇化、城乡一体化，乡村振兴的基础，是保证社会稳定发展，努力实现社会主义现代化强国的关键。因此，要促进乡村经济的协调发展，基础设施的建设完善，生活环境的有效治理，生态资源的保护利用，就需要对乡村的发展和建设进行科学合理的规划。

1、乡村区域发展理论

习总书记在中国十九届人大上第一次提出“实施乡村振兴战略”。这是党中央关于“三农”工作的一项新的发展战略。要想获得新的、决定性的胜利，必须从新型城镇化、城乡一体化、区域协调发展等各个方面来协助实施“乡村振兴战略”。首先要从不同的区域发展理论中汲取适用于乡村振兴战略的理论基础。

1.1 城乡二元经济结构理论

二元经济结构理论是我国新型城镇化、乡村振兴战略的重要理论基础之一。该理论认为，国家和地区普遍存在两种经济结构，一种是以小农生产为主、劳动生产率较低的农业部门，另一种是以社会化大生产为主、劳动生产率较高的工业部门，二元性是发展中必然存在的现象。此理论开辟了经济发展研究的新视角、新思路，把区域经济增长与工业化进程、劳动力转移、资本积累、技术进步等紧密结合在一起分析，认为它们都处于同一系统框架和历史进程中，并指出尽管工业和农业部门生产率增速在不同时期会有差异，但必须保证两者平衡增长。

1.2 人地和谐关系理论

人地和谐关系理论为优化城乡生产力布局、促进城乡平衡发展提供了理论基础。基于土地资源不可移动、不可增加的特点，乡村振兴战略下的乡村发展规划需要跳出“三农”看“三农”，不仅要考虑农业自身的特性和需求，更要将农业和第二、第三产业以及城市和乡村、核心和边缘纳入一盘棋统筹考虑。根据不同区位条件，科学划分乡村类型，合理布局生产力，以促进城乡缩差共富、协调发展。

1.3 经济增长理论

经济增长是区域发展的核心内容，促进乡村经济增长同样是乡村振兴的核心内容，经济增长理论也是研究乡村振兴战略的核心理论之一。尽管传统农业不能够对经济增长做出突出贡献，但我国正在加快发展现代农业，努力促进农村第一、二、三产业融合，使乡村经济体系日渐丰富完善。因此，借鉴经济增长理论，增加资本、劳动、技术等生产要素投入，提升乡村人力资本水平，完善农业农村组织制度，激发下乡返乡群体的企业家精神，有利于实现乡村经济可持续、包容性增长。

2、乡村规划与建设的时代背景

乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征很大程度上表现于乡村。

全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。十九大提出“乡村振兴战略”的大背景下，我们必须正确认识实施乡村振兴战略，是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，具有重大现实意义和深远历史意义。

3、乡村规划与建设的重要地位

实施乡村振兴战略是建设美丽中国的关键举措，是传承中华优秀传统文化的有效途径，是健全现代社会治理格局的固本之策。乡村规划与建设是乡村振兴的重要抓手。

乡村规划与建设要有利于实现农民富裕、生态优美的和谐统一。乡村是生态涵养的主体功能区，生态是乡村最大的发展优势，生态宜居是乡村振兴的关键。实施乡村振兴战略，加强乡村规划和建设，要有利于统筹山水林田湖草系统治理，加快推行乡村绿色发展方式，加强农村人居环境整治，有利于构建人与自然和谐共生的乡村发展新格局。

乡村规划与建设要有利于进一步丰富和传承中华优秀传统文化。中华文明根植于农耕文化，乡村是中华文明的载体，乡风文明是乡村振兴的保障。实施乡村振兴战略，加强乡村规划和建设，要深入挖掘农耕文化蕴含的优秀思想观念、人文精神、道德规范，结合时代要求在保护传承的基础上创造性转化、创新性发展，有利于在新时代焕发出乡风文明的新气象，进一步丰富和传承中华优秀传统文化。

乡村规划与建设要有利于打造共建共治共享的现代社会治理格局。治理的薄弱环节在乡村，治理有效是乡村振兴的基础。实施乡村振兴战略，加强乡村规划和建设，要有利于加强农村基层基础工作，健全乡村治理体系，确保广大农民安居乐业、农村社会安定有序，有利于打造共建共治共享的现代社会治理格局，推进社会治理体系和治理能力现代化。

4、乡村规划与建设发展现状

随着党中央《一号文件》的实施，我国的乡村建设得到了较大的发展，村庄规划的设计编制也在不断推进，但仍有问题层出不穷，比如土地利用不合理，建设水平不高，环境脏乱差等。这些问题的存在，阻碍了农村的现代化，也阻碍了乡村的发展建设，因此，必须对此进行全面深入的分析研究。

4.1 乡村规划体系待完善

由于国土空间规划仍处于探索和变革之中，虽已形成“五级三类”的规划体系，但还处于应急式、运动式的被动地位，尚未形成一套行之有效的规划理论与技术方法。加之我国新型城镇化进程迅猛，乡村问题层出不穷，导致各阶段的规划建设均存在缺陷或瑕疵。乡村振兴战略提出后，涉及体制改革、政策设计及治理结构等根本性问题，推进难度极大，且缺乏对乡村振兴战略规划的基础理论研究，特别是对乡村振兴的源动力、驱动力等核心问题。

4.2 建设思想倾向有偏差

随着乡村振兴战略的提出，对于乡村规划的建设，群众积极性不断升高，地方政府也在全力推动，但是有两种思想倾向仍值得注意。一种倾向是有些地方政府没能正确地理解和把握中央提出的"生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"目标与要求，缺乏对农村基层的调查，没有形成有针对性地的工作方法和工作步骤，简单地将乡村规划与建设理解为搞工程建设，盲目地拆建，占用土地、破坏资源。另一种倾向是惧怕做村民工作，怕接触乡村的工作，担心矛盾复杂、政策性强、不易把控，担心不好做事、做不好事，不愿意负责任。

4.3 公众参与程度需提高

乡村规划与建设主要包括六大内容：村庄规划、村庄建设、生态环境、经济发展、公共服务与其他方面。目前我国乡村规划与建设有五大主体：政府、村域自治组织、村民、社会组织、工商企业。其中，政府占据主导地位，其他主体参与不足，整体建设过于依赖财政资金和行政动员。在中央提出乡村振兴战略后，各地都加快推进乡村规划和建设工作，大力宣传乡村振兴的指导思想，将中央精神传至基层群众，群众积极性虽有提高，但缺少参与的机会和平台，公众参与的程度仍然较低。

4.4 乡村规划模式套用、手法粗糙

我国历来十分重视农村的发展，特别是乡村振兴战略的提出，乡村建设得到了极大的推动。但在客观上，有关工作多侧重于招商引资、企业建设，对乡村规划的不够关注，导致一些乡村规划和建设的模式套用，手法粗糙，缺乏对乡村主体性、特殊性以及乡村振兴的复杂性、系统性和长远性的深刻认识，机械地套用相应的规划方案，没有考虑到不同乡村的区域位置、资源禀赋、文化特点和自身发展需求，导致乡村规划的内容和目标不够明确，有些村庄虽然看起来很漂亮，但是没有足够的发展动力，将乡村规划和建设仅浮于村容村貌的表面改善。

4.5 乡村基础设施规划效果不佳

在乡村建设的过程中，有关部门的工作重点放在了产业的布局上，大部分的资金都集中在了招商引资上，在农村的基础设施建设上投入较少，导致一些乡村的基础设施建设相对落后，如给、排水系统、污水处理、垃圾处理设备、集中供暖、供气等，发展水平达不到客观要求。甚至一些大规模的农村公路建设项目，由于价格太低，导致道路质量得不到保障，数年间道路老化严重，不利于村镇可持续发展。

4.6 生态保护机制建设缺乏

在乡村规划和建设中，由于长期缺乏对生态环境的保护意识和监督管理，导致了乡村地区的生态环境受到严重的影响。冶金、化工、印染、造纸等行业的建设与发展，对推动乡村经济的发展起到了很大的推动作用。但同时，乡村的生态环境也遭到了严重的破坏，大量的污水、化肥等污染物的排放，严重地影响了土地、空气和水资源，从而使居民的生存环境变差。面对这些问题，一方面，政府缺乏健全的监督机制，另一方面，在乡村规划过程中，并未积极推动相关的环保设施建设，导致乡村的环境卫生设施建设滞后，严重影响了乡村规划和建设效果。

5、乡村规划与建设的发展方向

5.1 分类推进，因地制宜

要促进农村经济的健康、有序发展，必须统筹规划、精准施策、分类推进，在上位国土空间规划的分区指引下，明确乡村的分类布局，正确判断乡村发展阶段，准确把握不同乡村的特点与优势，因地制宜地设计规划与建设方案。在实施乡村振兴战略时，要按照发展现状、区位条件、资源禀赋等分类推进，按照集聚建设、整治提升、城郊融合、特色保护、撤迁撤并的思路分类规划，按照增量型、等量型、减量型的方式分型引导，分别建设。

5.2 集约利用，赋能土地

不断提高土地使用效率，统筹规划农、林、牧、副、渔等现代农业布局，科学安排设施农业发展空间。积极推进乡村用地的精细化管理，严格控制总量，利用好增量，努力盘活低效闲置的用地，科学规划集体经营性建设用地进入市场，以及土地的增减挂钩，合理预留乡村发展用地，权力推进乡村振兴的发展。

5.3 注重生态，持续发展

《乡村振兴战略规划(2018-2022 年)》强调，要牢记和贯彻“金山银山”这一思想，坚持节约优先、保护优先、以绿色发展带动乡村振兴。乡村是自然资源和自然生态系统的聚集地。乡村生态环境好坏，不仅关系到农业生产、乡村经济的可持续发展，还关系到农民生活的质量。因此，在乡村规划和建设中，要以环境为优先，不能走“先污染后治理”的老路，要保护和恢复被破坏的自然环境，在环境保护与经济发展中寻求平衡点，实现可持续发展。

5.3.1 保护优先，绿色低碳

严格落实上位国土空间规划确定的永久基本农田、生态保护红线等各类控制线及管控要求。尊重乡村的自然肌理和资源禀赋，细化山、水、林、田、草及历史文化等自然、人文资源的保护内容。积极探索全域土地综合整治和生态修复，科学开展乡村绿化活动，推动乡村生产生活方式的绿色转型，提升乡村地区的生态环境品质。其中，在水污染方面，实行对江河流域的统一管理，加强对农村生产、生活污水的处理，并采取适当的排污口，控制污水的数量，保证河道的自净，不要让上游的污染波及到下游。在空气污染方面，要充分考虑地形、风向等条件，对乡村的布局进行合理的规划。在城市环境噪声污染问题上，合理的乡村规划和建设也显得尤为重要。在规划时，应尽量远离噪音来源的地区，尽量把穿越村镇的乡村公路改为绕村，并可在住宅区周边适当设置隔离带。

5.3.2 生态乡村，生态文明

生态乡村的规划建设必须从生态产业、生态人居、生态环境、生态文明等多个角度来进行。（1）生态产业主要是生态农业的发展以及生态旅游的发展。应该充分考虑耕地被闲置的现象，而在耕农田的管理水平相对较低、生产力较差。因此，需要实行工业化生产，使物质、能源等规范化利用，提高生产效率，保护环境。生态旅游是指开发自然、农业和文化旅游资源，实现自然资源保护和生态旅游的有机统一，既保护了生态环境，又促进了经济的发展。（2）生态居住建设是指在居住环境中建设生态化、绿色化的居住区和公众活动场所。在这一理念的指导下，在乡村的规划和建设中应注重节能、节水、节地和园林景观的设计。鼓励利用太阳能、风能、沼气等新型能源进行基础设施建设；要注重广场建设和利用，街道的光亮和硬化，并要符合地方特色，突出当地民俗文化特点。（3）生态环境建设需要在规划和建设中兼顾自然的保护和恢复，包括田间道路、节水灌溉设备、污水处理和生态厕所等。比如，根据耕地面积、地形条件、土壤的性质，合理选择灌溉方法。（4）在村镇规划和建设过程中，生态文明建设是建立生态乡村的基础和思想保障。提倡使用绿色产品，集中分类处理垃圾，保护公共环境和公共资源，保证城市建设和健康发展。

5.4 加强基建，稳步前行

与城市相比，农村的基础设施还比较薄弱，道路质量差，商业流通设施落后，网络普及有待进一步提升。因此，在乡村的规划和建设中，应在突出问题的基础上加强薄弱环节的建设，巩固现有的建设成果。

5.4.1 信息化基础建设

为了更好的适应互联网的发展，在农村的规划和建设中，必须加强对电信业务的覆盖，并加速农村和移动通信的发展。鉴于农村地区的信息化基础设施发展受到制约，主要是由于居民点分散、网络费用昂贵、网络的使用受到文化程度的制约，因此，在采取由近及远、由集中到分散的技术路线来实现整个网络覆盖的技术路线时，应当考虑在规划中设立专项资金和专门的队伍和平台，为农民提供支持与培训，让造福人民，服务于民。

5.4.2 交通物流基础建设

目前，我国乡村公路的总长度虽然有所增长，但仍然存在一些不符合公路建设标准的村镇，这对区域的经济发展产生了很大的影响。而且，许多路段都是按照固定的方式施工，没有考虑到实际情况，造成了路面开裂，影响了正常的使用。比如，一些以蔬菜为主的自然村，由于没有硬化的乡间公路，下雨天就会出现泥泞的情况，造成菜商无法进入，菜农无法外出，影响了当地的经济发展。因此，在城市规划和建设中，既要以修建公路的数目作为目标，又要根据当地的气候、地形、土壤质地等因素，合理选用适宜的建筑材料，以避免重复的施工造成的人力、物力和财力的巨大损失。另外，在粮食储存销售问题上，要考虑是否要在一个或多个村的中心建立一个冷藏仓库和专用的物流系统，以方便农户的生产。

5.5 村民主体，以人为本

5.5.1 以村民为主体的规划

乡村规划的建设要始终坚持以人民为中心，以村民为主体，政府做主导的方式。走群众路线，广泛动员广大村民，提升村民“当家做主”的意识，提倡共谋、共建、共享的理念，规划成果、建设方案要让村民看得见、看得懂、接地气、易操作，让村民了解到规划能给他们带去什么改变和好处，给予村民信心和希望。与此同时，还应引导各类规划、建设人才，组建队伍，集体入村、扎根乡村、服务乡村，积极协调熟悉村情的乡贤、能人志士以及投资乡村建设的企业，积极参与到乡村规划和建设中。

5.5.2 乡村基层组织优化

乡村基层组织是一个具有政治功能的组织，它在维护乡村社会稳定、优化经济秩序、传递民意、贯彻党的方针、政策等方面发挥着重要的作用。乡村基层组织的建设规划包括：办公场所、资金来源、行动能力的培养。农村人口的空间分布是乡村社会、经济、自然环境等方面的空间特征。事实上，由于乡村社会、经济的变迁，自然生存需求的结构与利用也发生了改变，从而改变了乡村人口的形态。他们按照乡村居民的理想和他们的生活方式，适时地调整他们的形态，优化他们的计划，使他们在乡村人口中形成对称的改变。改善生活环境，使社会得到有序发展。

6、不足与展望

乡村规划中的要素太多、太复杂，因此，本文从乡村振兴战略出发，对乡村规划与建设进行了较为全面的分析。目前乡村经济发展较快，具有鲜明的地域特征，其结论在一些乡村中不一定适用。乡村振兴战略是促进农村经济发展、解决“三农”问题的重要措施，也是促进农村经济发展和农业发展的一条重要途径。乡村规划是实施乡村振兴战略的一项具体实践，是重要抓手。其规划的科学性与合理性将直接影响到其战略效用和目标的实现。本文以“乡村振兴战略”为背景，从乡村规划与建设的重要性为切入点，分析乡村规划与建设的发展现状、存在的问题，并从乡村规划的总体要求、分类原则、土地利用、生态规划和公众参与等多角度提出发展建议。对于未来的发展方向和具体措施的分析，还有待进一步的深入探讨，以期为推进乡村振兴战略的推进做出一点贡献。