结构—过程—文化：基层社会治理精细化刚性趋向的原因分析

郝宇青， 王谢平

(华东师范大学 1.公共管理学院；2.政治学系，上海 200241；3.新疆师范大学 政法学院，新疆 乌鲁木齐 830054)

历史唯物主义认为，经济基础决定上层建筑，经济基础的变革必然导致上层建筑的调适性变革，否则，上层建筑就有可能变成经济基础发展的障碍。中国特色社会主义进入新时代、我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的社会背景，客观上要求社会治理的重心向基层下移。十九大报告就明确指出：要破解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，提高保障和改善民生水平，就必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局，并推动社会治理重心向基层下移[1]。十九届四中全会通过的决定进一步指出：必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[2]。而由于基层社会治理的客体是人民群众，因此，基层社会治理实践最主要的内容就是做好“人”的工作，尤其是做好赢得民心的工作。而做人的工作和赢得民心的工作，需要以精细化为追求目标。习近平总书记在2017年“两会”期间参加上海代表团审议时，就提出了“城市精细化管理”的要求：“城市管理应该像绣花一样精细。”[3]这可谓是指明了基层社会治理的根本。

在一定意义上，基层社会治理精细化属于柔性治理的范畴，是在基层社会已经具备硬件条件基础上的柔性治理。从全国范围内来看，基层社会治理精细化的实践已有不少探索，积累了一定的经验，这是值得肯定的。但是，我们也必须看到，在一些地方的基层社会治理精细化的实践中，出现了与柔性治理相背离的刚性化的趋向。可以肯定的是，刚性化的趋向非但不能实现基层社会治理精细化的要求，反而会有害于基层社会治理的精细化，有害于基层社会治理体系和治理能力的现代化。鉴于此，笔者拟从“结构—过程—文化”三个维度对基层社会治理中的刚性趋向的原因加以分析，以便能够更好地实现基层社会治理精细化的要求和目标。

一、结构之维：属地化、复杂化与流动性

这里所说的“结构”，是指基层社会治理的机构设置和人员配备等。与基层社会治理精细化有关的“结构”主要有：基层社会(街道/乡镇，及其所辖的居/村)所呈现出来的条块关系结构、基层社会治理结构、基层干部队伍结构。条块关系结构中的属地化现象、基层社会治理结构的复杂化、基层干部队伍尤其是居/村干部中较高的流动性，这些基层社会治理结构布局上的特点，在很大程度上成了基层社会治理精细化实践中刚性趋向的原因。

(一)条块关系结构中的属地化现象

条块关系是我国行政组织体系的基本的结构性关系，它是按照层级制和职能制相结合的原则而建构起来的。在条块关系的实践中，除了在改革开放后到90年代中期，“条”的主导性地位有所弱化之外，在其他的时段里，“条”总是占据着主导性的地位，发挥着主导性的功能，并按照垂直管理的原则，实行着自上而下的调控和管理。而且自中国特色社会主义进入新时代以来，由于社会主要矛盾发生转换、社会治理重心下移等原因，“条”的地位和作用以及垂直管理原则更是呈现出不断强化的趋势，与此同时，公共行政事务的属地化现象也逐步得以强化，并成为当前我国条块关系实践中的一个突出特征[4]。

本来，在基层社会治理过程中，推动公共行政事务属地化的初衷，是为了实现精细化治理的目标和要求，即能够通过对基层社会治理过程中出现的问题进行精准研判、对群众的需求进行精准回应、对社会矛盾进行精准调控，而及时、有效地把基层社会的问题和矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。这一做法在一定程度上是借鉴了信访事项属地管理优先原则的实践[5]。然而，属地管理原则在实施过程中却被无限放大了，几乎所有的“条”都实行起了管理的属地化，乡镇(街道)基层政府似乎成了那些实行垂直管理的条线部门转移责任的一个筐，什么责任都可以往里装。这种现象就是我们经常说的“上面千根线，下面一根针”“上面千把锤，下面一颗钉”“上面千把刀，下面一颗头”。但是，“条”在推动公共行政事务属地化管理的时候，往往只是把责任下移到基层，即责任属地化，而与责任相关的权力和资源却依然牢牢地把持在自己的手中。

责任的属地化在如下两个方面造成了基层社会治理精细化实践的刚性趋向：

一方面，对于基层来说，是典型的权责不一致。基层所肩负的只有社会治理的责任，而且还要达到精细化的目标，或许这种要求只有在压力下的治理运动才真正有效，而在大多数的常态化的基层社会治理中，通常是很难实现精细化治理目标的。我们经常会听到对基层(包括街镇和村居)这样的抱怨：上面的经是好经，却被下面的和尚念歪了。之所以会把经念歪，就是因为没有利益的驱动，只有责任的驱使。条线上的政府职能部门要求基层施行精细化治理，基层往往会采取简单化的“一刀切”的做法来应付，甚至可能会采用层层加码的方法为自己的利益而切一刀。这样的精细化治理必然会因掺杂了利益的因素而变得僵硬和冷漠。

另一方面，对于条线上的政府职能部门来说，从表面上看，责任属地化是它们参与基层社会治理的一种重要形式，在实质上则是利用保留的权力和资源“俘获”基层的方式，并在实际上通过权力和资源的诱饵为自己在基层赢得了“地盘”，为自己找到了参与基层社会治理的“腿”。它们参与基层社会治理，贯彻所谓精细化的要求，其实就是通过基层的“腿”，上报各种数据、材料，而这些数据和材料就成为它们参与基层社会治理的证据。近年来基层十分流行的“痕迹主义”，在某种意义上就是责任属地化之后的一种折腾式治理，而这种折腾最典型的现象就是浮于表面、流于形式的对基层的督查检查[6]。

(二)基层社会治理结构的复杂化

十九届四中全会通过的决定指出，要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[2]。这是对我国社会治理制度建设的总体要求，其中既包含了对社会治理主体的功能定位，也为基层社会治理结构的建设指明了方向。当然，这毕竟是宏观上的指导，到了具体情况千差万别的基层，肯定会在社会治理结构上表现出许多差异。但是，撇去这些差异(不是本文研究的范畴)，却可以发现在基层社会治理结构的构造上存在一个共同的特征，即复杂化。

基层社会治理结构的复杂化主要表现为：(1)基层虽然是行政组织体系的“末梢”，但却是条块关系的终极交汇点。在条块关系中，纵向的“条”，起始于中央，中经省、市、县，止于乡镇(街道)；横向的“块”，起始于省，中经市、县，止于乡镇(街道)。不论是条也好、块也好，乡镇(街道)都处于最末端。条和块交汇于基层，共同作用于基层[7]。虽然从表面上看，作为“末梢”的基层在治理结构上是简单的，但在实际上，因为条和块之间的“纠缠”甚至“较量”，却造成了基层社会治理结构的复杂化。虽然其宗旨都是“为人民服务”，但是，在落实到基层社会治理之时，要基层究竟对谁负责、如何负责，这样便把基层置于多头管辖而无所适从的地步。此可谓体制的复杂性所致。(2)基层政府的结构功能高度融合。在我国政府机构的设置上，县级以上(包括县级)政府基本上都是按照对口原则进行机构设置的，有着明确的专业分工和职能配置，而作为政府组织结构体系末端的基层街镇政府，并不是完全按照上级的条条来对口设置的，它没有明确的专业分工和职能划分，只是一个没有明确分工的模糊的“块”，或者说，是一个功能高度融合的行政单位(尽管街道办事处作为区级政府的派出机构，但在实质上担负着一级政府的职责)[7]。但是，基层政府需要完成的任务是具体而明确的，尤其是社会治理必须按照精细化的要求进行，然而，基层社会治理的任务究竟由谁负责、如何完成，都成了颇费周折的事情，因为没有明确的分工，看起来大家都负责，但到最后却找不到究竟是谁负责。例如，上海市在街道办事处层面新设的城市运行管理中心，虽然从名称上看好像没有什么不妥，但是，“城市运行”涉及很多的部门(包括不同层级的上级部门)，绝对不可能是这一个中心就能够调动得了的，因此，在城市运行管理中心实际的运行中，经常会遇到不同职能部门之间的扯皮、推诿。“无主”的事务和责任，在很多情况下、在很大程度上形成基层政府实施精细化社会治理的挑战。此可谓基层政府自身的复杂性表现。(3)基层政府自我衍生的复杂化。由于基层是一个没有明确分工、责任模糊、处于行政组织体系末梢的行政单位，它本身已经没有向下延伸的空间，但是很多具体而繁杂的任务又必须按照上级的要求和本地的实际去完成，因此，基层不得不进行体制机制的“创新”，一个突出的表现就是：创设出自己的层级结构和等级序列。比如，在城市社区的治理中，不仅有居委会、业委会、物业公司和社区民警的参与，还有网格员、网格长、楼长、楼组长等把居民组织起来的形式。通过把社区治理单元的细微划分，最终把治理空间延伸到了户。不管“治理到户”有没有法律法规的依据，这已不是社区治理所要考虑的范畴。“治理到户”在事实上已成为社区治理精细化的一个重要判断标准。这样，在社区治理结构貌似复杂的基础上，全国范围内出现了许许多多五花八门的社会治理创新模式。虽然不能说这些创新模式一无是处，但是绝大多数都是在玩数字游戏、文字游戏[8]，并不能真正体现社会治理的精细化。又如，在街镇层面，一些职能部门(多是“条”上的职能部门)雇用了大量的编制外的辅助人员(俗称“临时工”)。这些编制外的辅助人员的地位和层级，自然在正式在编人员之下。但是，正是编制外的辅助人员的存在，似乎延伸了本来是行政末梢的层级和空间。同时，这也给基层社会治理精细化带来了刚性化的风险。正式在编人员领导编制外辅助人员参与基层社会治理的事务，那么冲在一线的往往就是编制外辅助人员，正式在编人员则疏于具体的基层社会治理事务。且不去评价这种做法的合理性，只看辅助人员的编制外的身份即表明他们在业务知识和业务能力上是不足的。对于他们来说，称职是例外，属少数；不称职是正常的，属大多数。因而，由这样的辅助人员冲在基层社会治理的一线，基层社会治理的效果便可想而知。如果不出问题，那么这些人、这些事、这些地方和部门也就不会引起大家的关注；如果出了问题，“临时工”往往就成了“背锅侠”，处理“背锅侠”对于地方和部门改进工作作风并不会产生多大的推动作用。

(三)基层干部队伍尤其是居/村干部中较高的流动性

1935年5月4日，斯大林在克里姆林宫举行的红军学院学员毕业典礼上的讲话中提出了一个著名的观点：“干部决定一切。”[9](p372)这一观点，对于中国共产党、对于中国特色社会主义建设事业，都产生了深刻的影响。习近平曾指出：“提高党的执政能力，关键在于提高包括基层干部在内的各级干部的能力，广大基层干部的工作能力如何，对加强党的执政能力建设具有基础性作用。”[10](p11)总之，在基层社会治理实践中，基层干部队伍决定着基层社会治理的发展方向和实践成效。

可以说，在基层社会治理实践中，基层干部队伍(包括居/村干部)的稳定性是至关重要的。只有干部队伍的稳定，才能形成稳定的、良性的干群之间的互动，才能形成稳定的、可预期的干群关系。当然，干部队伍的稳定未必都是好的，它也可能会造成社会发展的停滞、官僚主义的派性等不良现象。但是，在基层社会治理场域，干部队伍稳定的益处大于干部队伍高流动的益处。

在这里，我们着重考察居/村干部的稳定性问题。在我国，居/村干部的干部身份问题以2014年为转折点。在中国社会曾经流行着这样一句玩笑话，即“别不把村长当干部”。这是说，虽然村长没有正式的国家干部身份，但他却在实际上享有干部的管理权力，并以干部的身份来实施村庄的管理(治理)。但是，村长没有干部的身份也的确影响着他们在村庄的权威，影响着他们干事的动力(1)在这一点上，居委会干部的处境和村干部的处境基本上是相同的。。中共十九大报告之所以把“着力解决一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题”[1]作为加强基层组织建设的重要内容，在很大程度上和基层党组织的实际状况密切相关，而且居/村干部的政治身份不明确、经济待遇不确定，也是居/村基层党组织弱化的重要原因。对此，中共中央办公厅2014年5月印发了《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，指出：“坚持重心下移、资源下沉，使基层党组织有资源有能力为群众服务。按照有关规定全面落实基层党组织书记、专职党务工作者报酬待遇和基本养老、医疗保险等社会保障待遇，加大从优秀村干部中考录乡镇公务员和乡镇领导干部力度，使他们工作有待遇、干好有发展、退后有保障。”[11]这表明，那些优秀的居/村干部可以转正，获得国家干部的正式编制，从而成为“体制内”人员，部分人员还有机会到街镇的机关任职。这可以说是从制度层面解决了居/村干部的待遇问题。有了工资福利待遇方面的保障，解除了他们的后顾之忧，他们也能够更加安心地为居/村民服务，为居/村的治理服务[12]。

实行居/村干部的转正政策之后，在事实上打破了居/村干部队伍的稳定状态，出现了居/村干部较高流动性的情况。在全国各地的实践中，这种流动性大致有如下几种表现：一是居/村干部晋升到街镇甚至更高的层级任职；二是居/村干部之间的横向流动增加；三是年轻人(包括不少应届大学毕业生)加入居/村干部的序列之中，但是大多年轻人并不安心扎根基层，往往只是把居/村作为获得干部身份的跳板，获得向上流动的晋升才是他们的目的。居/村干部流动性的增加，使得很多居/村干部(尤其是那些年轻的干部)并不把基层社会治理当作自己的志业，因而他们也就不可能去用心深耕基层社会的治理，不可能致力于基层社会治理的精细化。过客心态、功利心态弥漫于他们中间，这在很大程度上削弱着他们进行柔性治理的动力。同时，居/村干部流动性的增加的确会造成基层社会治理的整体性、治理方式方法的连续性等的断裂。

二、过程之维：碎片化、运动化与指标化

这里所说的“过程”，是指基层社会治理的主体为实现治理的精细化而作出决策和实施决策的过程。当然，作出决策和实施决策的过程还包括基层社会治理主体和客体之间的一系列互动行为。在基层社会治理过程中出现的基层社会治理政策的碎片化、基层社会治理实施的运动化以及基层社会治理实施的指标化，在很大程度上造成了基层社会治理精细化实践的刚性趋向。

(一)基层社会治理政策的碎片化

中国特色社会主义进入新时代以来，加强和创新基层社会治理已经成为当代中国政治生活中最为重要的政治议题之一。中央之所以会作出党和国家工作重心转移到基层、转移到基层社会治理的政治决策，并对加强和创新基层社会治理进行了相应的制度安排，在很大程度上就是和当前中国经济发展背后存在着较为严重的贫富分化、社会不和谐、人民群众不满意等问题密切相关。十八大以来，在中央政治决策和制度安排的推动下，全国各地开展了形式多样的基层社会治理的实践和创新。但是，我们必须认识到这样一个基本的事实，即我国加强和创新基层社会治理，是倒逼的，而不是自发的；是自上而下的，而不是始于基层实际需要的推动；是问题导向型的，而不是整体性、系统性、协同性推进的。因而，在加强和创新基层社会治理的实践中，出现了较为严重的碎片化现象。比如，基于上级政府和领导的政治安排、政治构想、政治偏好而设计的基层社会治理方案，看起来可能是整体的、系统的、协同的，但难免脱离基层实际，难以整体、系统、协同地推进。这种由上层设计出来的方案，在基层具体执行的过程中，必然是要打折扣的。方案可能会有一些得到执行，有一些却难以实施。即使那些得以实施的部分，也会因为脱离基层实际而变样、走形。这样，看起来似整体的基层社会治理方案，在实施过程中却被现实打击得支离破碎。又如，基于倒逼的、问题导向的基层社会治理实践，看起来好像问题意识、危机意识甚至精准思维很强，在现实中，我们也经常看到“一事一策”“一地一策”等类似的表述和实践。这些似乎很有现实针对性的做法，在实际上也只能就事论事、疲于应付(群众经常用“灭火”“灭火队员”来形容这样的人和事)，缺乏整体意识和大局观念，缺乏稳定性和连续性的碎片化的对策。

在基层社会治理实践中，上层特别推崇精细化，基层特别乐于精细化，但是碎片化的政策不仅不利于精细化要求的实现，而且还有可能造成为了所谓精细化的目标而采取强制性的措施。从“精细化”的字面意思来看，“精”是指精准、精确，“细”是指细致、细分。因此，基层社会治理的精细化，就是在基层社会治理过程中做到精准而细致。而要达到精细化的要求，就必须在结构上做到上与下的精准对接，甚至无缝衔接；必须在结构无缝隙的前提下，做到细致而明确的分工，实现上有所呼、下有所应的局面。只有上与下的相互衔接、相互配合、良性互动，方能达到基层社会治理精细化的效果。然而，碎片化的政策、属地化的管理两者叠合在一起，使得基层只有招架之功，因为碎片化的政策往往是层出不穷(即制度供给过剩)，甚至是前后矛盾的，但对于基层社会来说，这都是要执行的，而且为了不至于出现跟不上形势发展的情况，基层有可能会层层加码。同时，对于基层社会治理精细化实践，上级领导通常是会利用督查检查等来指导工作。这时的基层社会治理的精细化往往会异化为精细而讨好、逢迎上级领导，异化为为了精细化而精细化的形式主义。

(二)基层社会治理实施的运动化

基层社会治理的精细化只是人们希望达到的一种状态，但是精细化没有具体的标准，很难对基层社会治理是否达到精细化、达到精细化的程度等作出量和质的判断。既然精细化是一个内涵模糊的词语，因此，把它用在基层社会治理领域并不妥当，把它用来形容基层社会治理的水平和实现的程度也是不合适的。但是，由于在当代中国特殊的政治文化以及因改革开放后的快速现代化而催生的特殊的政治心理的影响下，基层社会治理精细化的说法还是被固定下来了，并在基层社会治理的理论上得以大量的研究，在实践上得以广泛的展开，这一事实本身就可以看作是一种运动。当然，在这里，我们只能对基层社会治理精细化实施的运动化加以分析。

要推进基层社会治理的精细化，自然离不开具体的人和事，也离不开为了完成“事”所采用的技术和方法。这里的“人”，主要是指街镇基层干部(因为对部分居/村干部实施了行政吸纳，因而居/村干部也可纳入基层干部的行列)；“事”，主要是指基层的社会事务；“技术”，既包括科学技术工具，也包括政治技术。在笔者看来，基层社会治理中的“人”“事”和“技术”，都可以看作是基层社会治理精细化实践的运动化倾向的推手。

可以看到，作为基层的街镇，其结构并没有分化、专业化程度不高、功能高度融合，基层干部因此而被视作从事基层社会事务的“全科医生”。一个不可忽视的现实是：在当今中国社会快速发展与分化，社会事务更为繁多、繁重、繁杂的同时，基层政府和基层干部并没有因此而在结构与功能上发生适应性的调整，从而造成了基层政府和基层干部的“本领不足”[13]，难以适应社会事务的发展变化，他们没有掌握而且也不愿去掌握柔性的工作方法，而繁多、繁重、繁杂的工作又等待着他们去完成，因而挤压了他们施展柔性技术的空间。这些又在很大程度上导致他们更倾向于采取轰轰烈烈的、“毕其功于一役”的运动式治理。比如，“赶工作进度”通常是基层工作的一个非常明显的特点。一个“赶”字便凸显了基层社会工作的运行逻辑——集中力量办好一件事。基层社会工作多、重、杂，甚至有的工作是上级刚刚布置下来，就要到基层检查，而为了迎接检查，基层就不得不“赶”：赶着整理材料、赶着布置现场、赶着制造痕迹，等等。因此，在这种情况下，基层根本没有时间和精力去做深入细致的群众工作，而采用“快刀斩乱麻”的“一刀切”的刚性工作方法就成为必然[12]。

正如前述，加强和创新基层社会治理，是倒逼的，而不是自发的；是自上而下的，而不是始于基层实际需要的推动。这就等于说，基层社会治理中的“事”，相当大的部分是来自上级部门的安排与部署，甚至上级领导的个人意志，而不是来自基层的实际需要。这种“事”和基层民众实际需求割裂的情况，民众不理解，更不愿意参与到解决这种“事”的行动中来，甚至还会有一定程度的抵触情绪。在这种情况下，基层社会治理的运行就只好借助于运动式治理的方式方法。

值得一提的是，在基层社会治理精细化的实践中，“集中力量办好一件事”作为基层社会工作的运行逻辑，固然可以保证实践的精准性，但“细”的程度却难以保障。因为“集中力量”靠的是政治动员，形成的是集体行动，表现出来的场面是轰轰烈烈，最终的结果可能是以标准化的整齐划一而忽视了个体化的差异。其实，不论是理论规定还是实践准则，精细化的程度和水平应当是建立在对待个体化差异的能力的基础之上。但是，运动式治理恰恰就是强调标准化、忽视个体化差异，因此，运动式治理必然是和精细化的要求相背离的。更为荒唐的是，一些学者提出了“集中力量办小事”的观点，并论证其合理性。显然，这一观点是很难成立的，也是很难实施的。无论“事”的大小都采用“集中力量”，依靠运动的方式去解决，这样做不利于基层社会治理的可持续发展。

(三)基层社会治理实施的指标化

基层社会治理实施的指标化，是指运用量化指标来考核基层社会治理的工作过程和工作成效。为了落实基层社会治理的精细化，指标成为基层社会治理不可或缺的内容和形式。但是，在实践中，指标往往会成为刚性的治理手段，从而形成指标的强制，进而带来官僚主义、形式主义、应付主义的泛滥。

在基层社会治理精细化的实践中，通常把基层社会事务分解为一些单项的、具体的、可操作的、可量化的事务，进而又转化为具体的量化指标。按照可测量的程度，指标通常划分为量化指标与非量化指标。为了考核的可视化与可测量化，为了避免考核结果的主观性，上级和本级党政机构在实践中更多地采取了量化指标进行考核。而为了考核那些难以量化的基层事务，也会采取一些变通的方式，把一些可量化的要素转化为可量化的指标。一旦指标划定，似乎就向治理的精细化前进了一大步，治理精细化就可以在指标的完成中实现了。但是，划定的指标，对于基层来说，它就变成了一种刚性的约束。笔者曾对上海市Y社区2019年全年125本台账资料进行梳理：Y社区承担和完成的各类指标共计226项，所有的指标项目必须把社区活动相应材料上报给相关的条线部门，有的项目需要每天报送(甚至每天多次报送，如“大联动”信息每日不得少于3次)，有的是每周(如每周警情通报)、每季度(如全民阅读季度报表)或是每年上报(如工作计划、工作总结)等，还有一些是随时和不定期报送的材料。仅“创全”(2)“创全”全称是创建全国文明城市(社区)。由中央精神文明建设指导委员会进行测评优选的一项活动。工作中的社区教育内容一项，就包括党员教育、家庭教育、科普教育、普法教育、市民教育、未成年人教育、宣传文化等7个小项目，形成的文字材料竟有133234字。对于Y社区来说，仅仅为了完成社区日常工作就需要耗费大量的时间和精力，那125本台账还要耗费多少时间和精力就可想而知了。

基层社会治理的内容本身多、重、杂，尽管从形式上看，似乎量化指标具有简化基层社会工作的功能，但是在实际上，仍然陷入了汇总和汇报各种报表、参加众多条线的会议等繁琐的事务之中。可以看到，一些指标的设定出自上级部门，而上级部门面对的是情况各异的基层，因此，这些指标只能采取标准化、格式化的形式，从而忽视了基层的差异。其实，这种做法是典型的官僚主义做派。有学者对于这种现象评论道：“标准化形式的发明就是官僚主义的主要构件，它容许‘摧毁’情景中的一切细枝末节。它需要我们检查方格、填充空格，只允许数量有限的正式、客观、非个性化的信息；在某些情况下，解决问题就需要这样的信息。”[14](p92)事实上，在基层社会治理中，恰恰是细枝末节才能体现精细化的要求，才能体现出基层社会治理的柔性和温度。如果在基层社会治理过程中，忽视了细枝末节，反倒更容易引发基层社会在完成标准化指标时的形式主义，甚至滋生应付主义的弊病，同时，忽视了细枝末节，往往也就忽视了民众的不同意愿、不同需求，民生导向的社会治理和社会服务就有变成折腾民众的风险。

三、文化之维：理性化与技术化

“文化为体制之母。”[15](p16)对于基层社会治理及其精细化要求而言，无形的文化犹如润滑剂、黏合剂，发挥着获取人的内在认同和支持、维系社会价值和秩序、降低社会运行成本等方面重要的作用。当然，文化必须是健康的、向上的文化，才能发挥这样的作用，才能真正滋养基层社会治理的精细化。然而，基层社会治理文化表现出了理性化、技术化与排他性的特征，这不仅与基层社会治理精细化要求相背离，而且在很大程度上造成了基层社会治理精细化实践的刚性化。

(一)基层社会治理文化的理性化

观念塑造制度，指导实践。这恰如马克思指出的那样：“理论一经掌握群众，也会变成物质力量。”[16](p11)从宏观上看，当代中国治理文化属于理性主义的范畴。中国认识世界进而改造世界所奉行的理性主义取向的治理文化，与一些西方国家奉行的强调多元的、不确定性的经验主义取向有着截然不同的理论品格。英国学者欧克肖特阐述了理性主义认识论的特征：“理性主义者专注于确定性。技术和确定性在他看来是不可分隔地连在一起的，因为确定的知识，在他看来，是不需要在它自身之外寻找确定性的；知识，就是不仅以确定性终，而且也从确定性始，确定性贯彻始终的知识。”[17](p11)可见，追求确定性、必然性、科学性、一致性、客观规律性等，是理性主义认识论的特征。

在中国，治理文化所具有的追求确定性、必然性、科学性、一致性、客观规律性等理性主义认识论特征，必然影响到基层社会治理文化的内容和特征。笔者认为，当前我国基层社会治理文化具有理性化的特征，而理性化的观念导致了基层社会治理精细化实践的刚性趋向。比如，之所以对基层社会治理提出精细化的要求，在很大程度上就是追求确定性观念的产物，因为在确定性观念之下，作为个体的人的个性往往是被忽略的，由一个个个体的人组成的社会通常只是简单的数字相加，这样一个被简约化之后的人和社会，自然是可以准确把握的。反过来，因为有了确定性观念的影响，因而在基层社会治理精细化实践中，往往会有更加强烈的坚持确定性观念的冲动，而对于人的个性、社会的复杂性也就不会给予足够的重视，但凡被认为是基层社会治理的细枝末节的东西也就被“主要”掉了。如果说基层社会治理精细化本来是应该有“温度”的，那么，这个温度其实就是追求确定性之下的一刀切的冷冰冰。正如前文所说，在基层社会治理中，恰恰是“细枝末节”才能体现精细化的要求，才能表现出基层社会治理的柔性和温度，但是，“细枝末节”被精细化所简约了。

基层社会治理文化理性化倾向的另一面，就是对社会分化和差异的否定。不承认社会分化和差异的基层社会治理，就难免粗暴，就不会有妥协和宽容的空间，当然它也难以实现基层社会的团结与和谐，难以形成有效的社会治理。英国学者鲍桑葵认为：社会的结合力不在于相似性，而在于最高度的个性或特殊性，社会的“着重点似乎在于获得能够发挥人类最大才能的真正个性，而不在于事实上的众多成员之间的单纯关系”[18](p185)。

总之，基层社会治理文化的理性化对基层社会治理实践的影响是内在的、深层次的，在很多情况下，人们在思考基层社会治理精细化实践的刚性化问题的时候，并不会把基层社会治理文化的理性化作为理论上的根源，这实际上是一种认识上的误区，也是一种理论研究上的缺位，值得认真反思。

(二)基层社会治理文化的技术化

基层社会治理文化的技术化，是指在基层社会治理文化中，过于倚重技术(在当前特别是人工智能技术)的发展取向。

可以说，在基层社会治理过程中，已经离不开网络信息技术了。而且党和国家基于基层社会治理现代化的考量，对于基层社会治理过程中加强人工智能技术的运用，实施了制度性激励。例如，在十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出了“创新社会治理体制”的要求[19]。创新社会治理体制的要求恰逢网络信息技术的快速发展与普遍运用，因而加速了两者的结合。国务院在2015年发布了《促进大数据发展行动纲要》，明确要求各地各级政府将大数据应用于社会治理创新，为有效处理复杂的社会问题提供新的技术手段，使大数据成为提升政府治理能力的新途径。在十九大报告中，中央又把社会治理的“智能化”作为创新社会治理的一个向度明确提了出来。这样，在基层社会治理过程中，运用网络信息技术就变得不可或缺了[20]。再加上网络信息技术的运用情况成为基层社会治理的一个重要考核指标，这更是助推了基层运用网络信息技术的热情。

应当说，运用网络信息技术对于提高基层社会治理的效能是大有裨益的。但是，网络信息技术的作用只能是基层社会治理的辅助动力，发挥辅助性的作用[21]。然而，由于推进网络信息技术设施建设和维护中资本力量的介入，在基层社会治理文化中不恰当地拔高了技术的作用，从“技术赋能”的初衷衍变为“技术依赖”，甚至恶化为“技术滥用”[22]。

毫无疑问，完全依靠网络信息技术手段(互联网、多媒体、监视器、物理空间的网格化等)，并不可能实现基层社会治理的精细化，它可以为精细化管理带来技术上的便利，但并不必然带来治理精细化的结果，甚至还有可能于事无补。因为它在带来环境绝对安全的同时，还可能会造成人内心的恐惧[23]。而基层社会治理中的“技术依赖”和“技术滥用”所产生的实际效果，虽然还没有相关的研究报告作出专门的评估，但是，根据笔者的观察、交流和切身的体验，它们所产生的刚性结果(比如，到处都是“电子眼”，人的一举一动都在监控之中)，给人带来的不是安全感、幸福感，反而是一种无法摆脱的莫名恐惧。技术的便利变成了技术的强制、技术的暴力。对于大多数人来说，这种依靠技术的强制和暴力所带来的便利与安全，不要也罢。因为依靠技术的强制和暴力所带来的便利与安全，是不可靠的，甚至是不可控的。技术的确定性也可能产生极大的不确定的预期。网络信息技术是没有温度的，因此，在它运用到关乎人、关乎人的价值和尊严、关乎由人构成的社会的时候，却必须有温度地运用。否则，不论多么高超的技术，都不可能实现基层社会治理精细化的目的，都可能与技术发明的为人类服务的本来意图相背离。因此，我们必须思考如何应对基层社会治理文化的技术化所可能产生的问题，并采取措施加以纠偏。对此，有学者就指出：“在算法社会，让人的价值和尊严不被碾压，终究还是需要国家和社会在制度层面作出规制和调整，超越单纯的技术视角，更加关注其在社会功能方面的作用和影响，在大到立法、伦理约束等层面，小到严格应用数据访问等方面有所作为。”[24]

值得一提的是，基层社会治理文化中技术化倾向的另一面，其实就是去价值化。因依赖技术而忘却了价值的关怀和价值的弘扬。没有价值关怀的治理，必然显得生硬而没有温度[25]。本来，基层社会治理的一个重要使命，就是通过价值的关怀和价值的弘扬来培育基层社会群众的公共精神。因为公共精神对于基层社会治理具有重要的价值，诚如美国政治学家罗伯特·帕特南所说：“公共精神是一种关心公共事务，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设，以营造适宜人生存与发展条件的政治理念、伦理追求和人生哲学。”[26](p56)但是，在当前的基层社会治理实践中，特别是基层社会治理精细化实践中，没有价值关怀的治理已经衍生出了许许多多让人心寒的问题。

四、结语

为了更好地实现基层社会治理的目标和要求，我们有必要去认识和反思当前基层社会治理实践中的问题和不足。我们不要以为我国基层社会治理借助于技术的赋能，就可以轻松达到精细化的水平；更不要以为我国基层社会治理一经实施精细化，就什么问题都解决了、什么问题都没有了。事实上，我国基层社会治理精细化还只是处于初始阶段，还存在着很多实践上的程序、过程、目标等的脱节，存在着实践主体的认识、能力等的不足，这些亟需我们去探索、去思考。

尽管当前我国基层社会治理实践取得了一定的成效，固定了一定的经验，形成了一些模式，但是，这些都还需要时间的检验，需要新的实践的补充和深化。基层社会治理的精细化本身就是一个只有更好、没有最好的要求和理想目标，因此，其实践和探索也是没有止境的。