城市社区养老服务业的现状及对策研究——以河南省安阳市文峰区为例

于宗佩

（青海师范大学 法学与社会学学院，西宁 810000）

随着老龄化社会的快速发展，养老服务问题已经发展为比较严峻的社会问题。当前，传统养老模式弊端日益显现，如何在新形势下进一步发展、创新和完善养老模式显得任重而道远。发展城市社区养老服务业是顺应社会发展的需求，尤其在慰藉老年人心理的需求方面具有显著作用，也是促进社会和谐、家庭幸福和满足城市老龄群体养老要求的一种新型养老模式。城市社区养老服务工作不仅是政府的中心工作，还是全社会共同关注的热点和焦点话题。

一、城市社区养老服务业的现状

以河南省安阳市文峰区为例，截至2020年底，全市总人口547.8万人，60岁以上人口达到100.3万人、占比18.31%，65岁以上人口达到72.7万人、占比13.27%；其中，文峰区总人口34.7万人，60岁以上人口达5.7万人，占全区总人口的16.43%[1]。当前，文峰区老龄化程度较为严重，加快社区养老服务业的建设迫在眉睫，针对老龄化问题，政府在政策、机制、模式等方面取得了一系列突破，建立了县（市、区）、乡（镇、街道）、村（社区）三级居家养老服务网络。

（一）政府高度重视养老服务业

近年来，安阳市政府陆续出台了《关于促进全市养老服务业发展的意见》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》《关于印发安阳市养老服务业专项规划<中心城区养老服务设施布局规划>（2017—2020）的通知》等一系列养老助老政策。这些政策的出台和实施进一步降低了市场准入门槛，营造了公平竞争的养老服务市场环境，积极引导社会资本进入养老服务业，为健康养老服务业发展提供了有力的政策支撑。

（二）社区养老服务体系初具规模

截至2018年底，全市2 510个社区中1 698个社区建立了居家养老服务站或农村互助组织，约占全部社区的68%左右[2]。养老服务业得到了快速发展，社区养老服务体系也初具雏形，城市社区养老服务业将融合居家养老、社区机构养老成为未来发展的趋势。居家养老是目前最普遍的养老方式，国家充分发挥家庭养老的基础性作用，满足大多数老年人在家养老的需求，发挥社区和机构养老的补充性作用，高度整合现有资源，多主体配合为老人居家养老提供帮助与服务，提升养老服务业队伍的专业性，为老年人提供更为优质的服务，发挥智能化在养老服务中的作用。[3-4]

（三）社区可利用医疗资源较多

安阳市实施 “一社区、一中心” 策略，即每个社区都有各自的卫生服务站，并将其与社区养老服务紧密结合，为社区养老提供较多的医疗资源；并且通过建立康复、护理养老等医养结合机构，拓宽医疗设施的覆盖面，助推医养结合养老模式发展，使得老年人能够享受高端的养老服务与医疗服务水平。

（四）养老服务业人才资源较为充足

安阳市现有安阳师范学院、安阳职业技术学院、河南护理职业学院等高等院校。这些院校开设了社会工作、老年医学、康复治疗等多类健康养老服务相关专业，挂牌成立了 “河南省老年健康与服务培训中心” ，制定了养老护理员培训和职业资格认证制度，成立了养老服务实训基地，为健康养老服务业提供了较为充实的人才资源。

二、城市社区养老服务业存在的问题

（一）养老服务设施不足，针对性不强

现阶段，安阳市城市社区养老设施不完善，并且社区内的服务设施整体规模小、服务功能不完善，尤其是处于老城区的社区养老服务业，用地紧张，必要的设施无处安放，难以满足老年人的基本需求。同时，社区给老年人提供的服务多限于日间照料，服务项目供给不足，对于老年群体日益增加的养老需求和个性化差异，缺乏具有针对性的服务，不能满足老年人多元化的需求。[5]

（二）服务模式覆盖面较窄，老人参与度不高

安阳市文峰区政府仅为6类老人购买居家养老服务，分别是家人无能力照管的 “三无” 老人、城市低保老人、失独老人、经济困难的市级以上劳动模范、城乡重点优抚对象家庭的生活困难老人以及经济困难的失能老人。养老服务虽然得到了政府的重视，但是居家养老服务范围覆盖面较窄，且未将居家养老与社区养老更好地结合起来。部分老年人受传统观念影响，更倾向于以子女赡养为主的家庭养老模式，对社区养老的优势不了解，导致参与度不高。另外，安阳市居家养老服务由安康通公司购买，但由政府主导。该区虽然出台了一系列的政策及相应的管理规章，但是缺乏监督，因此社区养老过程很容易出现 “重形式、轻实效” 的现象，导致养老服务流于形式。

（三）社区养老财政资金短缺，产业基础薄弱

社区养老服务资金主要依靠政府拨款，社区养老经费较为短缺，从而导致服务设施和服务项目也较为单一。社区养老服务规模较小，相关文体、娱乐设施不完善，存在产业基础较为薄弱的现状。养老服务多以政府投入、公益事业为主，社会化、市场化程度不高，社会资本投资规模较小，同时受长期传统养老理念影响，养老服务市场有效需求不足，投资动力不强，项目建设缓慢。

（四）专业人才流失严重，服务业队伍素质不高

虽然安阳市高等院校开设了有关养老服务的相关专业，但是仍存在人才短缺和服务队伍素质不高的问题。一方面，由于养老服务压力大、工作累、社会形象不高，且中青年就业意愿低，稳定性差，使得人才流失严重。另一方面，用于养老护理人员培训的专项资金投入不足，缺乏激励性措施和科学性安排，影响了养老行业就业发展，尤其是高层次人才就业的积极性。

三、城市社区养老服务业问题的原因分析

（一）社区养老服务基础设施不完善

当前，由于中国养老服务处于探索阶段，对于社区养老服务的认识还不到位。虽然社区建立了养老服务的基础设施，但是大多数只是摆设，并没有真正地将社区养老服务落实到位。另外，医疗健康服务设施不完善，社区卫生服务站不能满足老年人的医疗需求；对于老年人多元化需求来说，大部分社区养老服务业的精神文化生活欠缺，一些简单的娱乐活动也不能满足老年人需求，需要开辟新途径。并且相关部门未能充分利用活动场地和志愿者资源来丰富老年人的精神文化生活，对一些新问题存在认识不清的现象。

（二）社区养老服务业监督体制不健全

社区养老服务业覆盖面较窄，政策可实施力度不强，主要表现在社区养老服务业资金不足、基础设施不完善、服务人员不足等；缺少监督体系，工作评估体系不完整，形式主义严重，推行的养老政策并不能在较大范围内实施；相关部门不注重政策的宣传，受中国传统养老思想的影响，老年人的参与度不高，缺乏完善的监督体系，注重形式不求实效，导致老年人参与社区养老热度不高。此外，相关部门的管理理念较落后，缺乏大局观，工作流于形式；缺乏监督管理的法律法规和奖惩制度，而且不能设身处地为老年人着想，思想观念跟不上时代的步伐。因此，在经济快速发展的情况下，相关管理部门应紧跟时代脚步，实时更新自己的想法，实事求是地为老年人提供他们需要的服务，充分发挥其主体作用。

（三）社区养老服务业建设资金来源较窄

在社区完善养老服务业的过程中，相关设施以及服务过程中都需要较多的资金，然而社区养老资金来源较窄，主要由政府提供，而社区养老资金需求比较大，社会支持资金严重不足，政府财政负担较大，不能完全满足社区养老的需求。另外，政府在社区养老基础设施建设投入不足，使社区养老服务不能有序地开展。虽然政府出台了一系列的政策来激励社会参与社区养老，但是力度不足，且养老服务准入门槛高，盈利少，导致民间资金投入不足。

（四）社区养老服务业建设缺少规划

人才是发展的基础，但当前安阳市文峰区从事社区养老服务事业的人员，几乎没有受过专业培训，专业技能不足，面对较为专业性的问题不能从容应对。另外，社区养老服务业待遇低、社会地位不高，很多专业性人才不愿意加入社区养老服务业队伍，而且相关部门没有提供完善的激励机制，忽视了对现有服务人员的培养，对养老服务相关专业的支持力度较弱，不能有效提高服务人员的工资及待遇。

四、解决城市社区养老服务业问题的对策

（一）完善基础设施建设，满足多元化需求

对于老城区应充分利用社区空闲场地，因地制宜地建设老年人活动需要的场所及相关的活动设施；对于新建社区和规划建设的小区，应同步规划建设养老服务中心；加大政府投资力度，为社区配套建设相关老年人设施，配发适合老年人活动的文体器材。另外，丰富服务形式以满足老年人日益增多的需求。服务内容应从基本生存、生活到发展，从物质生活温饱到医疗保健、精神文化和权益保护，从老有所医到老有所乐[6]。打造多层次的养老服务体系，开展老年大学等服务，并借鉴成功城市经验，创新服务方式，推进社区养老服务个性化、多元化。

（二）拓宽覆盖面，完善监督机制

完善城市社区居家养老服务的政策措施，以推动城市社区养老服务快速发展；统筹协调居家社区养老服务设施配套工作，支持鼓励社会力量举办小型化、专业化、连锁化、嵌入式的社区养老机构，助力推动社区养老服务全覆盖。在推进发展城市社区养老服务业的同时，一定要注重扩大对社区养老的宣传力度，努力让老年人及其子女们能普遍认可和接受这一模式，使他们转变思想观念，更快地加入社区养老中。同时，还要完善监督制度，制定合理考核制度，避免养老服务只是做表面文章。

（三）完善资金来源体系，丰富养老服务产品

政府应加强对社区养老服务的财政支持力度，进一步发挥在推进城市社区养老服务业中的主体地位，增加社区养老服务业的财政资金预算。另外，降低市场准入门槛，引进私营企业，扶持其参与社区养老服务。不仅要发展养老产业，还要积极引导和鼓励企业参与老年产品开发，创新养老模式，延长产业链，助推养老产业发展。

（四）提高待遇水平，培养专业服务人员

完善养老人才培养机制，提升职业认同度，提高养老服务人员收入水平，创造优美的工作环境，吸引更多高水平人才加入养老服务行业。一方面，通过提供相关人才政策，吸引高等院校养老服务相关专业的应届毕业生投身养老事业；另一方面，对现有医养结合服务人员，要挖掘其潜力，鼓励其提高自身技能，从而助推城市社区养老服务业的发展。[7]

（五）推动服务智能化，实现智慧养老社区

通过 “互联网+智慧社区” 养老模式实现社区养老资源的整合和养老服务资源共享，利用大数据做到精准服务；以 “互联网+养老” 为发展导向，充分利用创新科技解决当下的养老问题[8]。同时，积极推进 “互联网+居家养老” 服务模式，依托养老信息公共服务平台、移动互联网、物联网、智能终端等信息技术，整合居家养老和社区养老服务资源，促进养老服务需求和线下服务实体有效衔接，为老年人提供更加多元、精准、智能的养老服务，进而打造现代化示范型智慧养老社区。

总之，城市社区养老将成为中国解决城市养老问题的主要模式之一，加快城市社区养老服务的发展有利于构建和谐社会和助推中国经济的发展。其中，发展城市社区养老服务必须要推进居家养老与社区机构养老模式相结合的方式，把养老的范围限定在社区内，将居家养老嵌入社区，充分发挥社区在养老服务业中的主体地位。在这一过程中，当地政府要完善社区养老的基础设施建设，使老年人能够在熟悉的环境中依然享受到居家般的养老模式，切实让老年人在身心上得到实质性的满足。在发展城市社区养老服务业的同时，要完善法制建设，建设强有力的监督监管体系，确保社区养老服务得到持续性的发展；并且要注重发展医疗体系、社会保障制度的建设，助力推进医养结合；抓好人才培养，将 “互联网+智慧养老” 模式嵌入社区养老，实现养老服务现代化，为养老服务业发展插上腾飞的翅膀[9]。