草原生态保护补助奖励政策下农牧复合经营问题与对策

斯钦孟和，王玉慧，秀 梅，迟 琳

（1.内蒙古自治区农牧业科学院，内蒙古 呼和浩特 010031；2.巴林右旗农牧局，内蒙古 巴林右旗 025150；3.内蒙古农业大学经济管理学院，内蒙古 呼和浩特 010010）

随着国民经济的高速发展和人民生活水平的不断提高，人们对蛋白质含量较高的乳、肉等畜产品的消费需求不断增加。过度放牧和饲料生产基地面积的增加，使草原生态环境遭到破坏。为此，政府于2011年以来出台了一系列关于草原生态保护的补助奖励政策（以下简称草原生态补奖政策），以保护草原生态安全为目标，以促进农村牧区经济发展和农牧民增收为出发点，在内蒙古、青海等8个省区实施了草原生态补奖政策。到2012年，该政策扩大到13个省区，草原生态环境好转。

在学术界，草原生态补奖政策与农牧户受益影响研究主要集中在生态补奖内涵［1］、政策认知［2-3］、补奖方式［4-5］、补奖标准［6］、补奖管理机制［7-8］、政策效 益［9］、经 济 效 益［10-11］、减 畜 行 为［12-13］、农 牧 户 收入［14-16］、补奖价值［17-18］、补奖政 策评价指标体系［19］以及政策满意度［20-21］等方面。根据已有研究成果可知，草原生态补奖政策的实施能够有效促进农牧户增收，提升草原生态环境保护效果，但各地在补奖标准、禁牧时间、政策满意度、政策认识等方面存在一定差异。多数学者认为，农牧户政策性收入的占比有所增加；也有学者认为，禁牧区和禁牧期间农牧户收入有所下降。现阶段对草原生态补奖政策与农牧户受益影响开展的研究较多，对农牧户收益进行分析的方法为一般经济收入分析法，而已有文献中从农牧复合家庭经营视角开展的研究较少。为此，笔者以内蒙古巴林右旗X村为研究对象，通过查阅文献和入户问卷调查等方法，深入剖析农牧复合经营户的基本特征、收入结构以及影响因素，以期为农牧复合经营户增收和草原生态补奖政策的精准、有效实施提供参考。

1 数据来源及研究方法

1.1 数据来源

农牧复合经营是在农牧交错带长期存在和发展的经营方式，内蒙古巴林右旗X村是典型的农牧复合经营地区。笔者于2020年12月选取内蒙古巴林右旗X村农牧户作为研究对象进行实地调研。调研数据显示，该村共有385户，户籍人口748人，外出打工63户、70人，常住293户、555人；总土地面积12 467 hm2，其中，草牧场面积11 320 hm2、耕地面积567 hm2、林地面积234 hm2、沙地面积346 hm2；家畜养殖总数13 873头（只），其中，肉牛2 068头、肉羊8 364只、绒山羊3 246只、马195匹。X村主要种植籽实玉米和青贮玉米，籽实玉米种植面积340 hm2、青贮玉米种植面积120 hm2，每公顷产量分别为7 500 kg和60 000 kg左右，青贮玉米全部用于家畜养殖，2020年底籽实玉米和玉米秸秆市场收购价格分别为2.00元/kg和0.15元/kg。但是，受近几年的连续干旱天气影响，草场长势不好、地下水位下降，给农牧复合经营带来了很大的影响，草原生态补奖等政策性补贴成为农牧复合经营户的主要收入来源。由于土地承包制度、农牧复合经营结构和规模不同，草原生态补奖政策的作用有所不同。因此，笔者以羊单位为分类标准，将X村家畜养殖数量100头（只）以下的农牧户定义为小规模户、家畜养殖数量100～300头（只）的农牧户定义为中规模户、家畜养殖数量300头（只）以上的农牧户定义为大规模户，从大、中、小规模户中各选取10户进行入户调查分析。调查得知，草原生态补奖资金是按照1997年实施的土地承包制度规定的草场面积发放的。当年的土地承包制度规定，每人1.6亩耕地，草场按每人240亩、每只羊15亩的标准承包给农牧户。调查发现，不同养殖规模农牧户承包的土地面积差距并不大，养殖规模大的农牧户主要依靠租用他人草场和饲料生产基地扩大肉羊养殖规模，同时适量养殖牛和马；养殖规模小的农牧户主要是家庭劳动力相对少、年龄偏大、资金较为短缺的家庭，草场和饲料生产基地面积小（见表1）。

表1 X村大、中、小养殖规模农牧户家庭经营结构

1.2 研究方法

该研究采用实地走访和发放调查问卷等方式收集数据和资料，运用案例分析法研究农牧复合经营户基本特征、政策性补贴落实情况和放牧密度；使用利益最大化分析法分析农牧复合家庭经营收支情况；使用归纳推理分析法总结研究结果，并针对存在的问题提出对策建议。

2 结果与分析

2.1 X村农牧复合家庭经营基本特征

X村的禁牧时间为每年3月15日到6月末，但是从5月末起就会出现草地短期放牧的情况。进入11月寒冷期，大多数农牧户采取舍饲养殖方式，日放牧时间较短。由此可知，农牧户实际禁牧时间为7～8个月，相比管理部门制定的禁牧时间长了3～4个月，这也是饲养成本呈现增加态势的主要原因（见表2）。

表2 调查对象农牧户放牧、舍饲养殖方式基本情况

2.2 各项政策性补贴概要

根据文献收集的材料和入户访谈调查获取的数据，将X村落实的各项政策性补贴内容整理成畜牧、农业、生活、灾害4个方面（见表3）。

表3 X村农牧户接受政策性补贴情况

2.3 禁牧补贴与饲料费

在X村，能打草的草场面积很小且产量不高，青干草大部分需要另外购买。根据表4所示的饲养方式、饲草料购买价格、饲草料日供给量计算结果来看，农牧户禁牧期间每只羊的饲草料费为275.6元，相比放牧期间高127.1元；禁牧期间每头牛的饲草料费为2 014.0元，相比放牧期间高1 069.0元。按2020年的活畜市场价格计算，肉牛的养殖成本比较高，但1头成年活牛的市场价格是羊的10倍，可见肉牛比较适合舍饲养殖。

表4 调查对象放牧期间和禁牧期间羊、牛饲料费对比

调查得知，X村农牧民最关心的问题是禁牧补贴能否弥补禁牧期间增加的饲草料费，其次是有没有政策性补贴弥补放牧期间舍饲圈养产生的饲草料费用。将表1、表3所示内容加以整理得知，调查对象30户购买饲草料费共计1 530 492元、平均每户饲草料费51 016元，相比放牧，舍饲期间增加233 512元，户均增加7 784元。禁牧补贴和草畜平衡补贴以及饲料生产补贴、玉米生产补贴、耕地地力保护补贴5项补贴合计417 812元、户均13 927元，其中，禁牧补贴229 725元、户均7 658元。从整体上看，禁牧补贴基本弥补了禁牧期间饲草料费用的增加部分，但规模较大的农牧户的禁牧补贴明显不足以弥补禁牧期间的饲草料费增加部分。禁牧补贴不是按饲养家畜头数来定，而是基于1997年分发的承包草场面积来定的，这也是禁牧政策和农牧户行为产生矛盾的主要原因。再加上近几年连年干旱、地下水供应不足等因素，对于养殖规模较大的农牧户来说，租用他人草场和饲料生产基地已经不再是解决饲草料不足问题的抓手，继而产生禁牧期间的放牧行为，影响禁牧效果。

2.4 放牧密度

调查得知，X村暖季放牧期间的天然草场载畜量标准为1个羊单位10亩天然草场。据了解，暖季放牧时间一般为每天12 h，去除高温天气下饮水、休息时间2 h，每只羊每天吃草的时间为10 h左右。根据表1计算结果可知，大、中、小规模户的平均放牧密度分别为3.07亩/羊单位、6.03亩/羊单位、15.21亩/羊单位，呈现出养殖规模越大对草场压力越大的趋势。尽管农牧户在放牧期间自行禁牧4.5个月能够减轻草原放牧压力，但大、中规模户超载放牧，以及禁牧期间放牧行为已经严重阻碍了草原生态修复。在X村过度放牧问题已经成为影响草原生态补奖政策实施效果的现实问题。

2.5 不同规模家庭经营收支结构对比

根据养殖规模将研究对象分为大、中、小规模户三类，使用利益最大化计算方法分析农牧复合家庭经营收支情况，结果见表5。笔者提出的利益最大化计算方法由户均总收入、户均总支出、人均纯收入三部分组成。具体而言，户均总收入包括经营性收入（活畜出售收入、育成仔畜差价收入）、工资性收入（劳务收入）、转移性收入（政策性补贴收入）3个要素；户均总支出包括购买饲草料费、种植支出（种苗费、肥料费、农药费、运输费、灌溉费、机械燃料费、光热水电费）、防疫治疗费（兽医兽药费、防疫费、人工授精费）、修理费（建筑物修建费和机械修理费）、折旧费（建筑物折旧费、机械折旧费）、母畜摊销费、劳务费、贷款利息（以短期农业银行利息为准），以及其他费用（地租、日常生活费、教育费、医疗费、其他杂费等）9个要素。

表5 调查对象大、中、小规模户的户均收支结构及人均纯收入

从分析结果来看，2020年调查对象大、中、小规模户人均纯收入分别为28 032元、5 349元和4 350元。从收入来源看，大、中规模户主要收入来源于家庭经营性收入，明显高于其他收入，而小规模户以政策性补贴为主的转移性收入接近家庭经营性收入，是主要的收入来源。此外，以政策性补贴收入为主的转移性收入占比随着养殖规模的减小明显增加。从支出情况来看，大规模户的购买饲草料费达到43 915元，占总支出的26.3%；母畜摊销费达25 492元，仅次于其他费用和种植支出，占总支出的15.3%。尽管随着养殖规模的减小，购买饲草料费和母畜摊销费减少，但其他支出和种植支出呈增长趋势。另外，随着养殖规模的增大，固定资产和机械的修理、折旧费，以及防疫治疗费、劳务费、偿还贷款利息增长。而其他支出主要包括教育费、医疗费和地租等。由此可以看出，X村农牧复合经营户的规模经济效益显著，小规模户的政策性补贴收入占一定比例。但是，禁牧补贴、草畜平衡补奖等政策性补贴是按1997年的承包土地面积发放的，所以土地面积大的农牧户获得的补贴较高。而且，直接打入农牧户一卡通的草原生态补奖资金只体现在农牧民的收入上，并没有达到保护草原生态的目的。因此，如何改革草原生态补奖政策和发放补奖资金方式，还需要研究和探讨。

3 结论与建议

笔者从促进生态文明建设和农牧业可持续发展视角出发，以内蒙古巴林右旗X村为研究对象，梳理了草原生态补奖政策下的农牧复合经营家庭收支情况，并针对存在的问题提出对策建议。

研究结果显示，从X村农牧复合经营地区家庭经营特征来看，禁牧时间为3月16日—6月30日，7月1日—10月31日全天放牧，11月1日至次年3月15日选择放牧和舍饲圈养相结合形式，成为农牧复合经营户成本增加的主要原因之一。从放牧密度来看，大、中、小规模户的平均放牧密度分别为3.07亩/羊单位、6.03亩/羊单位、15.21亩/羊单位，虽然养殖规模大的农牧户租用他人草场和饲料生产基地，但大、中规模户的放牧密度明显高于该地区放牧密度标准（10亩/羊单位），出现过度放牧现象。从享受政策性补贴情况来看，中、小规模户的禁牧补贴基本弥补了禁牧期间增长的饲草料费用，但大规模户的禁牧补贴明显不足以弥补禁牧期间增加的饲草料费，继而出现禁牧期间放牧现象。从农牧户家庭收入来看，大、中、小规模户人均纯收入分别为28 032、5 349、4 350元，其中，以政策性补贴为主的转移性收入分别为24 200、15 323、14 243元，分别占总收入的9.5%、17.3%、33.4%，成为农牧户的家庭收入主要来源之一。从案例分析情况来看，生态价值换来的规模经济效益和政策性补贴收入成为农牧民期望的增收来源。

综上，基于草原生态补奖政策背景下的农牧复合经营地区家庭经营研究结果，笔者提出以下四点对策建议：一是，草畜平衡放牧标准改为草原生态平衡指标。如目前巴林右旗X村1只羊放牧天然草场10亩再加10%的野生动物踩食面积，按照每只羊放牧天然草场标准为11亩来考虑。这样有助于找准每个地区的家畜、野生动物和草原生态的保护标准，并符合建设生态宜居的美丽乡村的新发展理念。二是，借鉴廷·巴特尔的“蹄腿理论”经验，推行“减羊增牛”措施［22］。根据1头成年牛市场价格高于5只羊的基础数据，按照“减羊增牛”政策以牛换羊养殖来结算，20条腿减成4条腿。这样有助于减轻草原放牧压力，有利于草原生态保护、农牧民增收、农牧业可持续发展。三是，推行“三变改革”制度，鼓励农牧民自愿组建合作组织。让农牧民实地观察、学习周边地区的家庭农牧场和合作社发展经验，重点培育家庭农牧场、农牧民合作社等新型农牧业经营主体，促进农村牧区资源变资产、农牧民资金变股金、农牧民变股东，将小农牧户融入农牧业产业链。四是，改变草原生态补奖资金的发放方式，根据农牧户的草场使用情况进行补奖，达到保护草原生态、使草原得到休养生息的目的。例如，对采取围封修复、人工种草、分区轮牧等措施的农牧户给予补贴，改变目前草原生态补奖政策只体现在农牧户增收上的状况。