我国城市地下空间立法的特点、问题及改进

才惠莲

(中国地质大学(武汉)公共管理学院，湖北 武汉 430074)

进入21世纪以来，我国已经成为世界范围内城市地下空间开发利用的中心，无论建设速度还是规模均达到了较高的水平。北京、上海作为国内地下空间开发利用规模最大的两个城市，对地下空间的开发利用正在由浅层向次深层和深层发展[1]。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确要求“加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用”。城市地下空间的开发利用，改变了人们对于土地利用的传统观念，实现了土地利用从平面到立体的巨大变革，推动了城市地下空间立法的体系化发展。然而，我国城市地下空间立法在发展过程中表现出空间转向不足，各种矛盾和问题聚焦于对空间权利的分析和认识。因此，加强物权法对空间权利体系的设计，有利于促进、规范城市地下空间的合理开发利用，改善城市发展过程中出现的“城市病”，完成国家新型城镇化的战略使命，实现城市现代化和可持续发展。本文结合《民法典》《城市地下空间开发利用管理规定》以及现行有效的24件地方城市地下空间综合立法，分析了我国城市地下空间立法的特点和存在的问题，进而提出了相应的改进建议。

1 我国城市地下空间立法的特点

城市地下空间立法的体系完善，将有利于保障城市地下空间开发利用健康有序地进行。日本城市地下空间立法形成了较为完善的体系，包括综合立法、专项和配套立法，积极促进了城市地下空间开发利用的快速、高效发展[2]。我国城市地下空间立法虽然起步较晚，但也搭建起中央和地方立法并进、综合与专项立法互补的体系，大力推动了城市现代化发展的进程。

1.1 国家层面的城市地下空间立法

我国城市地下空间开发利用需求大、发展快，总体规模已经居于世界第一位[1]。从20世纪90年代末开始，国家层面的城市地下空间立法得到重视，物权法为我国城市地下空间开发利用提供了法律依据，有关综合立法和专项立法也发挥了重要的作用。

依据《民法典》第345条、348条的规定，作为用益物权，建设用地使用权被允许在地下设立，通过招标、拍卖、协议、出让等方式都可以设立建设用地使用权，地下空间建设用地使用权设立有其正式法律依据。物权法提供了解决城市地下空间开发利用实践中权属问题的初步方案，为土地立体化利用奠定了法律基础。

由我国住房和城乡建设部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》于1997年施行(2001年、2011年修正)，具有城市地下空间综合立法的性质。该规定包括城市地下空间规划、建设和管理等内容，首次在国家层面提出编制城市地下空间规划，并明确了规划的法律地位和效力，为加快我国城市地下空间立法迈出了实质性步伐。依据该规定，许多城市先后出台了相关的地方立法。

《人民防空法》(1997年施行、2009年修正)属于城市地下空间开发利用的专项法律。该法从“人民防空”的需要出发，贯彻人民防空与经济建设、城市建设相结合的原则，规范和保障人防工程的建设利用，是国家层面最早涉及城市地下空间立法的法律。

此外，国家层面的城市地下空间立法还分散在《土地管理法》《城乡规划法》《城市房地产管理法》等法律法规之中。

1.2 地方层面的城市地下空间立法

由于我国国家层面的城市地下空间立法的内容较为抽象或概括，为满足实践需求，地方政府先行先试、积极探索，形成了许多具有可操作性的规则，促进了我国城市地下空间立法的发展。我国地方层面的城市地下空间立法表现出综合立法与专项立法互补的特点。

我国地方层面的城市地下空间综合立法着力全面规定地下空间开发利用问题，目前梳理到的地方层面的城市地下空间综合立法共24件，如表1所示。需要说明之处在于：一是城市地下空间综合立法全面规定地下空间开发利用问题，除总则、附则和法律责任外，大多包含城市地下空间建设利用中的规划、

表1 我国地方层面的城市地下空间综合立法

用地管理、工程建设管理、产权登记和使用管理等内容，有的城市(如西安、厦门、银川、三亚、沈阳、郑州和太原等市)地下空间立法从名称上看具有综合意义，但在内容上却还比较简略、综合性不够强，因此未包括在统计结果之列，否则其数量会更多；二是一些立法文本中载有2年、3年或5年的有效期，有效期比较短，这部分已经失效的立法文本也未包括在统计结果之列，如《西安市地下空间开发利用管理办法》第40条规定：“本办法自2014年4月17日起施行，有效期5年”；三是在现行有效的24件城市地下空间综合立法中，近5年施行或修正、修订过的共18件，占比75%，反映出城市地下空间综合立法活跃发展的态势；四是尽管不同城市地下空间综合立法的相关规定存在差异，地下空间取得、产权登记、出让方式等存有不同，但更加具备解决本地方实际问题的针对性和可操作性。

我国地方层面的城市地下空间专项立法大体分为三类：一类是城市人民防空立法，如2013年施行的《南京市人民防空工程建设管理办法》；另一类是城市地下空间建设用地使用权管理立法，如2019年施行的《济宁市地下空间国有建设用地使用权管理办法》；还有一类是城市地下管线管理立法，如2014年施行的《深圳市地下管线管理暂行办法》。我国这些地方层面的城市地下空间专项立法成果丰富，在解决地下空间开发利用的专门问题上有了实质性进展。

近年来，我国城市地下空间建设速度之快和规模之大史无前例[3]，倒逼地方政府加快了促进城市地下空间立法发展的步伐。

2 我国城市地下空间立法存在的问题

我国城市地下空间立法渐成体系，相关法律法规形成了一定的数量和规模。然而，由于人民日益增长的美好生活需要与城市不平衡、不充分发展之间的矛盾已成为主要矛盾[4]，实践中城市地下空间开发利用的深度也在加剧，遭遇到了更为复杂的法律问题。目前，我国城市地下空间立法空间转向不足，各种矛盾和问题聚焦于对空间权利的分析和认识，主要存在的问题围绕空间所有权和空间利用权展开。

2.1 空间所有权权利体系不完整

我国尚未建立起完整的空间所有权权利体系。《民法典》第344条规定，建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施，地下空间开发利用限于在“国家所有的土地”上进行。《民法典》《城市地下空间开发利用管理规定》中未明确农村集体所有土地的地下空间开发利用，这至少导致了以下两个方面问题的存在：一方面，因实现公共利益在农村集体所有土地上建设地铁、隧道、管道、人防等设施时，目前主要参照《土地法》关于集体土地征收制度，依照法定权限和程序征收、征用地下空间，但是从相关实践看，开发利用农村地下空间有时并未实施征收，侵犯了农民的地下空间权利，增加了地下空间权利冲突的可能性[5]。在我国行有效的24件地方城市地下空间综合立法中，充分考虑到不能与上位法相抵触，未直接规定农民集体所有土地地下空间开发利用问题，如中山、西宁、武汉、青岛、肇庆、昆明、南京、长春和南昌共9个城市突出了因公共利益需要，政府依法征收、征用地下建设用地使用权并给予补偿；襄阳、成都、广州、东莞和深圳共5个城市规定政府依法征收、征用地下空间；洛阳、兰州、长沙、天津、福州、上海、杭州、宁波、济南和本溪共10个城市未涉及农村集体所有土地征收、征用问题，体现出对上位法的遵循之意。鉴于我国城市中存在着如城中村土地等大量农村集体所有土地，地铁、管线等公共基础设施必须穿越城市郊区或农村集体所有土地地下空间，故解决农民集体所有土地的地下空间开发利用问题显得非常迫切。另一方面，允许农民集体对其所有土地的地下空间开发利用吗？如果允许，这种开发利用的权利是无限的吗？目前，《宪法》《民法典》将地下空间开发利用的权利纳入土地权利体系之中，即地下空间被土地所吸收。据此，城市地下空间所有权归国家所有，农村地下空间所有权归农民集体所有。又由于受到罗马法“上达天宇、下及地心”土地绝对权的影响，我国集体土地所有权的效力范围从地表延伸至其地下空间，集体土地所有权人对地表的支配力也及于相应地下空间，集体土地所有权被视为整体，所有权的客体可以被无限利用。但问题是将集体土地所有权看作“下及地心”的整体，容易导致集体土地所有权人或使用权人以侵害所有权为由阻止他人有效利用土地，这将不利于实现社会公共利益的最大化，也不利于实现对地下空间资源的“物尽其用”。而满足现代社会城市发展需求、合理开发利用地下空间、实现物权效用最大化，是土地资源匮乏情况下土地立体化利用的基本诉求[6]。

2.2 空间尚未成为独立的物权客体

我国《物权法》(2007年)允许设立地下建设用地使用权，《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。我国《民法典》(2020年)颁布后，并未对该规定的内容进行修改或拓展，直接在其第345条沿用。从物权法的内容看，设立建设用地使用权时，国家作为土地所有权人不仅可以规定建设用地使用权的水平四至，还可以规定建设用地使用权人利用该幅土地上下空间的范围，即“建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间”[7]。空间可以成为物权客体，这标志着我国土地开发利用由平面到立体、由绝对权向相对权转变，成为土地空间开发利用方面的重要成果。

但是，物权法没有承认空间是独立的物权客体，建设用地使用权不是独立的用益物权类型，这在学术界引起很大争议并成为学者们关注的焦点问题。有学者认为，建设用地使用权不是新的物权种类，只是一定空间上设定各种物权的综合[8]。越来越多的学者认为，空间应当是独立的物权客体，在特定情况下可以与土地所有权和使用权发生分离，不能等同于建设用地使用权，主张设立“空间利用权”。如王利明教授将空间权分为空间所有权和空间利用权，他认为空间利用权是权利人在法律法规规定的范围内，利用地表上下一定范围内的空间，并排除他人干涉的权利，应该成为一项独立的物权[9]。

倘若空间利用权不是独立的物权，那么随之而来的问题是：政府能否在收取地表建设用地使用权出让金后再次收取其地下建设用地使用权出让金呢？相比国家层面的城市地下空间立法而言，一些地方城市地下空间立法承认了空间利用权的独立性。在我国现行有效的24件地方城市地下空间综合立法中，中山、西宁、武汉、肇庆、广州、兰州、南京和东莞共8个城市规定了地下建设用地使用权出让金计算办法，其中西宁、肇庆2个城市确立了出让金分层递减收取的原则；上海、杭州、长春、南昌和济南5个城市设置了专门条款，规定除符合划拨条件外，地下建设用地使用权实行有偿、有期使用，地下建设用地使用权出让金收取的具体问题本市另行规定。因此，这些城市的地下空间立法规定了地下建设用地使用权出让金制度，要求有偿使用地下建设用地使用权的，按照规定交纳土地使用权出让金。

我国长期以来没有空间权的概念，空间利用权包含在土地权利之中，城市地下空间是土地向下的延伸而已[10]。我国物权法允许设立地下建设用地使用权，却没有建立起空间权利的规范体系，无法将空间利用权和建设用地使用权有效区分，给实践操作带来了不确定性[11]。

2.3 空间利用权的客体范围模糊

空间利用权的客体范围主要是探究空间权利达到的边界，它是权利特定化的内在要求。不同于平面意义上的土地开发利用，空间利用权的客体范围不仅需要测定长宽四至，而且必须确定空间开发利用的“宗地竖向界限”。

城市地下空间利用权的客体是特定空间。我国城市地下空间立法中大多把地下空间分为单建空间和结建空间，这对人们认识特定空间产生了很大的影响。在我国现行有效的24件地方城市地下空间综合立法中，中山、襄阳、西宁、青岛、肇庆、成都、洛阳、广州、兰州、昆明、天津、上海、南京、杭州、长春、宁波、南昌、济南和东莞共19个城市把地下空间分为“单建空间”和“结建空间”；与这些城市不同，长沙、武汉2个城市分别将地下空间分为“独立地下空间”和“附建地下空间”，福州、深圳和本溪3个城市将地下空间分为“独立开发建设项目”和“附着式地下空间建设项目”，但究其内涵都与“单建空间”和“结建空间”相同。

地下建筑物、构筑物等总是存在于特定空间，不可能离开空间而存在。鉴于事前已经存在地表建设用地使用权，单建地下空间独立开发建设需单独办理建设用地使用权和建筑物、构筑物所有权首次登记。结建地下空间建设用地使用权登记，在地方城市地下空间综合立法中有不同规定，如杭州、东莞等城市对地下建设用地使用权实施分层登记原则，将不同层数地下空间作为独立宗地和基本单元进行登记，并在宗地图、查丈图上注明每一层所在层数和标高范围；上海、福州和宁波等城市则要求与地表建筑物、构筑物及其附属设施连为一体的地下建筑物、构筑物及其附属设施，其土地权利确定为地表建设用地使用权，初始登记时与地表建筑物、构筑物及其附属设施共同登记。

依据《民法典》第348条的规定：建设用地使用权出让合同中应当包括“建筑物、构筑物及其附属设施占用空间”的条款，载明建设用地使用权的“宗地竖向界限”。只是在实践中，“宗地竖向界限”还很难用统一办法确定，合同中这一栏往往被留白处理[12]。目前，许多高层建筑的桩基础长度也达到数十米乃至上百米，完全占据了现有技术经济条件下可开发利用的地下空间范围，如果不对此进行合理规制，将危及地下空间资源合理开发利用和公共利益的维护[5]。

3 我国城市地下空间立法的根本要义和诉求

习近平总书记在2016年的全国科技创新大会和两院院士大会以及中国科协第九次全国代表大会上的讲话中指出：“向地球深部进军是我们必须解决的战略科技问题”。贯彻落实这一精神，需要充分发挥法律的规范与保障作用。因此，我国城市地下空间立法改进的根本要义和诉求，即是要设立空间所有权国家保留深度，承认空间利用权是独立的物权，明确空间利用权的客体范围的认识标准，从而加强物权法对空间权利体系的设计。

3.1 设立空间所有权国家保留深度

为了有效协调城市地下空间开发利用过程中与集体土地权利之间的冲突，我国《民法典》《城市地下空间开发利用管理规定》应明确允许“农村集体所有土地”的地下空间开发利用。在此基础之上，由于我国已经全面部署“深空、深海、深地”国家战略，“深地”被列为国家科技战略的重点领域[13]，需要设立地下空间所有权国家保留深度，将达到一定深度的农村集体所有土地地下空间收归国家所有。

世界上很多国家和地区都规定土地权利人只能享有地下一定深度的空间权利，地下空间的客体在纵向上有其终点。日本《民法典》规定，土地所有者拥有其所属土地的上下空间，但对其利用不能影响到利益范围之外的空间，即大深度地下空间。日本《地下深层空间使用法》中明确了深层地下空间的概念和标准，土地所有者只能利用经过调查确定的深层地下空间以上的部分，地下40 m以下空间属于国有，政府可以在不征得土地所有人同意的情况下进行深层地下空间公共建设活动[14]。2015年，新加坡颁布了《国有土地法案的修正案》，对开发地块地下空间的权属范围进行了界定，规定新加坡高程基准面30 m以下优先公共使用，保障地下基础设施的统筹布局与建设[15]。除了日本和新加坡以外，芬兰、丹麦、挪威等国法律也规定了私人土地在6 m以下即为公有[16]。

尽管还较为鲜见，我国已经有学者建议通过法律形式明确农村集体所有土地一定范围内的地下空间所有权，认为在保留农村集体必要的地下空间范围后，达到地下一定深度的农村集体所有土地地下空间全部归国家所有，不因其所依附的集体土地所有权而改变其国有属性[5]。还有学者指出，我国存在国有土地和集体土地两种土地形式，0～15 m浅层地下空间使用权取得方式依附于地表土地性质，任何以出让形式获得集体土地使用权的，必须先将土地及其地下空间收为国有；15 m以下地下空间所有权属于国家[17]。这项研究涉及到设定“国家保留深度”的具体标准。我国《宪法》(2018年3月修正)第10条、《土地管理法》(2019年8月修正)第9条也规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农村集体所有。”即通过相关法律予以例外规定，可以明确农村地下空间权属的范围，为保障公共利益、实现地下空间深度开发预留地下空间。

需要注意的是，因公共利益开发利用农村地下空间的范围不能随意扩大，“国家保留深度”的具体标准亦应当审慎制定，以免造成对集体土地所有人的不公平，而且还要细化相关配套政策,以实现不同利益的均衡。

3.2 承认空间利用权是独立的物权

进入21世纪以来，我国掀开了城市地下空间开发利用的新篇章，大型地下综合体、综合枢纽等设施不断涌现[18]，地下空间权属问题愈加复杂。承认空间利用权是独立的物权，是完善我国城市地下空间立法的重要方面。

承认空间利用权是独立的物权，前提在于空间本身是客观存在的，并有其经济价值和财产属性。《城市地下空间开发利用管理规定》以及我国现行有效的24件地方城市地下空间综合立法中，一是确认了地下空间的客观存在，赋予其明确的法律内涵。地下空间即地表以下空间，地下空间分为单建空间和结建空间，其中单建空间是独立开发建设的地下空间，利用市政道路、城市绿地、城市广场等公共用地开发的地下空间被视为单建地下空间；结建空间指同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下空间。二是揭示了城市地下空间具有自身功能、效用和价值。以《成都市城市地下空间开发利用管理办法》为例，该办法从不同角度明确了地下空间的经济属性和财产价值，如该办法第3条对地下空间进行了分类，不仅按开发方式分为单建空间和结建空间，而且按开发深度分为浅层、次浅层、次深层和深层地下空间；按开发属性分为公共地下空间和非公共地下空间，其中公共地下空间是指优先满足公共生产生活、公共活动的地下空间，非公共地下空间是指用于开发商业、金融、旅游、娱乐等及其配套设施的、以经营性用途为主的地下空间；此外，还按照是否自然形成分为自然形成和人工开发的空间。上述这些对城市地下空间的认识较为全面和详尽。

承认空间利用权是独立的物权，还在于空间利用权客体范围是可以被锁定的。即地下空间与土地相分离，通过确权登记的方式设立空间利用权。我国现行有效的24件地方城市地下空间综合立法中，对地下建设用地使用权权属登记的方式大体有两类：一类如襄阳、青岛、肇庆、洛阳、广州、杭州、东莞和深圳共8个城市要求地下空间权属登记明确其坐落、空间范围、平面坐标和竖向高程、水平投影最大面积、建筑面积、起止深度、总层数、地上层数、地下层数、用途等；另一类如南京市要求按照竣工规划验收文件载明的地下空间建筑物外围垂直投影所及范围确权登记。随着我国城市地下空间独立开发的需求越来越高，地下空间独立确权登记的方式在很多城市得到应用[19]。地下空间范围通过确权登记被特定化，登记后权利人可以在其上形成排他的权利。城市地下空间利用权的特点是：可以人为划分、有公示方法并有直接支配的利益，满足了现代社会作为独立物存在必须具备的条件。

承认空间利用权是独立的物权，仍然能够遵从物权法的基本原则。首先，只要地下空间利用权被确立为独立的用益物权类型，物权法定原则就不存在问题；其次，由于空间利用权需办理权属登记，便不会违反公示公信原则；再次，一物一权原则可以得到遵守。以往科学技术难以划分地表以下空间，运用现代科学技术能够将地表以下空间分割成一些独立、相互排斥的空间，每个空间都具有自身功能和价值，这个空间不能被其他空间所替代。传统的物权法理论认为，组成物的部分或者数个物不能成为同一物权的客体，地表平面一物之上不得同时设立两个或两个以上的物权。但是，平面上对物权客体的评判标准已经不适应城市地下空间立体开发利用的需求。

3.3 明确空间利用权客体范围的认识标准

关于如何确定城市地下空间利用权的客体范围，学界存在“利益限度”等学说，并提供了不同的认识标准。依据“利益限度标准”，城市地下空间开发利用涉及的空间范围以权利人行使权利存在的利益为限度；“支配可能性标准”认为，城市地下空间利用权的客体范围限于人力所能支配的范围；“实际利用标准”坚持以满足土地实际利用的城市地下空间为限；“建设规划和出让合同标准”则要求以规划确定的、出让合同约定的土地使用目的及用途来确定使用权人城市地下空间权利[16]；“利益限度标准”“支配可能性标准”和“实际利用标准”积极维护了地表土地使用权人的利益，城市地下空间利用权客体范围是其合理利益的范围，但是对于如何确定利益或人力所能支配的高度和深度，还显得比较抽象和概括。本文建议采用“建设规划和出让合同标准”，通过规划建设条件、土地出让合同、建设工程规划许可证等手段确定城市地下空间利用权客体范围，如广州、深圳和成都等城市的地下空间综合立法规定，地下空间建设工程规划许可应当载明地下建筑物、构筑物水平投影坐标、竖向高程、水平投影最大面积等内容。按照规划许可建成的地下建筑物、构筑物，通过竣工规划验收后，其权属范围应当以地下建筑物、构筑物外围所及的范围确定。

但是，采用“建设规划和出让合同标准”应当特别注意“规划允许的建设高度”。近年来，我国城市地下空间开始了大规模、深层次开发，北京、上海等城市地下空间开发利用的规模和速度明显提升，居于世界同类城市领先地位[20]。如上海星港国际中心开发利用的地下空间最深处为36 m，北横通道工程开发利用深度为48 m，地下调蓄管廊深度达到50～60 m[1]。在城市地下空间开发利用活动中，城市规划是城市建设和管理的依据。我国《城市规划强制性内容暂行规定》第7条要求:“特定地区地段规划允许的建设高度”是城市详细规划必备的强制性内容，意味着未经地下空间开发利用主管部门批准，地表建设用地使用权人不得在超出其权利所包含的地下空间范围以外擅自修建地下建筑物或构筑物[5]。随着深层开挖技术和装备的逐步完善，国外发达国家城市地下空间开发利用深度达到100 m，有些储水蓄能发电系统深达500 m，而有关科学实验的特殊空间更深[3]。日本随着城市浅层地下空间开发利用立法的成熟，已经转向城市大深度地下空间开发利用立法，《大深度地下公共使用特别措施法》等法律法规得以颁布和实施。因此，在确定城市地下空间利用权客体范围的过程中，制订城市地下空间建设规划非常关键，确定“规划允许的建设高度”可以避免城市地下空间不合理开发利用和对公共利益的负面影响，这不仅对我国城市地下空间立法具有深远的意义，也对各地实务操作具有很强的指导作用。当前，我国城市地下空间开发利用多是地表建筑一体化开发模式的延伸与扩充[17]，只有弄清楚地表建设用地使用权的竖向高程，明晰地下建筑物、构筑物及其附属设施占用空间的界限，才能确定城市地下空间利用权的客体范围。

4 结 论

当前我国城市地下空间立法渐成体系，已形成了一些符合国情的有益探索，但也仍然存在亟待突破的难题。我国城市地下空间立法改进的根本要义和诉求，在于围绕空间所有权和空间利用权加强物权法对城市地下空间权利体系的设计。首先，完善空间所有权权利体系。建议物权法中要明确允许开发利用农村集体所有土地的地下空间，并设立空间所有权国家保留深度，这既可保障农民地下空间权利，又能满足社会公共利益需要。其次，确立空间利用权的独立地位。建议物权法中要明确将空间作为独立的物权客体，并承认空间利用权的独立地位，因为空间本身是客观存在的，有其经济价值和财产属性，空间利用权的客体范围也可以被锁定，明确城市地下空间利用权仍然能够遵从物权法的基本原则。再次，明确空间利用权客体范围的认识标准。建议采用“建设规划和出让合同标准”，规定城市地下空间利用权客体的竖向高程，确定建筑物、构筑物及其附属设施占用空间的界限，以避免城市地下空间不合理开发利用和对公共利益的负面影响。