人社档案数字化建设探索与实践——以镇江市为例

刘 菁

（镇江市人力资源社会保障档案管理中心，江苏镇江， 212003）

以“业务数据化，数据业务化”为核心的政府数字化转型已成为当前政府改革的大趋势。对于人力资源和社会保障部门而言，人社档案数字化建设是政务服务效能提升，利用科技与数据实现统一监管的关键一招。

一、“放管服”改革推进人社档案数字化建设

近年来，随着我国“简政放权、放管结合、优化服务”的“放管服”改革的推进，政府也由重审核向强监管、优服务的方向转变。围绕“放管服”改革核心与便民利民的重要标准，各地、各部门也在积极推进数字化转型工作，如江苏省提出了“1234+”总体架构，完善“不见面审批”机制，从而全面打造“数字化、智能化、一体化”数字政府。

数据是数字化转型的关键驱动，在人社部发布的《“互联网+人社”2020行动计划》、金保工程二期建设要求等文件中均强调了数据基础的重要地位。档案方面，《社会保险电子档案管理暂行办法》依据上位法明确社保电子档案的法律效力，加强电子档案在社保经办管理服务各环节的使用。人社档案的凭证与参考作用在人社业务经办、领导决策上都有很高的利用价值。解决档案管理问题，保障档案“四性”，开展档案数字化建设工作也成了人社数字化转型的一个关键点。

二、人社档案数字化建设之镇江实践

镇江人社1987—2010年档案中，80%以上为纸质手写材料，经年累月，部分档案已出现纸张破损和字迹模糊的情况，由于这部分资料未与业务系统中的个人社保信息、就业信息、人事信息等进行关联，导致参保人员在办理退休时，有一部分待遇的审核工作必须通过手工查找纸质档案的方式进行。而材料书写的不规范、不完整又增加了查档的难度，使得档案难以为业务体系与管理体系提供支撑，进而降低业务部门的工作效率，影响办事群众的体验感。为破解上述难题，提高档案数据价值，镇江人社以“放管服”改革为遵循，以建立档案数据收集、管理和应用标准，实现对数据的“四性”检测为抓手，以改善数据的可靠性和质量为思路，以实现实体档案与数字化档案一一对应、数字化档案与参保人员一一对应为目标，通过“三步走”开展档案数字化建设。

1. 梳理服务事项，建设电子档案系统

服务事项梳理就是在制定档案整理与利用标准时，按照江苏省人社一体化平台的规范，依托镇江人社现有的工作体制和机制，重新制定每一项服务事项的业务材料标准、登记信息标准、审核标准、电子材料标准、档案实体标准，以确保档案收集数据准确、内容规范、要素齐全、前后统一。电子档案系统是帮助标准落实的关键，镇江人社将新标准与软件开发技术相结合，各类标准转化为一个个可配置的系统参数，这样既机械式地规定了各个功能节点中应该产生怎么样的数据与电子材料，又可在标准变化时通过配置能力进行调整，完成了对整个档案管理流程的自动化校验。

2. 加强档案与业务融合，增量档案实现规范管理

镇江人社档案管理系统通过相应的数据接口，按第一步中梳理的标准与业务平台进行能力集成：在业务受理环节，收集登记信息及电子化受理材料，实现业务经办与收集归档深度嵌套；在业务审批环节，能提供电子档案数据辅助审批并收集审批信息，利用数字证书、电子印章等加密传输技术，为每个电子档案穿上“防弹衣”；在财务审核环节，联动获取业务数据和审批信息。档案与业务的融合让档案工作由“被动接收”变“主动管理”，通过电子档案管理系统，完成各环节数据的“四性”验证，让底层数据能够互通共享，实现业务、财务和档案管理工作深度融合。

3. 推进存量档案数字化加工，利用难题有效破解

镇江人社针对存量纸质档案的问题，规划并已组织开展了存量纸质档案数字化加工工作，利用3年时间，通过“档案整理及数字化加工”政府投资项目，累计数字化加工人事档案约27万件900多万页、业务档案约11000卷500多万页，并上传到电子档案管理系统中，实现了档案数字化永久储存及档案目录数据化。同时，为巩固数字化加工成果，将实体档案库房与电子档案管理系统中的虚拟库房深度融合，实现电子档案与实体档案融合，提升了档案库房管理水平与档案利用效率。

回顾整个数字化项目，镇江人社遇到的最具代表性的问题就是社保历史档案分类问题。此类档案形成于国家3号令发布之前，当时的表格和材料没有规范格式，业务办理没有按9大类分开，致使该部分档案无法正常地融入现在的电子档案管理体系当中。为此镇江人社档案中心会同市档案馆、业务部门共同研判档案内容，最终将历史社保业务档案分为变更材料、社保卡管理、缴费花名册、缴费凭证、结算报表、一次性支付表、人保资料、其他材料等八大类，其中变更材料又按年度、系统、单位进行二次细化排列。分类完成后借由电子档案系统灵活可配的能力，在不改变现行的档案标准下成功将数据挂接到了电子档案系统中。

三、人社档案数字化建设的积极影响

档案数字化使日常人社业务产生的增量档案有了系统化的管理工具，在提高工作效率的同时也保障了档案质量。因此，档案数字化对提升人社政务服务高质量发展产生了积极的影响。

1. 提升人社政务服务效能

镇江人社原来的政务服务与档案管理采用双线进行的模式，有接触但相互间是脱离的，现在通过档案数字化建设完成了两条线的串联。一条线是将档案标准融入服务事项标准当中，以档案规范要求事项申请时电子材料的标准，同时将电子档案采集服务与业务系统中的登记功能相结合。服务大厅工作人员在完成政务事项登记时，会自动完成电子档案的采集与检测，一个人就能够完成事项登记与档案收集两项工作。第二条线是在审批环节，审核员需要有登记材料与历史档案的支持，档案数字化后，审核时可以调用电子档案辅助审批，并且电子档案系统在审核后还能够自动完成审核材料的整理以及校验工作，尤其是涉及多部门、跨区域的业务联办，电子档案的利用将大大减少时间成本。档案服务便捷性的提高，对于支撑服务事项的整体经办周期量化工作、辅助加速经办效率、打造便民档案服务品牌等，均产生了积极影响。

2. 推进人社档案单套制管理

档案“双套制”管理属于目前人社领域以及其他领域根深蒂固的模式，由于之前的技术局限，电子档案在可用性、真实性上都弱于纸质档案。但是档案“双套制”的工作量大、管理成本高，且互联网时代纸质档案的应用明显跟不上社会需求，所以在人社数字化转型中，档案“单套制”管理是大势所趋。目前镇江人社通过电子档案系统已经实现了电子档案的自动化收集、组卷、装盒、虚拟库房管理、电子签名（签章）、四性检测、安全控制、资源共享等能力，基本满足了“单套制”的管理与技术需要。在保障电子档案合法合规的前提下，将电子档案融入人社各项工作与管理事务当中，逐步降低日常工作对纸质档案的依赖。镇江人社通过档案数字化建设不断提高电子档案的利用价值与利用率，为应对未来取消纸质档案、向档案“单套制”管理转型进行了积极探索。

四、人社档案数字化建设的发展趋势

档案大数据分析与档案数据挖掘是人社业务档案数字化建设未来发展的重要方向。人社业务档案数据以非结构化数据为主的特点，导致档案数据的开发程度不够，数据难以有效利用。鉴于人社业务档案的现状与OCR的技术限制，暂时还难以对这些非结构化数据进行开发。与档案数据挖掘不同，随着档案目录的数据化与业务经办流转信息的共享，人社业务档案大数据分析已逐渐具备条件。以人为中心、时间为轴，抽取其学习、就业、参保、失业、创业等重要节点的档案数据，可以形成“个人电子档案袋”；以业务为中心，时间为轴，抽取业务受理、审批、审核、办结等各阶段的档案数据，可以形成“业务稽核链”；对材料进行分类与利用价值分析，抽取业务档案中的材料，可以形成“材料复用库”。“个人电子档案袋”能够辅助高频事项“秒批秒办”服务找人、政策找企，同时再结合“材料复用库”还能实现事项申报“一表集成”。“业务稽核链”在业务稽核时可以展开业务全流程收集的业务档案数据，并直观地展示“何时何人做何事”。

信息化在不断地发展，社会需求在不断地提高，人社档案领域也将迎来更多的挑战与创新。加强档案信息化基础建设，提高档案数字化水平，夯实档案工作人才队伍建设，是人社档案数字化建设不变的方向。