山西省中央生猪调出大县奖励资金支出进度调研报告

■张默兰 荆 彪 王效京

生猪调出大县奖励资金是指中央财政安排的对各省和生猪调出大县给予奖励的财政转移支付资金。近年来，生猪调出大县奖励资金在助力乡村振兴，巩固拓展脱贫攻坚成果，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中、提高人民生活质量、带动就业等方面发挥了不可替代的重要作用。

2022年，中央下达山西省生猪调出大县奖励资金2223万元，但截止8月20日山西省中央生猪调出大县奖励资金支出进度为零。为了解此原因，山西省财政厅、山西省畜牧兽医局、山西省畜牧技术推广服务中心组成了联合调研组进行了调研。

一、基本情况

山西省中央生猪调出大县奖励资金支出进度为零，影响了政策执行效果。为此，省财政厅向省农业农村厅发出《关于联合调研中央生猪调出大县奖励资金有关情况的函》，由省财政厅、省农业农村厅畜牧兽医局、省畜牧技术推广服务中心组成联合调研组，2022年8、9月对8县市（区）、17户企业的中央生猪调出大县奖励资金使用情况进行了深入调研。调研采取了宣讲政策、听取汇报、查阅资料、深入企业实地调查、交流座谈等方式。调研发现中央生猪调出大县奖励资金大量滞留在县级财政部门，项目进展参差不齐，有一些项目已经完成正在走验收程序，大部分项目正在持续推进中，个别的县正在制定奖励资金项目实施方案，项目整体进展缓慢。调研组坚持问题导向，发现了影响资金支出进度慢的问题，研究改进的具体措施和路径，提出了解决问题的建议。

二、聚焦问题核心，剖析产生根源

（一）项目库建设滞后，“资金等项目”问题突出

目前，中央生猪调出大县奖励资金没有建立项目库，项目储备不足。财政部明确“推动将直达资金项目纳入项目库管理”，经了解，生猪生产企业有些好项目，而且有的已取得了较好的效果，但因为项目库建设滞后，一方面好项目没有及时做好储备入库的前期准备工作，另一方面“资金等项目”问题突出，这是财政资金不能及时下达的重要原因。

（二）责任落实缺位，资金滞留在县（区）级财政部门

目前，中央生猪调出大县奖励资金支出滞留在县（区）级财政部门，主要原因是项目主管部门不能及时提供项目情况，导致资金无法支出。看似资金管理问题，折射的是项目管理问题，影响了财政资金及时发挥惠企利民政策的效果。其根源是，各级财政部门从主观上认为，财政部门是资金的保障部门，将资金及时下达市县，就完成了资金的保障任务，对项目管理，过多地依赖项目主管部门，使大量的资金滞留，没有发挥出财政资金的应有效益。另外，对资金支出进度的推动力度不足，缺乏有针对性的指导措施。

一是受新冠疫情影响项目实施进展受阻。受疫情影响，很多生猪生产企业不能正常经营，如太谷县天生缘养殖有限公司已签订了引种合同，但由于新冠疫情原说好种猪引种暂不供货，外地引种场10月中旬才让太谷的车去拉种猪。这在一定程度上影响了项目的推进。

二是自然灾害导致项目进度缓慢。2022年7、8月份连续降雨导致山西大面积受灾，由于不可抗力的暴雨原因，导致方山县铭贤晋汾种猪繁育有限公司和方山县聚浩种养殖专业合作社两个财政资金支持的企业地基下沉，造成项目液体饲喂设备和产床新技术设备无法安装，进度缓慢。目前项目正进行地基加固施工处理。

三是事业单位机构改革影响了项目的组织管理。由于省、市、县农业农村系统事业单位重塑性改革从2020年初到2021年底，时间长、跨度大、涉及面宽，职能衔接上出现较长的空档期与真空期。特别是县级畜牧部门的撤消合并，原乡镇畜牧中心站的人员划归乡镇政府统一管理，使得乡镇项目组织难以根据要求的时间节点上报县级，连锁反应导致层层延误。

（三）政策执行不到位

一是财政直达资金政策宣传不到位。调研发现，大部分县级农业农村畜牧项目主管部门的同志对财政直达资金不了解，对考核不达支出进度的追责措施不敏感。财政直达资金政策不仅财政部门应熟悉和掌握，项目主管部门和市、县级也应该了解和掌握。

二是对资金管理办法吃不透。财政部资金管理办法明确“奖励资金由县级人民政府根据年度支持内容，统筹确定资金支持方式。”“也可采取贷款贴息、财政补助、以奖代补等支持方式。”但是县级财政部门认为财政资金只能支持当年的项目，而当年开工的项目很难按财政直达资金序时进度的要求完成支出任务。调研组了解到有些上年已完成的项目，如繁峙县康大牧业养殖有限公司投资60多万元，改建育肥圈2000多平方米，其中2栋圈舍1400平方米让村里农民免费使用，年出栏4000头，可带动170户贫困户，年底分红，项目的社会效益显著。调研组提出了可灵活运用多种支持方式，对上年已建成的符合规定的项目允许采取以奖代补的方式支持，能够大大加快资金支出进度，又能消除资金、项目管理部门对资金安全的顾虑。由于对政策吃不透，使好的财政政策没有发挥出应有的好效果。

三是政策界限把握不准。项目主管部门对中央生猪调出大县奖励资金管理办法中支持范围界限不明，如阳高县在安排拟支持的项目时将县级兽医实验室建设纳入了支持范围，资金管理办法明确：“严禁用于部门基本建设、人员经费和公用经费等。”财政部、国家发展改革委等11部委局关于继续支持脱贫县统筹整合使用财政涉农资金工作的通知中也明确要求“脱贫县要将整合资金优先用于产业项目。”经了解，该项目是用于县级兽医实验室购置设备，属于主管部门的能力建设范畴，调研组及时发现问题并请其调整支持内容，纠正和避免了项目资金使用方向的偏离。

四是对直达资金管理政策吃不透。调研发现大部分县拟安排的资金习惯用于当年新增项目，沿袭过去的一贯做法，待年底项目验收合格后才拨付资金。周期较长，不适应财政直达资金对支出进度的新要求，这种安排资金项目习惯亟待改进。究其原因，是思想跟不上确保财政直达资金迅速见效的管理要求。

（四）项目管理体制机制不顺影响了项目进度

一是省级项目实施指导意见下达不及时。往年省农业农村部门年初要下发项目实施指导意见，2022年7月底才下发了使用计划及任务清单，未下达指导意见也没有及时告知县里，县级项目主管部门一直等上级文件，在一定程度上影响了项目的组织、实施等进程。究其原因，是省级事业单位改革后职能与机关交叉、管理机制尚未完全理顺，更主要的还是省级项目主管部门对中央直达资金管理的重要性认识不到位。

二是基层项目主管部门服务管理力度不够。究其原因，是对项目管理的主人翁意识不强，也有人员新旧交替衔接不畅；主动指导和督促项目单位全力强化目标责任，切实推进项目实施，尽早形成实物工作量力度不够。

三是县级安排资金项目时存在政企不分、职责不清现象。如阳高县政府在统筹安排中央生猪调出大县奖励资金时，对统筹整合使用财政涉农资金理解不全面，将资金安排所属的大白登镇人民政府100万元、鳌石乡人民政府80万元，用于畜禽粪污治理及资源化利用工程。乡、镇人民政府是资金项目安排的组织者、资金使用和项目实施的监督者，而不应是项目单位，项目单位应是项目实施主体。由于对政策理解有偏差，出现了政企不分、职责难以划分的现象。调研组及时指出，请其调整项目单位。

三、改进工作建议，完善管理机制

（一）建立项目库管理机制

为避免“资金等项目”问题的发生，必须要建立项目库，提前一年做好项目储备并验收。目前“资金等项目”的被动局面问题将迎刃而解，资金滞留县级财政部门的现象也将不复存在。

（二）理顺项目管理体制机制

省市县农业农村主管部门要进一步理顺由于畜牧管理部门机构改革后的项目管理体制机制，明确各自在中央生猪调出大县奖励资金管理、项目管理中的职责分工、程序、内容、与财政部门衔接等工作，强化项目管理。

（三）提前谋划项目

县级农业农村畜牧主管部门必须在项目管理上下功夫，多深入项目单位，全面了解、熟悉属地企业的生产经营等情况，给予相关的引导，提前谋划项目，当好项目单位和财政资金管理的桥梁和纽带。

（四）宣传政策实行系统培训

每年定期组织全省涉及中央生猪调出大县奖励资金的省、市、县级人员进行普遍性的政策业务知识培训，提高相关人员业务素质和政策水平。

（五）建立联合监管督导机制

建立省市县、财农牧联合监管督导机制，压实县级属地责任，确保项目加快实施。

（六）修改资金管理办法

现行财政部《生猪（牛羊）调出大县奖励资金管理办法》已执行7年，建议及早修订出台新的管理办法，增加直达资金管理及智能化、物联网、联合育种等支持内容。

本次调研，诊断出影响支出进度的主要问题，剖析了问题形成的原因，纠正了政策执行中的偏差，提出了改进建议。所调研县县领导或农业农村部门、畜牧部门、财政部门的领导都明确表态：要克服困难，2022年10月底前将中央生猪调出大县奖励资金全部支出。截止2022年10月21日，全省中央生猪调出大县奖励资金支出进度已从8月为零上升到38.1%，支出金额达729万元，比全国总体支出进度30.7%快了7.4个百分点，后续支出进度还会大幅提升，调研取得了显著成效。