安邦之道：统一战线维护国家安全的内在逻辑和制度路径

刘靖子 刘 洋

（1.湖南省社会主义学院，湖南 长沙 410000；2.湖南省慈利县零阳镇一鸣中学，湖南 张家界 427200）

统一战线是中国国家治理体系中一个极具特色的组成部分。习近平总书记指出， “我们搞统一战线，从来不是为了好看，为了好听，而是因为有用，有大用，有不可或缺的作用。”[1]他在今年中央统战工作会议上强调，统一战线在维护国家安全上的作用更加重要。究竟如何理解统一战线的 “有用” “大用” “不可或缺的作用” ？本研究聚焦国家安全领域的统一战线问题，以求更具体地对上述问题加以讨论。统一战线对于维护国家安全有着不可替代的作用。这种作用究竟体现在哪些方面，是基于何种原理、通过哪些正式制度设计（和非正式渠道）实现的？其背后体现了统一战线哪些独有的制度逻辑和功能优势？面对国际国内日益复杂的安全风险挑战，如何更充分地发挥这些优势，提升统一战线维护国家安全的实践效能？对这些问题加以研究，有助于我们理解中国国家安全治理体系内在的逻辑性、系统性和策略手段的丰富性，更有助于拓展统一战线研究的问题域，发掘统一战线在推进国家治理体系和治理能力现代化方面丰富的理论和制度潜能，进而更深刻地理解新时代统一战线的法宝作用。

一、统一战线维护国家安全的内在逻辑

（一）总体国家安全观的思想、战略与方法

党的二十大报告指出， “国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提，必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定。”[2]当前，世界百年未有之大变局加速演进，全球科技创新版图深度重构，经济竞争格局剧烈调整，大国关系共生竞合、动态演变、纷繁复杂，世界体系面临重大变革。特别是2020年以来，中美由贸易战演化而来的全面博弈急遽升级，涉港、涉台斗争日趋激烈，新 “冷战” 格局呼之欲出；国内经济下行压力和社会深层变革导致矛盾持续聚集，诱发社会动荡的风险点显著增多；新冠肺炎疫情的冲击，更令 “后疫情时代” 的全球政治经济格局愈发晦暗不明。可以说，当前影响我国国家安全的内外因素比历史上任何时期都要复杂，必须坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。

总体国家安全观并非各类国家安全要素的简单归拢和机械叠加，而是一种体系性的思想方法和战略安排，是对传统国家安全观的一次系统性重构，重新界定了维护国家安全的理念、思路和方法。从国家治理的角度看，坚持总体国家安全观，就是要推进国家安全各领域、各要素、各层面统筹治理，创建当代中国国家安全治理系统格局。习近平总书记指出，贯彻落实总体国家安全观，必须既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全。以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托[3]，构成了总体国家安全观的基本方略。

（二）统一战线与国家安全的内在关联

在总体国家安全观的视野下，统一战线与国家安全的内在关联主要体现在如下两个方面：

1.维护国家安全是统一战线内在的本质要求。在总体国家安全观的体系中，政治安全是最根本、最具决定性的要素。政治安全为其他领域国家安全提供政权和制度保证，其他领域国家安全的状态及能力最终也会反映到政治安全上来。统一战线对于维护国家安全的作用，首先就体现在政治安全方面。统一战线主要调节的是政治关系，要解决的是人心这个 “最大的政治” ，这对于保证国家基本政治秩序的安全和稳定具有重要意义。第一，从思想根源上看，统一战线源于毛泽东 “矛盾论” 的理论智慧。随着中国社会主要矛盾的变化，统一战线制度确保了党在进行政权建设、建立最有利于现代化建设的政治大联合方面具有高度灵活性、适应性和弹性。第二，从策略方法上看，统一战线是一种兼具战略和战术重要性的关键机制，使得执政党能够在千变万化的国内政治环境下，不断赢得社会精英和知识阶层的支持，并与党的群众工作相辅相成，使政权的社会支持基础范围更加广泛和牢固。第三，从制度逻辑上看，统一战线的目的在于建立跨阶层、跨派别的政治大联合，通过增进政治认同来强化政治联合，妥善化解民族宗教、社会阶层、港台海外等各领域的风险挑战。可以说，维护国家安全尤其是政治安全，构成了统一战线内在的本质要求。

2.统一战线是国家安全治理体系不可或缺的组成部分。从历时性的视角看，在革命战争、政权创建、改革开放等不同时期，面对不同的国家安全需要，统一战线始终发挥着重要作用。在革命战争时期，统一战线是维系党组织生存发展安全、使国家免于动荡危亡的重要法宝；在政权创建时期，统一战线发挥了促进不同政治派别大联合、巩固新生政权、实现国家整合的重要作用；改革开放以来，经济社会结构的剧烈变化和利益关系的深度调整带来了大量深层次、结构性的矛盾，统一战线对于团结吸纳各种新兴社会力量、保持国家政治社会安全稳定起到了无可替代的重要作用。

（三）作为一种 “弹性” 国家安全机制的统一战线

在传统国家安全观下，国家安全主要聚焦于外部安全、军事国防安全等领域，统一战线似乎并无多少 “用武之地” ；但在总体国家安全观统筹内部安全与外部安全、传统安全因素与非传统安全因素的基本框架下，统一战线的作用得到了充分地彰显。那么，统一战线维护安全的功能作用究竟是如何发挥的？

如阎小骏所指出的，在维护政权安全与政治稳定的 “中国方案” 中，最重要的两个部分，一是预防式管控，二是政权吸纳。 “前者是指通过制度化的措施，发现、识别、干预和控制社会经济大变动时代在社会层面上不断涌现的对政权的潜在挑战力量和破坏因素，主要通过运用国家法律、警察、军队等强制力量进行管制，代表了国家的‘刚性’。后者则是通过不断更新政权的社会基础，扩大体制的边界，鼓励参与式公共治理，真正夯实政权稳定的社会基石，代表了国家的‘弹性’”[4]。 “中国得以在过去四十多年的实践里保持社会政治的基本稳定，根本经验就在于正确处理和适时调整国家弹性与刚性这两方面的辩证统一关系”[5]。

从比较研究的视角看， “弹性” 的国家安全机制对任何国家来说都是不可或缺的。如果说，国家对暴力（军队、警察等）的垄断，是维护国家政治秩序稳定、确保国家这条 “大船” 不为瞬息万变的惊涛骇浪所倾覆的 “压舱石” ，那么 “弹性” 的国家安全机制就如同这条大船的罗盘，确保其能够校正航向、避开暗礁与漩涡平稳前行。在这方面，不同的政治体制下均有相应的安排，而统一战线作为中国国家治理体系中一个极具特色的组成部分，又有着尤为独到的制度功能和鲜明的制度优势。统一战线一方面吸收了传统中国 “和合” 思想的精髓，强调求同存异、互利共赢，在源头上消弭、化解风险矛盾，另一方面也通过一系列 “弹性” （或 “柔性” ）的制度安排，来有效扩大政治吸纳、凝聚人心、化解风险。因此，统一战线可以被看作一种 “弹性” 的国家安全机制，其对于扩大执政党政治联盟、建立和巩固国内团结，以及削弱潜在敌对力量、保障国家基本政治秩序稳定和安全方面发挥着其他政治机制无法取代的关键性作用。

二、统一战线维护国家安全的制度框架、组织结构和运行机制

（一）统一战线维护国家安全的制度框架

统一战线是一个包罗万象、内容宏大的制度体系，涵盖了现代国家治理的各个领域、各个方面，并在每一个领域都确立了基本的制度规范及其价值理念。如以 “团结、民主” 为主题的人民政协制度，体现 “求同存异、和而不同” 的社会主义民主的中国新型政党制度，追求民族平等、民族团结和各民族共同繁荣进步的民族区域自治制度，为实现国家主权统一和尊重历史的 “一国两制” ， “与社会主义社会相适应” 的宗教管理制度等[6]。这些制度覆盖民主政治、民族宗教、社会阶层、港台海外等与国家安全高度相关的领域，一方面构成维护国家安全的对象，即制度的持续存在本身就构成国家安全稳定的重要内容；另一方面则构成维护国家安全的方法，即这些制度为化解相关领域的安全风险挑战提供了基本指引。以新型政党制度为例，一方面，其区别于西方的竞争式政党制度，通过求同存异、多元参与，实现了对不同党派、阶层、界别社会精英的政治吸纳，也避免了两党制或多党制国家存在的相互攻讦、政治极化和民粹化的倾向，从而维护了政治秩序的长期稳定；另一方面，多党合作制度作为西方国家对中国政治制度进行攻击的一个主要目标之一，实际上成为政党之间长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的标杆和范例，取得了政治安全稳定的良好成效。其他如民族区域自治制度、 “一国两制” 等，也同样如此。这种对象与方法二元一体的特征，也决定了统一战线与国家安全不是简单的并联、叠加关系，而是相互嵌入、相互支撑的关系。

（二）统一战线维护国家安全的组织结构

从组织结构上看，统一战线系统具有十分紧密的结构，涉及不同层次的党政机关、立法机关、政治协商组织、社会组织和人民团体，并在此基础上构建了一个多层次、多面向的组织网络，以联络沟通执政党外的重要社会群体，帮助国家权力延伸至处于政治边缘的各个群体。具体而言，在党政机关层面，从中央到地方各级党委都设立了统一战线工作机构，由一名党委常委担任负责人，内部包含了负责民主党派、民族宗教事务、知识分子事务、海外统战工作、党外干部事务和新社会阶层等工作部门，甚至在最基层的乡镇一级政权，也都明确有一名党委委员负责统战工作，除此之外，还有如港澳办、台办、民族宗教委员会等专门领域的工作机构；在立法机关和政治协商机构，各级人大、政协均吸纳了大量民主党派、无党派人士和新的社会阶层人士参与，为其参政议政、反映社情民意、建言献策搭建平台；在政党层面，各民主党派也建立了从中央到地方较为完善的组织网络，并明确了各自发展、吸纳成员的重点领域；在社会组织层面，既有官方组织，如负责吸纳民营企业主的工商业联合会，也包括半官方组织，如各种宗教协会、专业协会（如律师协会等），还包括针对特定社会群体的协会，如针对海外留学人员的欧美同学会、针对海外华人华侨的海外联谊会等。

总体上看，统一战线在组织结构既呈现出高度组织化的特征，又具有高度的灵活性、多样性和弹性。正是有赖于统一战线这个多面向、多层次、多领域的组织网络，执政党得以联络和沟通在政权体制之外的重要社会群体，不断提高政权的凝聚力，不断加强党内外团结，并赋予统一战线敏锐感知、积极协调、有效化解相关领域安全风险挑战的能力。

（三）统一战线维护国家安全的运行机制

从运行机制上看，统一战线的本质是一种政治吸纳和政治联合机制，运行的主要方式是柔性的精英吸纳、阶层联合、参与式治理和政治联盟等手段。与其他党政系统不同的是，统一战线主要帮助政权系统性地与社会力量联络，帮助社会力量融入国家基本政治秩序，从而巩固政权的社会支持基础，并培养和巩固政权与重要社会群体之间的联系纽带。统一战线对党外社会各阶层及其上层人士的吸纳，主要是通过统战系统的四项主要职能来实现，即政策咨商、政治安排、照顾联络和政治赋权。在政策咨商方面，通过邀请具有影响力的党外代表人士在各个层级参与党和国家的政策制定过程，既能够集思广益、提高决策质量，也密切了党外人士对政权的归属感，巩固了其对国家基本政治秩序的认可度。在政治安排方面，通过任命党外人士和统战对象担任人大、政协、政府部门、司法机关等的领导职务，使他们能够参与政权，进入国家治理的具体环节。在照顾联络方面，统一战线通过加强与统战对象的联络工作，及时发现和解决其实际困难。如毛泽东曾指出的， “领导的阶级和政党，要实现自己对于被领导的阶级、阶层、政党和人民团体的领导，必须具备两个条件：（甲）率领被领导者（同盟者）向着共同敌人做坚决的斗争，并取得胜利；（乙）对被领导者给以物质福利，至少不损害其利益，同时对被领导者给以政治教育。没有这两个条件或两个条件缺一，就不能实现领导。”[7]在政治赋权方面，统战系统充分赋予统战对象对党和国家的监督权利，如设立 “特别监督员” 制度，同时，也通过各级社会主义学院，对党外代表人士进行政治和意识形态的自我教育。

总体上看，针对民主党派成员、知识分子、民族宗教人士、新的社会阶层人士等重要社会力量，统一战线通过引导其参与政治过程、监督政府工作、反映社会诉求、开展自我教育，持续不断地将其纳入国家政权边界，不断扩大执政党政治联盟、建立和巩固政治团结、削弱潜在的敌对力量，从而强化政权的弹性和灵活性，保障国家基本政治社会秩序的安全稳定。这是统一战线作为一种 “弹性” 国家安全机制的独特优势所在。

三、进一步提升统一战线维护国家安全效能的基本路径

对于进一步发挥统一战线维护国家安全的治理效能，本文提出如下对策建议。

（一）增强统一战线维护国家安全的理论自觉

统一战线与国家安全是一个密不可分的有机整体，维护国家安全是统一战线内在的本质要求，统一战线是中国国家安全治理体系的重要组成部分。在世界百年未有之大变局加速演进、内外安全风险日趋复杂的当下，统战学研究亟需进一步拓展自身的问题意识，增强将统一战线与国家安全研究相结合的理论自觉，系统梳理、深度思考统一战线维护国家安全的理论基础、制度机制和实践策略。这既是贯彻总体国家安全观的内在要求，也是发挥新时代统一战线法宝作用的重要方面。

（二）完善统一战线与国家安全相互嵌入、相互支撑的制度机制

作为一种 “弹性” 的国家安全机制，统一战线在维护国家安全方面具有独特的制度优势。充分发挥这一优势，必须推进统一战线工作与国家安全工作在制度机制层面的深度融合，形成二者相互嵌入、相互支撑的有机整体。要加强统一战线维护国家安全的基础制度框架和组织结构网络建设，探索建立重点领域安全风险监测、会商研判、联合处置机制，强化前端风险感知、中端风险防范和末端风险化解，增强统一战线应对处置国家安全风险挑战的能力。

（三）强化统一战线的政治吸纳和政治联合功能

与运用国家法律、警察、军队等强制力量进行管制的 “刚性” 的国家安全机制不同，统一战线更多是通过各种 “弹性” 的手段来凝聚人心、化解风险，其中最重要的便是政治吸纳和政治联合。强化统一战线的政治吸纳和政治联合功能，一是要从制度建设角度增强统一战线的制度化吸纳功能；二是要适应安全风险挑战日益多元复杂的趋势，拓宽统一战线政治吸纳的广度、范围和策略；三是要更加重视文化意识形态统战和话语体系建设，增强政治吸纳的感召力和有效性。

（四）提升应对重点领域国家安全风险挑战的能力

要以维护政治安全为出发点，加强统一战线应对民主政治、民族宗教、社会阶层、港台海外等重点领域安全风险挑战的能力。在民主政治领域，在加强对关键社会力量的制度性吸纳和引导的同时，要尤其注重话语体系建设，讲清、讲好新型政党制度和协商民主制度的制度逻辑和优势所在，把握话语主动权。在民族宗教领域，要树立更宽广的历史视野，更深入理解习近平总书记关于做好新时代党的统一战线工作的重要思想中关于民族宗教问题的深刻阐述，系统吸收、借鉴历史上处理民族宗教问题的传统智慧。在社会阶层领域，要更充分把握新的社会阶层人士的思想多元化、行业差异化的特点，探索将新的社会阶层人士 “组织起来” 更有效的路径方法。在港台海外领域，要更准确理解 “一国两制” 的宪法和政制含义，加强统战工作与国家安全工作协调联动，既强化当前的依法打击，又抓好长远的文化和意识形态统战工作，做到 “弹性” 与 “刚性” 并重。