数字经济与我国区域协调发展

2022-02-13石碧华

理论视野 2022年10期

■石碧华

【提要】促进区域协调发展是推动高质量发展和构建新发展格局的重要路径。数字经济的迅猛发展为推进我国区域协调发展提供了新机遇和新动能。但区域间数字经济非均衡发展态势以及区域“数字鸿沟”加大等问题也对区域协调发展提出了新挑战。要充分发挥数字经济对区域协调发展的推动作用，就必须加强顶层设计，从国家层面加强统筹规划，针对不同区域制定实施差别化政策；充分发挥发达地区的引领带动作用，打造具有国际竞争力的数字产业集群；加大对欠发达地区数字经济的支持力度，激发后发优势；通过加强跨区域协同联动发展，消除区域数字鸿沟。

一、引言

促进区域协调发展是贯彻新发展理念和推进中国式现代化的必然要求。党的二十大将“促进区域协调发展”作为加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的重要战略部署。促进区域协调发展不仅是化解现阶段我国社会主要矛盾的关键，也是实现全体人民共同富裕的重要途径。党的十八大以来，我国坚持实施区域协调发展战略。京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等“一系列具有全局性意义的区域重大战略”[1]稳步实施，西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展的区域政策体系逐步完善，区域协调发展取得历史性成就。但同时也应看到，实现区域协调发展是一个长期的过程，新时期促进区域协调发展依然面临重大挑战，“发展不平衡不充分的问题仍然突出”[2]，“区域经济发展分化态势明显”“发展动力极化现象日益突出”“部分区域发展面临较大困难”[3]，促进区域协调发展的政策和机制还需进一步完善。新形势下促进区域协调发展必须尊重客观规律，“不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平”，而要注重“发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量的动力系统”[4]，推动形成优势互补高质量发展的区域经济格局。

在新一轮科技革命的引领下，数字经济作为一种新的经济形态，“具有高创新性、强渗透性、广覆盖性”，“发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有”[5]。根据中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展报告（2022年）》，“2021年我国数字经济规模达到45.5万亿元，占GDP比重达到39.8%”。从区域来看，“2021年我国有16个省市区数字经济突破1万亿元，包括广东、江苏、山东、浙江、上海、北京、福建、湖北、四川、河南、河北、湖南、安徽、重庆、江西、辽宁等”；“北京、上海、天津等省市数字经济GDP占比已超过50%”；“贵州、重庆、江西、四川、浙江、陕西、湖北、甘肃、广西、安徽、山西、内蒙古、新疆、天津、湖南等15个省市区数字经济增速超过全国平均水平。”[6]数字经济引领创新，赋能传统产业转型升级，已经成为推动我国区域发展的强劲动力。“十四五”时期是我国经济从高速增长转向高质量发展的关键期，要准确把握数字经济发展趋势和规律，“不断做强做优做大我国数字经济”[7]，促进数字经济与实体经济深度融合，继续推动地区产业数字化和数字产业化，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展，形成引领未来区域发展的新优势。

二、数字经济对我国区域协调发展具有推动作用

近年来，我国数字经济“发展较快、成就显著”，“特别是新冠肺炎疫情暴发以来，数字技术、数字经济在支持抗击新冠肺炎疫情、恢复生产生活方面发挥了重要作用”[8]。数字经济对区域经济发展的影响力也在不断增强，特别是数字经济能为欠发达地区带来显著的增长效应，对于推动我国区域协调发展具有重要意义。数字经济对区域协调发展的推动作用主要表现在以下几个方面：

（一）有利于发挥各地区比较优势和缩小区域发展差距

在人工智能、大数据、云计算等新一代信息技术支撑下，当前我国数字经济进入快速发展阶段，数字基础设施能力、产业数字化水平、数字化产业生态等将继续提升。特别是数字经济与实体经济的深度融合，有利于推进传统产业转型升级，催生新业态新模式新经济，对推动各区域经济高质量发展，缩小地区差距将发挥重要作用。

从区域协调发展来看，一方面，由于数字经济的关键生产要素极易实现跨区域自由流动，降低产业的空间集聚，使生产更趋于分散，有利于欠发达地区突破地理空间限制，超越现实发展基础配置资源要素，通过数字经济后发优势实现跨越式发展，从而缩小地区发展差距，提升区域发展的平衡性；另一方面，数字经济的发展有利于各地区培育新动能，加快产业结构优化，实现区域发展战略目标。对东部地区来说，数字经济的发展有利于发挥创新要素集聚优势，加快在创新引领上实现突破；对中部地区来说，可以利用数字经济推动制造业高质量发展，激活区域发展优势；对西部地区来说，有利于促进要素集聚，加快特色优势产业发展，推进西部大开发持续深入推进；对东北地区来说，有利于产业数字化转型升级，推动制造业数字化转型，加快传统工业基地振兴。总的来说，数字经济的发展有助于各区域加快新旧动能转换，提升发展质量，有利于发挥各地区的比较优势，形成优势互补、高质量发展的区域协调发展新格局。

（二）有利于形成区域分工合作的协同发展机制

数字经济的发展不仅有利于各地区突破地理空间的限制，不断优化区域资源配置，改变经济发展模式，同时也有利于扩大市场规模，推进区域间的产业分工协作，从而推动区域协同发展。以“东数西算”工程为例，它就是通过构建全国一体化的新型算力网络体系，将东部算力需求合理有序地引导到西部，从而促进东西部产业协同联动发展。“东数西算”工程不仅对西部地区来说是一次难得的发展机遇，有效地带动产业升级，吸引高层次人才的流入，而且通过促进东西部算力发展水平的均衡化发展，可以进一步夯实我国数字经济发展的基础，在助力数字经济做大做强的同时，推动我国东西部统筹协调发展。

数字经济不仅使东西部地区能够获得实现共享更均等的区域经济发展机会，而且也已经成为推动区域一体化的重要力量。如长三角地区依托自身深厚的数字经济产业基础和一批数字经济龙头企业为支撑，率先推进区域数字经济一体化。在区域产业协同方面，长三角地区多年来已经形成了较好的跨区域产业链配套，为数字经济的一体化发展奠定良好的基础。未来将通过“大力发展5G、人工智能、大数据等核心产业，发挥电商平台、大数据核心技术与长三角制造网络等既有优势，通过数据双向传导，将新零售、新制造通过智能骨干网进行全链接闭环”[9]，可为国内其他区域做出标杆示范。数字经济新优势将成为推动长三角高质量一体化发展的关键动力。

（三）有利于建设国内统一大市场

建设全国统一大市场是促进区域经济协调发展的内在要求。数字经济的发展有利于统一国内市场，促进地区均衡发展。数字经济的性质决定其能够规避地理区划的行政限制，有效降低行政垄断与区域分割的影响。同时数字经济的发展有利于降低一些行业的准入门槛，允许更多的民营企业进入市场，打造更加公平的市场竞争环境。数字经济在逐步建立并完善线上市场的同时，也优化了线下营商环境，使更多民众积极投入创业致富活动中。同时，“数字经济具备了在国内大循环中‘集成畅通’的能力。数字经济平台可以‘零时延’感知市场需求，牵引制造的产业链和供应链做出及时响应，实现精准地适配。通过数字经济平台，系统集成国际与国内市场，以数字链路畅通供给与消费，实现创新链与产业链融合”[10]。中共中央、国务院发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》也从加快推进市场设施高标准联通、推动交易平台优化升级、加快培育统一的技术和数据市场，以及完善标准和计量体系等方面，对数字经济和平台企业提出了新的要求。同时，《意见》中也提出破除平台企业数据垄断等问题，防止利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争；加强对平台经济、共享经济等新业态领域不正当竞争行为的规制，整治网络黑灰产业链条，治理新型网络不正当竞争行为等。这将有利于营造健康的数字生态，进一步发挥数字经济在建设统一大市场建设中积极作用。

（四）有利于加快实现区域协调发展目标

新时代促进区域协调发展必须坚持以人民为中心，不断增强人民群众的获得感幸福感安全感。“基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民基本生活保障水平大体相当”[11]，是实现区域协调发展的主要目标。数字经济的发展不仅使要素流动更加自由有序，同时也使得各地区基础设施通达程度、公共服务质量、人民生活水平等有了大幅提升，社会发展、区域治理及人民生活方式更趋于数字化、网络化、智能化，进一步推动我国区域协调发展向高水平迈进。

数字经济能够促进基础设施建设的平衡性与充分性。2022年4月召开的中央财经委员会第十一次会议就明确提出，要“加快新型基础设施建设”“加强信息、科技、物流等产业升级基础设施建设，布局建设新一代超算、云计算、人工智能平台、宽带基础网络等设施，推进重大科技基础设施布局建设”。新基建的推进可以有效地促进数字经济与实体经济的深度融合，从根本上实现数据要素资源的优化配置；同时，新基建也会对传统基础设施进行改造和赋能，使能源、交通、水利等传统基础设施逐步向智能化、网络化、数字化转型升级，有助于打通传统基建“最后一公里”，从而提升区域间互联互通的水平，为从整体上形成东西南北纵横联动的区域发展新格局创造了条件。此外，加快推进新型基础设施建设也为提升社会治理能力和公共服务水平打下坚实基础。

数字经济的发展使相对落后地区和相对富裕地区都能均等化地享受数字基础设施，可以促使公共设施供给更加充分和平衡。“在医疗、教育以及各领域公共管理的信息传输方面，以政府、事业单位和国企为主体的供给方不能充分满足人们对美好生活的需求，而数字平台可以为参与者提供技术、数据和市场支撑，是一个社会化较强的具有公共服务性质的主体，在一定程度上弥补了公共服务短板。”[12]同时，数字经济可以提升政府服务水平，数字治理是提高政府服务能力的重要手段。“电子政务的发展趋于以公众需求为导向的双向互动以及服务的便民化和简洁化，真正做到在‘移动’环境中随时随地获取便捷的公共服务，政府效能获得了极大改进和提高。”[13]

数字经济可以更好地满足人民对美好生活的向往，可以提升人民的生活水平，让生活更加智能和便利。特别是在疫情期间，数字经济表现出强劲的发展态势，线上买菜、在线教育、在线问诊、远程办公等给人民生活带来了极大的便利。此外，数字经济能够巩固和拓展脱贫攻坚成果。由于微信、短视频、直播等的广泛应用，网络购物、网络营销、网络公益等对于贫困地区农民增收以及社会各界参与脱贫攻坚发挥了十分重要的作用。在脱贫攻坚的过程中，很多贫困户受益于乡村数字化，通过发展电子商务脱贫摘帽甚至致富。

三、数字经济推动区域协调发展面临的现实难题

随着我国数字经济进入高速增长期，数字经济在区域经济发展中也表现出两面性特征。一方面，数字经济能够为落后地区实现跨越式发展提供新机遇新动能；另一方面，“由于数字经济本身具有自我膨胀性和边际规模报酬递增等特点，可能会造成区域经济强者恒强，加剧区域经济发展的不平衡性”[14]。此外，区域间数字经济非均衡发展态势以及“数字鸿沟”加大的趋势，都对区域协调发展提出了挑战。具体来说，数字经济推动区域协调发展面临的难题主要表现在以下几个方面：

（一）区域间普遍存在“数字鸿沟”，且有扩大的趋势

伴随着城乡信息基础设施建设的深入推进，互联网普及率逐年上升，但不同群体获取数字资源的机会和能力依然有较大的差异，存在“接入沟”“使用沟”和“知识沟”三方面的数字鸿沟。数字鸿沟将产生新的机会不平等，导致贫富差距的扩大。目前，区域“城乡数字鸿沟”以及居民“代际数字鸿沟”现象仍然比较突出。有些老年人、偏远地区的人口，以及数字素养较低的人口难以享受数字经济的红利。如疫情防控期间，不会使用智能手机的群体无法获取健康码而难以获取各类公共服务的问题凸显。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第48次中国互联网络发展状况统计报告》显示：“使用技能缺乏、文化程度限制和设备不足是非网民不上网的主要原因”，“截至2021年6月，我国30—39岁网民占比为20.3%，在所有年龄段群体中占比最高；40—49岁、20—29岁网民占比分别为18.7%和17.4%”；而“60岁及以上网民占比仅为12.2%”，互联网适老化问题仍然比较严重；从城乡结构来看，“城镇地区互联网普及率为78.3%，农村地区互联网普及率为59.2%”。[15]总的来说，经济发展水平的差距以及信息基础设施、教育发展程度等的不平衡，是形成数字鸿沟的重要原因，而经济发展并没有解决数字鸿沟的本质问题，技术更迭等也使得数字鸿沟“老沟”未平，“新沟”又起。从某种意义上说，随着互联网的加快发展，数字鸿沟不是在缩小，而是有进一步扩大的趋势。

（二）数字经济区域发展不平衡

目前我国数字经济的区域发展特征大体上与我国经济发展和人口分布的格局相符，呈现出“南强北弱、东强西弱”的空间特征。京津冀、长三角、珠三角、成渝经济圈的龙头牵引作用较明显。根据国家工业信息安全发展研究中心发布的《全国数字经济发展指数（2021）》显示：“截至2021年12月，东部、中部、西部、东北地区数字经济发展指数分别为167.8、115.3、102.5和103，数字经济发展指数高于全国平均水平的12个省（自治区、直辖市）中，75%为东部地区省市。”[16]虽然近年来我国各地区数字经济均取得了长足进步，但发展不平衡现象依然存在，东部地区仍具有显著的优势。相比较而言，东南沿海地区数字经济发展水平较高，其次是中部地区，再次是东北地区和西南地区，而西北地区数字经济发展水平最低。地区数字经济发展水平与其实体经济发展水平存在较高的相关性，省份之间“数字经济发展鸿沟”较为明显。经济发展水平较高的地区具有先发优势，可以提供较好的数字经济发展环境，容易产生“马太效应”，不利于区域数字经济协调发展。

（三）各地区数字经济发展路径存在趋同

当前，发展数字经济已成为各级政府的共识，不论是中央政府还是地方政府，都将数字经济作为优先发展的方向，积极推动数字经济发展。全国大多数省市区都制定了“十四五”数字经济发展规划，提出数字经济发展目标，重点从新基建、数字产业化、产业数字化、数字政府、智慧城市、数据要素市场培育等方面提出加快数字经济发展的政策措施。但由于缺乏国家层面的统筹规划，大多数地区产业发展方向比较相似，也没有明确重点突破的领域，特色不突出，数字经济发展路径同质化趋势明显。“部分地方政府，尤其是区县级地方政府，忽视技术发展规律、要素承载能力和当地资源禀赋，跟风制定出台了大量专项规划，盲目推进大数据、人工智能、区块链等园区建设和集成电路、电子商务等项目，未来极有可能引发数字经济核心产业的产能过剩现象。”[17]这种一哄而上的非理性决策很容易造成资源浪费和地区同质化发展，引起区域间对资金、技术、人才等关键资源的争夺，从而加剧区域发展的不平衡。

（四）数字经济存在监管难等问题

如何实施有效监管是数字经济发展面临的难题。在数字经济发展初期，为了推动数字经济快速发展，政策的监管相对宽松，政策环境相对宽容，这也使得许多数字平台企业迅速成长。但随着数字经济的深入发展，市场垄断、无序扩张等问题日渐突出，“大数据杀熟”、电商平台“二选一”、用户数据泄露以及算法滥用等现象频出，这些问题的产生与平台企业的经济特性、竞争特性密切相关。此外，在地区政策上，数字平台还存在着针对欠发达地区的“数字歧视”现象。因此，数字经济时代，如何维护数据市场的有序透明和公平竞争、保护数据安全和消费者隐私并不断改善创新生态，保证数字经济健康发展，成为政府和社会关切的焦点。

此外，数字经济营商环境还有待于进一步优化。优化数字经济营商环境，是一项复杂而又系统的工程。我国数字经济位居全球前列，很大程度上得益于国家大力推进“放管服”改革。随着我国及全球数字经济步入快速发展阶段，如何进一步优化有利于数字经济发展的营商环境，使之成为数字经济发展的强劲推动力，是目前亟待解决的现实问题。

四、发展数字经济推动区域协调发展的政策建议

“党的十八大以来，我们党高度重视发展数字经济，将其上升为国家战略。习近平指出，发展数字经济是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择，是新一轮国际竞争重点领域。”[18]“十四五”以来，数字经济在各地受到了前所未有的重视，各级地方政府纷纷加大数字经济布局力度，并将大力发展数字经济作为推动区域经济高质量发展的重要举措。党的二十大报告强调“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群”[19]，为新阶段数字经济发展提出了要求，也为区域产业高质量方向指明了方向。因此，从全国范围来说，应当把握好数字经济发展的战略机遇，加大对数字基础设施的投资力度，通过数字技术赋能传统产业转型升级和催生新产业新业态新模式，推进数字产业化和产业数字化，实现数字经济和实体经济深入融合。具体从促进区域协调发展的角度来说，政策的着力点应主要体现在以下几个方面：

（一）加强统筹规划，针对不同区域制定实施差别化政策

数字经济发展具有较强的政策导向性，应当从国家层面加强统筹规划，分区施策、错位发展，稳步推进区域数字经济协调发展。不同地区应立足实际，因地制宜地制定和实施差别化、动态化的数字经济发展战略。东部地区经济发展水平较高，创新能力强，数字经济发展迅速，产业发展相对完善，应当继续保持先发优势，通过建立数字经济创新发展试验区和示范区等方式加快数字经济重点领域的基础研究和技术创新；超前布局以5G技术全覆盖为基本导向的新兴基础设施建设，强化数字经济的知识和技术溢出效应，发挥辐射带动作用。中西部等地区应要紧紧把握数字经济发展机遇，立足优势、探索符合自身发展特点的数字经济发展路径。当前重点要推进数字基础设施建设，侧重数字技术的产业化应用，培育和打造数字经济发展增长极，不断缩小与东部地区的数字经济发展差距。中部地区重点是加快发展高端软件与信息技术服务业发展，促进信息技术制造业、大数据、物联网等新兴产业在区域内的协调发展。西部地区重点推动“东数西算”工程的实施，在西北、西南数字经济发展落后地区建设数字中心，推动以数据存储、加工、应用为代表的数字经济基础产业发展，推进数据要素市场化建设。而东北地区重点是推动制造业数字化转型，依托现有的产业基础，对接先进数字技术，培育以数控化生产、数字化经营、数字化管理为核心的工业数字化发展模式，为东北工业振兴提供新动能。

（二）发挥东部发达地区的引领带动作用，培育具有国际竞争力的产业集群

要强化东部地区发展数字经济的先发优势和引领带动作用，协同推进数字产业化和产业数字化转型，加快实现数字经济与实体经济深度融合。同时，以打造世界级产业集群为目标，制定和实施培育数字化产业集群发展的相关规划和政策，并通过重点行业和重点区域的试点示范，探索数字产业集群发展路径。重点做好几个方面的工作：

一是坚持发展与规范并重，稳妥推进平台经济和产业互联网的发展。结合区域创新资源、产业基础和市场优势，以平台为重心做强数字经济产业体系。一方面以产业互联网平台加速企业上云和数字化转型，推动制造业智能化和服务化升级，形成产业新产能；另一方面通过平台经济的协同和开放式创新机制，构建产业新链条，培育产业新生态。

二是充分发挥发达地区科教资源优势，夯实数字经济发展的人才和技术基础。鼓励高校和科研机构设立侧重数字技术研发与应用的研究机构，加快数字经济研发成果的转化和应用。大力支持高校科研机构和企业开展各种形式的“联姻”，包括引导共建新型研发机构、设立联合实验室，共同开展关键技术攻关等。加强关键核心技术攻关，推动“卡脖子”关键技术突破，支撑产业链强链补链，在多个产业领域探索跨界跨域融合新模式。

三是发挥产业园区和数字化产业带的集聚引领效应，促进数字经济生态形成。产业园区是做大做强数字经济、培育数字产业集群的重要载体。要加快推动产业园区数字化转型。加强统筹规划，根据各园区的基础条件和发展水平，进一步调整优化产业结构和布局，形成特色鲜明、优势突出、相互融合、一体化发展的数字经济产业带和产业集群；同时，选择若干发展基础好、规模实力强、发展潜力大的园区，打造标杆示范，并争取国家政策支持。

（三）加大对欠发达地区的支持力度，激发后发优势

相比于经济发达的东部地区，中西部地区尤其是西部地区的数字化新兴产业发展相对滞后。因此，为了弥合与发达地区的数字鸿沟，进一步激发经济欠发达地区数字经济后发优势，国家应当在土地、信贷、税收等方面给予欠发达地区更多的政策支持。特别是要针对目前中西部地区数字经济发展的短板，重点加大对中西部地区数字基础设施的投资力度；通过完善相关的体制机制，增加对创新型数字经济人才的投入和政策支持；同时要积极培育数字经济市场主体，引导更多数字经济领域的头部企业到欠发达地区投资并开展业务；借助“东数西算”工程，优化数字基础设施建设布局，在算力、算法、数据等相关产业的规划以及技术创新中心、重点实验室等平台建设中，优先考虑具备条件的欠发达地区；充分发挥发达地区在数字经济相关产业、技术、资金、人才、信息等方面的领先优势，建立健全到欠发达地区跨区域产业转移、要素整合、平台共享、能力共建、风险共担的新机制，开展精准帮扶和深度合作。

（四）加强跨区域协同联动，消除区域数字鸿沟

发展数字经济是“双刃剑”，要想充分释放数字经济的红利就必须缩小各种“数字鸿沟”。而加强数字经济跨区域的协同联动是消除区域数字鸿沟的有力措施。区域数字经济协同联动发展，一是要加强数字经济协同发展的顶层设计，加强规划衔接协调。除国家层面要出台产业协同发展指导意见以及数字信息共享方案等之外，各地区要结合自身数字经济发展特点和优势制定发展规划，加强与周边地区的沟通协商，努力消除“信息孤岛”，消除要素流动壁垒，促进产业集聚。二是要加快要素市场化建设，从市场和政府两个层面引导数据、劳动力、资本投入等生产要素在区域间自由流动，积极创造较好的联动条件。三是建立跨区域的利益协调机制。探索建立跨区域协调发展的利益分享和补偿机制，对于跨区域的项目建设、产业转移、投资活动等，通过采取联合共建、股份化运作等方式和途径，进行利益分成和利益共享。四是加快培育跨区域新兴产业集群。进一步发挥产业集群在促进地区间新型分工合作关系形成中的重要作用，将加快数字经济促进传统产业集群的转型升级与培育跨地区的新兴产业集群作为区域间协同联动的重要手段。五是鼓励数字经济与“飞地经济”结合，充分发挥数字溢出效应，促进先富地区带动后富地区，促进区域经济协调发展。

注释

[1][2][19]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，人民出版社2022年。第8页；第14页；第30页。

[3]习近平：《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，《求是》2019年第24期。

[4][11][13][18]《习近平经济思想学习纲要》，人民出版社2022年版，第93～94页；第94页；第94页；第119页。

[5][7][8]习近平：《做强做优做大我国数字经济》，《求是》2022年第2期。

[6]《中国数字经济发展报告（2022年）》，中国信息通信研究院2022年7月，第7页。

[9]《2019长三角数字经济指数报告》，阿里研究院网站，第26页。

[10]曹钟雄：《发挥数字经济的多元链接能力推动统一大市场高质量发展》，综合开发研究院（中国·深圳）网站2022年5月16日。

[12]夏杰长、刘诚：《数字经济赋能共同富裕：作用路径与政策设计》，《经济与管理研究》2021年第9期。

[14]杨文溥：《数字经济与区域经济增长：后发优势还是后发劣势？》，《上海财经大学学报》2021年第3期。

[15]《第48次中国互联网络发展状况统计报告》，中国互联网络信息中心2021年8月，第25、26、28页。

[16]《2021年数字经济发展指数显著增长数字产业拉动作用明显》，人民网2022年7月6日。