人工智能赋能超大城市治理现代化*

■魏华

【提要】党的十八大以来，超大城市治理成为我国治理体系和治理能力现代化的重要内容。运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。人工智能赋能超大城市现代化治理通过技术进步与多元化社会治理深度融合，精准推进人工智能技术广泛应用到城市治理全过程，使超大城市治理范式朝着智能化、精准化、人性化、科学化转向。通过对超大城市大数据的全域整合与分析，在信息博弈中打造智能化应用场景，形成超大城市智能决策系统。基于超大城市数据处理云平台，使之能够精准、有效处理超大城市海量数据，在策略优化中实现由管理向治理跃升。通过在超大城市治理进程中构建智能决策治理模式，进而提升超大城市治理效能，推进技术驱动城市治理创新，达到以数据智能处理驱动城市治理绩效提升，实现超大城市治理的现代化。

习近平强调：“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。”[1]因而，人工智能赋能超大城市现代化治理要使技术进步与精细化社会治理相互融合，精准推进新信息技术广泛应用，使城市治理范式朝着智能化、精准化、人性化、科学化转向。当前中国超大城市正在探索“中国之治”的现代化道路和符合超大城市治理规律的智能新路径的进程中，科学技术成为更新迭代和城镇化建设加速发展和智能治理理念的转变方向。笔者基于“信息博弈—策略优化—智能决策”的城市治理架构设计，通过对超大城市的大数据整合，建立超大城市数据云平台，形成城市智能决策系统，使之能够精准、有效处理超大城市海量数据，进而达到以数据智能化处理驱动城市治理绩效提升，实现技术驱动城市治理创新，推进超大城市治理的现代化。

一、突破超大城市治理瓶颈：在信息博弈中打造智能化应用场景

改革开放之后，中国开启城镇化加速发展进程，随着融入全球经济一体化，国内人口流动呈现自然加速聚集。进入新世纪，超大城市开始在中国崛起。“2014年，国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》，增设了超大城市类型，把城市类型调整为五类（按照常住人口规模，划分为超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市五种类型）。其中，超大城市主要指城区常住人口1000万以上的城市。在这个意义上，中国超大城市与理论上的巨型城市（Maga-city）、国际大都市（Metropolis）定义近似，是城市体系中的最高级类型。”[2]目前，中国有六座超大城市，分别是北京、上海、广州、深圳、重庆和天津。中国超大城市治理呈现出人口、资本、技术高度聚集性，且超大城市治理方式和探索直接引领着国家治理现代化方向。我们发现，人工智能嵌入超大城市现代化治理的技术场景与城市应用场景，由技术的物理特征与“大城市病”影响构成。因此，超大城市治理现代化的未来发展模式会以技术为驱动力，通过技术与城市经济、社会、文化层面的深度融合，激发城市发展活力而成为城市创新“策源地”，将会成为超大城市治理现代化的重要引擎。

由于我国各个超大城市之间的治理理念、治理水平、社会条件等各方面有所差异，其产生的治理结果也不尽相同。通过比较分析，影响超大城市治理问题的因素主要集中在人均公共服务短缺、资源空间配置不均衡、政府职能过度集中、职能部门治理合力不够、立法不足且执法不严并存、多点联动治理机制不健全或无效等方面。究其根源，是因为“作为复杂的巨系统，超大城市治理系统之中嵌入着多个治理主体，主要包括党政机关、企事业单位、社会团体、群众自治组织及公众居民等。超大城市治理在主体结构上呈现出主体性割裂化、碎片化现象”[3]。如何突破超大城市治理中受制约因素，解决好超大城市发展过程中的治理模式碎片化、管理粗放化、信息传递不通畅等问题。我们可以从人工智能这一视角找到超大城市治理现代化解决路径。比如：在2020年底，上海市发布《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》，提出“经济、生活和治理”全面数字化转型，从这一定义可以看出城市治理数字化转型是城市数字化转型的一个重要部分。因此，将人工智能技术应用于城市治理现代化的变革，是超大城市大数据应用与打造城市智能化场景的必然趋势。这是因为，我们看到人工智能赋能超大城市现代化治理是一个多层次、相互交互与叠加的复合场景。人工智能的出现，既丰富了对超大城市认知的多样性，又提升了超大城市治理模式对于技术本身洞察与理解，进一步激发了人类对于未知领域的探索欲。以现代城市治理转型视角出发，通过考察超大城市数字化治理历程，我们发现呈现出市场化、民主化、法制化、扁平化与信息化等特征。这就需要从理论研究上提出整体性框架来阐释“治理模式”，进而形成“智能治理框架”，达到精准诊断城市发展中存在的问题、提出具有针对性与有效治理建议的对策。

当前中国超大城市正快速进入以信息大数据为载体的人工智能时代，机器智能的技术飞跃、数据量的大规模增长和人机协同等应用的快速发展，分别形成了“高智能的算法”“数据驱动的高效”和“交互融合的统一体”的城市智能化场景。超大城市建设的智能化，已然成为重塑城市结构与创新社会治理的必然趋势。基于此，超大城市治理对城市数据来源、数据处理、数据统计在原有相互孤立的基础上进行再优化，使每个单元的城市数据都能够充分实现信息交流，令城市决策者（数字大脑）具备决策所需的涵盖所有情况的信息，并有助于对博弈结果实现准确预测。我们可以给信息博弈尝试下一个定义：信息博弈，是刻画和分析城市要素多智能体相互之间竞争的最好的均衡计算，其在超大城市治理过程中的数据要素流动畅通与共享、基于统一标准与多样化诉求的科学决策、城市治理主体间的协同等方面具有重要应用价值。超大城市治理通过信息博弈，强化超大城市数据信息分析，能够得出城市治理决策较优的结果。这要求城市领导者需要重视城市信息数据价值，充分挖掘超大城市数据多样性（数据容量）及信息潜在价值，同时增强超大城市数据获取速度及数据质量，拓宽数据来源渠道，在信息博弈中打造智能化应用场景，必将带来现代化的城市治理发展，在当前机遇窗口具有深远的意义。在信息博弈中打造智能化应用场景，比如超大城市的公共服务智慧化（公益事业、就业指导、环境监测等）和优化基础设施（智慧交通），能够促进城市智慧产业（数据共享、高效联动）的发展和信息资源的开发利用，提高城市居民的获得感、幸福感、安全感。

二、改进超大城市治理方式：在策略优化中实现由管理向治理跃升

作为第四次工业革命的人工智能革命，不仅成为改变社会生活的新技术，更是对社会所有行业产生了颠覆性影响，并且重塑人们的生活方式。人工智能所带来的冲击重新定义城市人衣、食、住、行的各个方面。比如：汽车领域无人驾驶技术的应用将会催生出智能出租车行业，城市居民未来只需购买智能出行服务而不再使用自有车辆，这将会对于交通、环境等领域产生影响。再比如，未来医疗领域将向精准治疗、家庭智能诊断医疗的方向发展。在智能医疗（远程医生）帮助下，居民在家就可以完成常规（日常）医疗体检（诊治）服务，只有在遇到疑难症状或者在复杂救治状态下才需要前往医院，因此医院的职能将会向扁平化方向转向。我们可以由此得出，数据对人工智能发展的重要性，用一个形象的比喻来说，数据对于人工智能而言，就是提供源源不断动力的“新石油”。那么，在信息博弈对于超大城市治理现代化场景打造中，就具有了对城市居民用户信息数据的快速采集能力。城市管理者在面对数据和各个行业数据呈现出几何级数的增长以及面对庞杂、多维的数据信息时，核心是如何使数据信息化产生实际用处，帮助城市治理者更好制定“想法”。显然，通过人工收集、人力处理这些海量数据是不现实的。只有通过机器学习（数据人工智能技术）将无序数据转化为有价值信息，并且提供最佳选择方案，才能形成最佳治理方案，实现超大城市治理的策略优化。

策略优化在智能城市治理场景中是决策智能的核心方法。策略优化建立在强化深度学习基础之上，但当前最大问题是确保样本有效性。其解决方式是构建混合模拟器进行治理内容模拟训练，首先从序列性强、动作空间相对简单的场景（如智慧交通、智能社区）进行刻画，提出决策优化方案。进而，再深入解决虚实混合、数字孪生和教育、行政等场景下的决策方案。在策略优化中实现超大城市治理现代化由宽泛管理向精细治理跃升，发挥政府协作、激励、监督功能，保障数据要素自由、有序流动，实现权责明确、优势互补、最优分工的治理模式。这意味着，在策略优化中补齐短板、辐射带动、价值平衡，建成政府引导、市场运作、社会承载的治理体系，突出各尽其能、各得其所。

城市智能化建设议题是基于数字政府建设的演进逻辑。城市治理任务其核心是要不断回应城市实践发展需要，以解决问题为要旨，这就需要推动“有为政府”“有效市场”与“有益社会”的更好结合，使治理议题界定更清晰、更聚焦。“有为政府”，就是要做到城市管理者在超大城市治理现代化进程中应根据人工智能算法下实现的策略优化选择作为重要参考依据，将“不应该做、没有能力做的”事宜交由市场组织与社会修正。政府应多以鼓励式、扶助式措施强化市场自愿性与自发性，营造自愿协作、优势互补、秩序井然的良好城市治理氛围。比如：上海市数字政府建设秉承公开政府信息，打破部门利益，进一步拓展政府与居民的沟通渠道。“从第一阶段的政府网站建设，到第四阶段着力建设政务服务中心，上海市数字政府建设一直注重夯实发展基础，回应居民搜寻政府信息的便捷程度，提升行政审批事项的办事效率，完善基层社会治理矛盾的处置水平。”[4]“有效市场”，就是要通过策略优化，确保“技术赋能”对超大城市精细化治理发挥决定性作用。技术迭代发展与应用在某种程度已然成为超越公共权力的工具，它能够消除传统政府管理过程的弊端，改变以往城市发展进程中的“大政府、小社会”格局，分散政府高度集中的权力，走向权力日趋分散化、效能更高的“小政府、强政府、强社会”新格局。一方面，通过全面反思传统城市治理模式的弊端，能够有效制约政府城市治理中的无限权力与释放政府的无限责任，另一方面，在全面反思基础上，实现市场主导与公众参与的积极回应与治理多样性。鼓励社会资本参与城市建设发展有利于城市“多中心治理”机制形成，政府与社会资本的合作能够激发全社会参与城市建设积极性，进一步形成城市创新发展氛围。以PPP（Public-Private Partnership）模式作为政府和社会资本的合作关系。“有效市场”，意味着超大城市治理方式将变得更加多元，政策释放的社会效能也会更加充分。现代城市发展越来越依靠知识、信息和技术作为核心增长点，因而在“技术与治理”结合过程中要着力提高城市居民参与城市治理的意识与主动性，进而激发城市经济发展活力与提高城市的竞争力。通过比较世界超大城市治理经验（例如东京），我们可以得出：“用行政力量来控制特大城市的人口增长，影响的不仅是城市，也会波及整个国家。”[5]“有益社会”，就是要面对超大城市治理的复杂性、脆弱性和敏感性急剧增加的现状，以“绣花针”的功夫推进人工智能赋能城市各行业、社区等方面的服务。“信息割裂化、碎片化主要是指在城市治理中，条条之间、条块之间、各主体之间虽然建立了各自领域的信息系统，但这些信息系统之间具有很强的封闭性，难以实现开放共享，呈现出信息系统相互不联通、相互不兼容的状态。”[6]通过人工智能技术赋能超大城市社会精细化治理，发挥“有为政府”与“有效市场”的叠加推动作用，凸显策略优化对于城市治理机制流程的优化和人文关怀，弥合城市各主体间信息割裂化与碎片化问题。

三、提升超大城市治理水平：在智能决策中构建新型治理模式

超大城市治理水平体现在对城市公共事务进行有效管理的全过程，最终目的是有效解决城市公共问题，维护公共利益。“技术人力资源也是数字化治理的重要因素。需要注意的是，技术有被既有组织‘绑架’的可能，从而形成数字官僚主义。”[7]随着超大城市智能治理水平提升，要牢牢坚持“城市因人而建，城市为人服务”的目标，树立以“人民为中心”的中国超大城市治理理念。基于“技术要素的每次变革都会对组织形态、结构与职能发挥产生重大影响，而政府组织是技术的规划者、激励者、协调者和参与者。政府组织变革与职能实现能够提高技术应用的效率”[8]。超大城市治理机制，通过构建科技化、智能化引领的一体化超大城市治理体系，实现技术创新与政府组织变革的共生发展。

可以预见，建立在海量信息处理技术上的科技化、智能化的技术进步，将会给超大城市的治理带来革命性的变化和颠覆性影响，也将会产生新型的超大城市治理体系。“到2035年中国超大城市将形成具有中国特色的现代化新型超大城市治理模式。这一模式将立足于中国特色社会主义制度，围绕以人民为中心的城市发展蓝图愿景展开，成为中国特色社会主义国家治理体系的重要组成部分；‘精细化、智慧化、人文化’将会得到进一步落实，大数据和智能算法将会成为城市治理的软性基础和后台支撑。信息技术的进步和一体化将带来大范围的配套治理模式创新，空间、要素、居民、治安、交通等治理的重要环节将会进行系统化处理。中国超大城市的全面治理将得以实现。而全新的社会治理模式也会为我国超大城市的产业聚集、科技进步、文化繁荣提供必要的基础保障。”[9]超大城市最终将会在整体性和精细性上达成统一，信息传递、交通位移、公共服务和管理模式将会进一步地统一化和透明化。“在复合化的国家治理体系当中，治理的成功不仅取决于各个要素之间的能力，同时更取决于总体的协调性。”[10]因此，在超大城市治理体系中，城市海量数据的传输与算法将使诸多城市要素之间行为捏合成为一个有机整体，形成合力效应。

智能决策的理论框架基于数字技术创新与应用和界面治理（内部机构重构与支撑），包含了数字信号原理、深度学习、数字孪生、模拟预测与执行、内部结构性原理和评价性原理。通过数字技术构建城市决策“大脑”，统筹城市运行数据与社会发展运行逻辑之间关系，把握城市议题、居民多样化需求，科学配置城市治理资源，夯实城市治理基础，实现智能城市治理。因此，城市智能决策通过信息博弈、策略优化做出合适的选择和决定，尤其是智能决策应具备对不确定性环境的探索和发现。智能决策的提出阐释了城市“大脑”决策机制，透过城市数据流动规律，判断可能出现各种情况，预测发生轨迹，最终给出科学性、合理化建议。谷歌CEO桑达尔·皮查伊（Sundar Pichai）在2018年发布了谷歌人工智能七条原则，包括“有益于社会、避免产生或加剧偏见、为了安全而建造与测试、对人类负责、融入隐私设计原则、坚持科学卓越的高标准、使这些原则应用于实践”；德国电信公司（2018）提出了《人工智能指南》，其中包括“责任、关爱、顾客优先、透明、安全、控制、合作、共享”等伦理原则；荷兰社会学家托伊恩·范·迪克（Teun van Dijk）在1991年则提出网络社会概念，描述当代社会的转型所出现的现象，认为网络社会是虚拟社会与现实社会耦合而成的完整社会。此外，建构超大城市智能决策体系将为城市现代化治理提供系统性解决方案。首先，在整合城市治理的不同要素基础上获取信息，为城市治理设立目标。其次，建构以数据为驱动的数字化界面。一方面，在城市治理效能层面，通过城市数字界面统筹城市运行场景，依据算法逻辑与深度学习原理进行AI预警、决策。另一方面，在决策过程中，注重各项业务间协同机制，通过专家（官方智库、民间智库等）参与决策全过程，发挥智力资源。再次，基于物联网建构城市决策“管道”。物联网的介入具有及时性、交互性、低消耗性等特征，能够实现注意力分配和启动决策，从而推动城市绿色发展和减少人员的无效决策。结合以人民为中心城市建设方向，就需要推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新。因此，建构智能决策系统要紧紧围绕人民所需、所求，以此来推进城市治理数字化系统架构的搭建，形成一个整合性数字界面，从信息、设计、决策、行为、效果的城市现代化打造治理完整链条，真正实现城市智能决策的自动化。

超大城市治理的顶层设计需要更多地考虑多重因素，通过信息数据的智能分析，深度融合于与其所处环境的交互、协同，即用人工智能更好地了解、探索、建模和驾驭的城市治理系统，以此解决城市现代化治理的决策诉求。超大城市治理智能应用于经济发展层面，能够切实提高城市营商环境，增强政府服务市场主体的效率，提升城市发展活力，进而实现就业与消费双增长。此外，超大城市治理智能还能在疫情防控中起到关键作用，比如健康码能够实现在各个城市的互认通用，成为数字治疫的典型代表。因此，我们看到数字技术应用到超大城市治理，一方面有利于提高城市治理精细化与共建共享，改善居民生活品质。另一方面，有利于推进超大城市治理迭代升级，促进城市现代化治理体系形成。首先，超大城市治理要探索中国之治的治理路径。要体现人民至上的价值追求，政府各级部门相互协同，思考如何主动回应居民诉求，通过数据流建立有效联系，实现城市治理与数字技术的深度融合，将人与城市绿色发展新形态落到实处，增强城市居民获得感、幸福感。其次，基于技术与伦理的视角，探究超大城市治理的智能决策原理。文森特·奥斯特罗姆的技艺与人工品理论、西蒙的人工科学理论、数字化转型理论和界面治理理论作为超大城市智能决策的理论基础，为城市治理现代化治理体系的决策系统架构、数据流动路径、政策工具选择、评价标准量化等提供理论之源。再次，推动超大城市的数字化界面构建。数字界面作为城市治理的智能决策界面，其多样性的呈现方式为城市治理提供指引。数字作为符号，通过数字化呈现出来的形式是虚拟的，而表达内容与物理世界相连接又是现实的，描绘了城市环境信息和城市自身运行的常态图景。数字化技术依托计算机、互联网、人工智能、物联网等新一代信息技术，创造一种虚拟现实的新型数字界面，成为超大城市智能系统基础，并使得由城市数据反馈的效率最大。这一反馈形成的城市智能系统将打造“数据—界面—决策—数据”闭环运行轨迹，将使智能决策拥有更完整的表现形式。

综上分析，超大城市治理现代化难点主要是解决城市现代化治理中智能决策的内部运行逻辑。城市智能决策体系的内部运行分为治理流程的优化与协同沟通的可视化，其流程的优化表现为高效的运行流程、较短的决策时间、精细化的需求满足，协同沟通的可视化表现为信息的透明、易于理解、简明呈现方式。一方面，由于自身的认知局限，计算和信息处理不可能按照完全理性逻辑进行，因而智能系统像其他物品一样会产生经验现象，这就需要厘清内部结构和行为的约束，从而保证城市治理的目标可以自动实现。另一方面，建立城市治理经验库，实现对城市治理的内部结构支撑。要使城市治理达到所遵循科学、有效决策，通过城市数字界面发挥作用，展示标准化城市实时信息，以流程化和全面理解为思考导向，并注重以跨专业交流合作能力解决城市治理中遇到的问题。因此，基于“信息博弈—策略优化—智能决策”的架构设计对超大城市数据的整合，通过信息数据收集、分析、筛选、优化、决策来驱动城市治理绩效提升，使超大城市治理范式朝着智能化、精准化、人性化、科学化转向，让城市管理者在能够掌握全面数据的情况下，确定技术路径，做到精准并适时采取干预措施，完成由管理向治理的迭代跃升，实现超大城市治理现代化。

注释

[1]《统筹推进疫情防控和经济社会发展工作奋力实现今年经济社会发展目标任务》，《人民日报》2020年4月2日。

[2][3][6]赖先进：《超大城市整体性治理机制探索》，《前线》2018年第11期。

[4]孟子龙：《超大城市数字政府建设的演进路径与变迁逻辑》，《城市问题》2022年第6期。

[5]陆铭：《大国大城：当代中国的统一、发展与平衡》，上海人民出版社2016年版，第193页。

[7][8]徐连明：《超大城市数字化治理的协同障碍与发展路径研究—以上海市“一网统管”为例》，《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2022年第5期。

[9]刘理晖等：《论超大城市治理体系与治理能力现代化建设》，《科学发展》2021年第7期。

[10]欧阳康主编：《国家治理现代化：理念、体制和方法论创新》，中国社会科学出版社2019年版，第50页。