药品上市许可持有人制度相关法律问题的研究

熊兴龙，丁志军

江西省皮肤病专科医院，江西省皮肤病临床医学研究中心，江西 南昌 330000

查阅国内外关于药品上市许可持有人（MAH）制度相关文献，主要分为政策解读、制度分析、实施情况研究、不良反应制度探讨及保险赔偿研究等，未涉及MAH 申请主体、药品上市许可转让、共同持有等问题。本文通过研究药品上市许可持有人制度相关法律问题，对比国内外MAH 制度，为解决MAH 制度下相关法律问题提供可行性建议。

1 MAH 制度法律方面问题分析

1.1 MAH 制度

最早提出MAH 概念的是1965 年欧盟颁布的65/65/EEC 指令，在药品上市许可被批准后，提交药品上市申请的人即成为MAH［1］。美国《联邦食品、药品和化妆品法》［2］中并未出现MAH 一词，对应的是申请人和申请持有人，申请人和持有人均是药品申请或上市的责任主体，承担与欧盟MAH 相似的法律责任。日本MAH 制度［3］的建立相对晚于美国与欧盟，直至2005 年生效的新《药事法》，才首次引入MAH 制度。

我国于2015 年通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》［4］授权国务院在10 个省（市）开展MAH 制度试点，试点期为3 年。2019 年通过修订《药品管理法》［5］取消了生产许可与上市许可捆绑模式［6-7］，正式引入MAH制度。其中对MAH 概念定义为具备药品技术的相关研发机构以及药品生产企业等主体，需借助药品上市许可申请获取上市许可批件，在整个药品质量生命周期承担相应责任。

1.2 关于药品技术转让的问题

2009 年颁布实施的《药品技术转让注册管理规定》［8］明确提出，药品技术转让是药品技术所有者将药品生产技术转让给药品生产企业，由其申请药品注册的过程，且受让方只能是药品生产企业。在MAH 制度下，药品上市许可是上市申请人通过提出药品上市申请而获得药品上市许可批件，药品的生产工艺和质量标准等药品技术资料自然属于药品上市许可的所载内容之一。新《药品管理法》规定，药品上市许可的受让方可以为药品研发机构，实质上是允许药品技术转让的受让方可以是药品研发机构，这与《药品技术转让注册管理规定》中的规定存在一定冲突，需要法律进一步完善药品技术转让与MAH 制度相链接的问题。

《药品技术转让注册管理规定》第18、19 条规定，药品技术转让需先由受让方所在省级药监部门审核，后经受让方所在地省级药监部门技术审查，现场检查抽取3 批次样品，以此开展检查工作。现实中可能存在部分药监部门采取地方保护措施，在转让过程中设置一定障碍，部分技术转让流程，从申请直至结束需要历经数年，可能错过最佳转让时机，从而增加企业的时间及成本。因此，有专家建议将转出方省级药监部门的审批制直接改为备案制，以防止转出方所在地设置障碍［9］，从而畅通药品技术转让渠道，增加药品技术转让流动性。

1.3 关于药品批准文号的问题

《行政许可法》第9 条规定，针对依法获取的行政许可，除法律、法规规定的按照法定条件以及程序可转让情形外，其余不得转让。同时《药品注册管理办法》第3 条规定，药品上市许可持有人即为取得药品注册证书的药品注册申请人。药品注册证书属于准予药品生产的行政许可证明文件，药品批准文号属于药品注册证书所载重要内容之一，同时也是针对药品注册证书的习惯称呼［10］。药品批准文号属于国家药监部门准许企业开展生产活动的合法标志，此批准文号自然受到行政许可法的调整，其本身并不具备财产价值。基于此，人民法院在具体执行阶段并不能查封药品批准文号［11］。在MAH 制度实施之前，药品批准文号不能实现转让以及查封，因此并不具备财产属性。随着新《药品管理法》的出台，其中第40 条明确规定，经国家药监部门批准，药品上市许可持有人可对药品上市许可进行有条件的转让，此现象提示药品上市许可成为行政许可法中的除外规定。因此，被赋予相对独立财产属性的药品上市许可，可以进行转让及处分，进而能够评估药品批准文号的财产价值。

1.4 共同持有的问题分析

针对两家及两家以上的药品生产企业或研发机构要求共同持有药品上市许可的问题，在新《药品管理法》以及《药品注册管理办法》［12］中未进行更加详尽的说明。但《药审中心关于药品上市注册申请确认持有人相关事宜通知》［13］规定，新《药品管理法》实施前受理的涉及两个或两个以上共同申请人的申请注册，在批准注册申请时应确定其中的一个主体为注册申请批准后的上市许可持有人。新《药品管理法》实施后提出的药品注册申请，不再受理两个和两个以上主体共同作为上市注册申请人的上市注册申请。上述规定实质是在注册审批阶段禁止共同申请药品上市注册，进而对共同持有药品上市许可进行负面评价。

作者认为既然新《药品管理法》赋予药品上市许可一定的财产属性，根据我国《民法典》物权篇［14］的相关规定，财产可以由两个以上的公民或法人共有，即按份共有和共同共有。当然对于以何种方式共有应当是当事人双方的约定，可以按出资额或技术投入约定按份共有，也可以因某种特定关系为前提而产生的共同共有。同时《药品注册管理办法》中的第17 条、46 条也明确规定了共同申请药品注册的情形，这与《药审中心关于药品上市注册申请确认持有人相关事宜通知》中禁止共同持有药品上市许可的规定存在一定冲突，需要法律进一步明确。

现实中也存在共同持有药品上市许可的情况，如南新制药与军科院医学研究院共有其主要产品帕拉米韦的新药证书。由于药品研发周期长、投资大、风险高，投资主体的多元化应该是顺应市场的需求。在市场经济的背景下，药品研发机构为将新药迅速产业化并占领市场获得投资回报，与生产企业集约配置资源，共同监督控制药品生产销售管理，共同持有药品上市许可不应为法律所禁止。

2 中国与欧盟、美国、日本药品上市许可持有人制度比较

2.1 MAH 申请主体范围

在美国，任何人（包括自然人、合伙企业、公司和协会）均可提交药品上市申请［15］。同样在欧盟，MAH 是指物理实体或法人［16］，任何人均可提交有关任何药品的上市申请，这里的任何人包括自然人、合伙企业、公司和协会。与欧美不同的是，日本实行“MAH 执照”制度，即日本的MAH 是基于药物质量管理规范（GQP）和药物警戒质量管理规范（GVP）获得某一类药品销售许可证的持有者［17］。新《药品管理法》第30 条规定，中国的MAH 申请一般指药品生产企业和药品研制机构，在这点上主体范围与日本、欧盟、美国等比较相对受限，不利于激发市场活力，加快创新药产业化进程。

2.2 MAH 申请条件

欧盟未限制上市许可申请人的范围，但MAH必须在境内设立，非欧盟企业或是个人想申请成为MAH，需按规定在欧盟境内设置公司或是授权境内销售商申请药品上市［18］。美国规定任何人都可申请药品上市，申请人在美国境内不具备居住地点或者是营业地点，需满足指定境内代理人要求，通过代理人与FDA 和境外MAH 进行沟通［15］。日本规定MAH 必须在境内，国外药品企业必须指定日本境内的拥有销售同类医药产品许可证（MAH许可证）的机构作为其代理MAH，该代理MAH不具有药品技术所有权，代理MAH 在进行申报注册时，注册名称可以是国外药品企业或者自己的名称［17］。在中国，申请人为境外企业的，需通过指定的中国境内企业法人履行药品上市许可持有人的相关权利义务，并与药品上市许可持有人承担相关连带责任。

2.3 药品上市许可转让

欧盟EMA 对药品上市许可的变更实行审批制，针对提交转让文件后，申请提交资料后一个月需要给予意见［19］。美国“上市许可转让”表述为“申请所有权变更”。药品上市申请所有权变更不需美国FDA 审批，申请所有权变更之前，原来的申请持有人与新的持有人，需对FDA 提交转让生效时间，并且新持有人需承担原来的持有人责任承诺，获取药品相关资料转移声明等信息数据［20］；对于生产场地改变、委托生产等生产技术转移，则要按照规定进行技术审评［21］。日本厚生劳动省对于持有人变更，实行备案制管理而不需要审批，只要求受让方以提交通知或说明形式，说明受让方接受许可转让的事实［15］。美国、日本关于药品上市许可转让的条件类似，均要求MAH 主动提出转让或变更申请，不涉及生产条件、生产技术变更，仅采取备案、通知等方式即可。在中国，药品上市许可持有人可以转让药品上市许可，但前提需经国家药监部门批准，且对受让方的质量管理、风险防控和责任赔偿等能力有一定要求。中国与欧盟类似，均采取相对严格的审批制，不再区分药品上市许可转让是否涉及生产技术、生产条件的变更或转移。

3 建议

3.1 取消MAH 申请主体限制

建议对MAH 申请主体的范围进一步细化，放宽对MAH 主体限制，可以借鉴欧美等关于MAH 申请主体的规定，将自然人、企业、协会等纳入MAH申请主体的范畴，进一步激发市场活力，优化资源配置，赋予MAH 主体更大的主动权、转让权、处置权等，同时也承担更多的责任。

3.2 放宽药品上市许可转让条件

建议不再笼统地规定药品上市许可的转让必须经国家药监部门的批准，同时对于已经取得药品批准文号的转让行为，不再规定以申请注销转让方的原批准文号，受让方重新申请批准文号为前提。可以借鉴日本药品上市许可转让的相关做法，根据药品上市许可转让情形不同而设置不同条件，对于不涉及生产技术或生产条件的转让行为无须申请批准，可以进行备案或通知即可；对于生产技术或生产条件变更的，则应当要经过技术审评。

3.3 允许共同持有药品上市许可

关于共同持有药品上市许可的问题，可以借鉴民商法领域有关财产共有的相关法律规定，依据法律规定以及合同约定，个人或者是部分共有人可代表全体共有人管理共有财产。共同持有药品上市许可的管理人可以在所有共同持有人中推举一人为之，而不必由所有共同持有人共同管理。MAH 制度以强化MAH 全生命周期主体责任为主，实践中药品生产企业生产规模大、管理模式成熟以及资金与经验丰富，为确保药品质量安全往往更具优势［22］。作者认为可以在法律条款中指定药品生产企业为共同持有人的管理者，依法履行管理职责，作为责任承担第一人。而研发机构或研发人员作为药品上市许可共同持有人则与药品生产企业承担连带责任，至于其对药品质量安全缺乏风险管控及承担责任能力不足的问题，可以通过建立商业保险救济补偿机制等予以弥补。

4 结语

我国施行MAH 制度的初衷是为加快创新药上市，刺激新药研发，但与MAH 相配套的法律尚未完善。相比之下，美国、日本早已制定了与MAH制度相匹配的法律法规，欧盟也已形成了多部条例与指令相融的完整法律体系。扩大MAH 申请主体的范围，允许科研人员等自然人成为药品上市许可持有人，进一步激发科研人员创新力。允许不涉及生产技术或生产条件的药品上市许可转让行为进行备案，放宽药品上市许可转让条件，加速药品产业现代化。同时准许共同持有药品上市许可，并指定药品生产企业为共同持有药品上市许可的管理人，作为第一责任人，可能更有利于药品侵权情况下受害人追偿权的可及性以及药监部门监管。