构建重大政策“123”网络巡审体系的探索与实践

2015年12月，国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（国发〔2015〕74号）。按照规划要求，我国各商业银行应不断优化完善普惠金融服务体系和保障体系。商业银行的核心业务是信贷业务，如何提高个人及中小企业普惠贷款的覆盖率、可得性和满意度，即普惠信贷政策的有效贯彻落实，就成为其落实国务院普惠金融发展规划的关键。为此，2020年度，浙江杭州余杭农村商业银行股份有限公司（以下简称本行）内部审计部门运用网络信息技术，探索构建普惠信贷政策“一主两维三法”网络巡审体系（以下简称“123”网络巡审体系），即围绕“工作责任”一条主线，突出“政策执行、执行效果”两个维度，落实“清单督导、会商研判、监审联动”三项机制（方法），推动重大政策“项目式、一次性”审计向“事件式、持续性”审计模式转变，强化跟踪功能，取得显著成效。

一、工作措施

实践中，本行认真落实“政治强审”要求，探索采取“找准坐标、选准方位、瞄准靶心”的“三准”工作策略，对普惠信贷政策按季实施周期性、滚动式“两类异常”（即异常业务、异常数据）线索非现场网络巡审，着力抓住“关键少数”，解决重点问题、提升成果价值，全面构建重大政策“123”网络巡审体系，全力推动政策贯彻落实。

（一）找准坐标，压实工作责任

重大政策能否有效贯彻，决定因素之一在于“关键少数”的工作责任是否压实。因此，本行在审计过程中，以支行“关键少数”为审计关注点（坐标），着力压实其经济履职责任，确保本行普惠信贷政策有效“落地”。

1.实行告知制度。本行编发《履职告知清单》，做到领导干部人手一册。领导干部被告知的经济责任事项包括认真履行部门单位职责，完成上级部门下达的工作目标任务及经济、财务等指标;贯彻执行党和国家经济方针政策，遵守有关法律法规等内容，从而进一步明确领导干部任期内履行经济责任特别是贯彻重大政策的职能范围、权限事项、责任义务。

2.编制责任清单。审前准备阶段，审计组收集本行普惠信贷政策相关材料，包括贷款普惠签约管理办法、评价考核制度，以及2020年度考核指标及任务等，据此按机构（部门）编制《工作责任清单》，具体明确各支行或部门的工作目标（任务）、工作措施、责任人、进度要求（即按季分解阶段目标）等，为下一步跟踪审计以及监审联动巡查提供可靠依据。

（二）选准方位，开展网络巡审

实践中，本行以重大政策执行与效果两个维度为工作切入点（方位），紧紧围绕“预设问题、数据先行、分类核查”的总体思路，按照“一次立项、滚动（按季）实施”的方式，探索运用“两类异常”线索网络巡审模式，着力推动重大政策跟踪审计从“项目式”向“事件式”转变。

1.预设问题，确定两类重点。预设问题即需审计跟踪的重点“事件”，包括两大类：一是异常业务。对应政策执行，具体包括客户准入异常、业务频率异常、资金用途异常、员工行为异常等方面，主要防范普惠信贷业务的信用风险、政策风险和操作合规风险等，着力推动稳健发展，确保政策有效执行。二是异常数据。对应执行效果，具体运用审计差异理论，围绕趋势、水平两个维度对各支行普惠信贷数据进行分析，其中趋势维度是基于时间的同一支行多期趋势比较，主要用于分析普惠信贷数据的变动过程和走向;水平维度是基于空间的同类型（规模）支行比较，主要用于分析普惠信贷数据的高低差别和成因，重点对各支行指标数据动态跟踪，如普惠贷款金额过小、多个连续期间数据接近考核指标值、客户经理短期内集中放贷或集中出现不良、月底放贷月初收回等方面，切实防范全辖机构和客户经理为完成普惠信贷考核指标弄虚作假，确保政策执行效果。

2.数据先行，夯实审计基础。一是取好用好内部系统数据。依托核心业务系统和信贷管理系统，按季采集普惠信贷业务明细及考核指标完成等有關数据，并依托内部计算机辅助审计系统和信贷风险预警平台，选取和编制审计分析模型99个，为顺利开展数据审计分析奠定基础。二是充分利用外部电子数据。依托中国人民银行征信中心、中国裁判文书网、全国法院被执行人信息查询网等，采集客户征信记录、涉及诉讼及被执行等多项外部数据，充实审计内容，实施交叉分析，并为后期核查打下坚实基础。

3.分类核查，提高工作效率。在组织管理上，本行成立数据分析小组，有效利用任务分解清单、模型管理清单和线索移交清单“三张清单”，管理数据审计分析阶段，细化督促节点。同时，将数据疑点细分为三类：第一类属于重点核查类，这类疑点指向性较强、分析结果准确，反映的问题需逐一核实取证，如普惠客户贷款资金流入员工账户等。第二类属于一般核查类，根据被审计单位的特点进行判断，是否对该疑点进行重点核查，如普惠客户有逾期付息记录信用贷款户情况。第三类属于参考数据类，可用于把握被审计单位的发展趋势、总体情况等，如贷款金额过小等。同时，配套采用以下三种分类核查方法：一是使用OCR（凭证影像）系统开设的前台查询界面等进行验证;二是向被审计单位开具审计查询单书面核实;三是到被审计单位实地延伸核查等。

（三）瞄准靶心，落实三项机制

以审计成果转化为工作着力点（靶心），重点落实“清单督导、会商研判、监审联动”三项机制，不断推动重大政策跟踪审计成果转化与应用。

1.强化清单督导机制。此次网络巡审，具体分为两个阶段实施。第一阶段，在2020年4月完成对2019年第四季度及2020年第一季度“两类异常”线索网络巡审，就审计发现的问题并结合以往审计（检查）成果，按“一行一策”原则，编制《重点问题清单》，要求各支行拟定和上报工作措施和责任人。第二阶段，从2020年第二季度开始，按季实施周期性、滚动式网络巡审，并依据清单内容对各支行重点问题实施精准审计与清单督导。同时，按季形成审计报告，在披露分析问题的同时，对问题变化趋势包括问题个数、总金额等，进行动态量化分析，如对较为突出的个人普惠贷款资金违规流入房市等问题。

2.探索会商研判机制。通过审计形成《审计专报》3份，具体涉及2名客户经理或其亲属出借资金给客户，以及质押权利凭证不合法、个人普惠贷款流入房市等问题，经董事长批示后，送交“两会一层”，即董事会、监事会和高管层。同时，结合批示精神及审计结果，由审计部门牵头，召开以普惠信贷管理部门负责人、分管行长为主要参加对象的审计结果会商研判会议。一方面各相关部门对审计结果反映的典型性、普遍性、倾向性问题及时进行研究，分析原因，揭示风险，为下一步“对症下药”奠定基础;另一方面群策群力，特别是注重收集各相关部门的意见建议，形成工作重点及改进意见，并督促其从机制上、源头上落实整改，从而突出“顶层设计”，有效促进审计成果转化。如对某支行个人普惠贷款月末发放月初收回61笔合计1664.3万元的“弄虚作假”问题，由零售业务部牵头协调处理。

3.健全监审联动机制。项目审前调查阶段，审计组通过数据筛选，发现2019年度本行“双新”贷款客户（即2019年新开结算户且当年新增普惠贷款企业）存在不符普惠准入条件等问题。受本行监事会委托，结合“两类异常”线索网络巡审项目，对本行2019年1月至2020年3月末“双新”贷款客户开展专项审计调查，并单独形成审计调查专报上报监事会。同时，对审计发现的异常数据，特别是对代客调度资金的2名客户经理，交由人事监察部门现场督查和处理等。此外，本行印发《监事会监督检查工作实施方案》（余商银办〔2019〕82号），将重大政策贯彻落实情况纳入监事会巡查内容。2020年8月期间，审计人员与监事会协同，分4个片区，在全行范围内对各支行普惠信贷政策落实情况包括前期网络巡审发现问题整改情况进行现场督查，并实施问题闭环管理，确保政策有效“落地”。

二、工作成效

此次审计，共发现问题43大类110个，涉及违规金额5020.4万元，处罚48人次，合计处罚金额1.17万元。另外，“双新”贷款客户专项审计调查，发现问题11类31个，其中不符合普惠授信準入条件的，涉及188户个体工商户贷款总金额3.2亿元。针对审计发现的问题，本行高管层非常重视，积极采取整改措施，并进一步加快制度与机制建设，取得显著成效。

（一）实现精准跟踪，打通政策“堵点”

屡审屡犯、屡禁不止是审计工作需重点解决的“牛皮癣”，更是影响重大政策有效贯彻落实与执行效果的“堵点”。网络巡审的实施，确定两类异常线索，即瞄准重点问题（事件），选取99个审计分析模型，并实施动态持续监测，突出精准审计的工作目标;同时，采取“一行一策”的原则，找出各支行的重点问题，并明确“关键少数”的工作责任，更具有针对性。特别是对审计发现“客户经理或其亲属出借资金给客户”的2名客户经理均给予行政记过处分，起到了“以点带面”的震慑作用。此外，从监事会现场督查情况来看，项目前期梳理出全行23家支行120个重点问题，归并为25个内控缺陷，均已经得到有效防控，占比100%，从而有力打通审计成果运用的“最后一公里”。

（二）成果充分利用，政策基础稳固

1.机制持续完善。一是制度有效完善。根据“双新”贷款客户专项审计调查结果，本行监事会向总行高级管理层提交问题整改建议书;针对审计发现个人普惠贷款“白名单”（普惠签约）管理中存在的授信资料不全、员工普惠贷款管理等问题，本行补充下发管理规定，弥补制度“漏洞”。同时，印发全面推进农户小额普惠贷款工作通知，明确推进流程与工作目标，建立健全工作机制。二是系统功能优化。针对普惠贷款资金流入房市、股市，以及投资等问题，本行在“普惠快车”等业务系统贷款申请环节增加对敏感字眼，如购房、股票等，进行拦截功能;针对向员工及关系人发放信用贷款的问题，在线上“浙里贷”平台中导入人员名单制管理，强化系统“硬约束”;针对质押权利凭证不合法问题，由零售业务部牵头优化系统功能等，普惠业务内控机制有效完善。

2.条线自查见效。针对审计发现的“浙里贷”白名单管理、向不良记录客户发放贷款及向员工发放信用贷款等问题，经审计结果会商研判会议决定，由本行零售业务部牵头在全行范围内组织开展“浙里贷”管理情况条线自查和风险专项排查，并通过本行“和润之家”公众号进行员工贷款风险提示等;对不符合普惠授信准入条件的188户个体工商户，由本行零售业务部牵头在全行范围内实施排查，包括收集早期经营流水或经营证明材料等，对确实不符授信准入或发放条件的49户及时进行压缩，累计收回金额5591.31万元。特别是审计发现5户工商注册已注销的个体工商户，已收回4户挽回损失金额175万元。

3.政策效果提升。2016—2020年普惠金融发展规划期间，本行普惠信贷业务得以稳健快速发展。至2020年末，普惠贷款总户数比2015年末增加81，927户（2020年新增26，299户）。2020年末，全行客户普惠签约率51.16%，比年初上升6.44个百分点，普惠信贷政策执行效果明显提升，基础更加稳固。

三、工作启示

重大政策措施落实情况跟踪审计，之所以称之为“跟踪”，审计时间不应局限于某个时间点或者时间段，审计对象也不应局限于某个或者特定对象，而是应该努力实现对全体政策执行（贯彻）者及其政策落实全过程的持续、动态化监督，并突出对关键要素或重点事项实施审计，更宜采取“事件式”审计模式。因为，传统“项目式”审计模式，是对特定或选定审计对象就某类项目（审计内容）实施“一次性”审计;而“事件式”审计模式，可以对不特定审计对象就某些事件（如设定问题或线索）实施“持续性”审计，更利于对政策贯彻过程及结果实施跟踪。而构建重大政策“123”网络巡审体系，是在大数据背景下探索采取“事件式”审计模式，从实践情况来看，与传统审计相比具有以下特点：

（一）实现全面覆盖

就审计抽样而言，网络巡审面对的是所有机构，即只要符合事件线索特征的均进行分析或核查，从而确保审计对象全面覆盖，更符合政策跟踪审计对象广泛性要求。

（二）审计时效更强

理论上，网络巡审可采取“T+1”模式，即可对上一日业务（情况）实施审计。本行对99个模型数据线索按季实施周期性、滚动式审计，每次审计时间间隔较短仅为3个月，从而有效推动了政策跟踪审计从事后向事中前移。

（三）有利提质增效

政策跟踪审计通常点多面广，业务量、资金量都较大，仅仅依靠传统技术方法进行数据分析和筛选远远达不到要求，并一定程度上制约审计效率提高。而网络巡审引入审计差异理论和数据分析模型等，一定程度上突破了地域与时间的“束缚”，实现对某一事件连续、动态监测，更利于督促问题整改到位，从而较好提升审计跟踪质效。比如，通过四个季度连续网络巡审，个人普惠贷款资金流入房市问题持续减少，从2020年初的61户1150.98万元下降到年末的2户58万元，同时有多家支行能及时自查自纠，整改常态与长效机制得以有效建立健全。

（执笔人：倪卫东）