促进粤港澳大湾区创新要素跨境流动的动力因素与公共政策的作用机制

谈 力，李栋亮，韩莉娜，任志宽

（广东省科学技术情报研究所，广东广州 510033）

创新要素是创新生态系统的重要组成部分，是区域创新能力提升的基础与保障。创新要素流动是不同地区开展创新合作的必要条件。建设粤港澳大湾区是中央、地方共同开展的体制机制创新和改革试验工程，由于跨越了“两种制度、三个关税区、三种法律体系”，创新要素跨境流动较国内一般地区存在更大的制度性障碍。探讨在特定区域内，如何通过政策手段有效提高创新资源的配置效率及促进创新要素自由流动，意义重大。本研究基于创新要素流动的内涵与相关理论，探讨粤港澳大湾区的创新要素跨境流动的动力因素，并从公共政策的角度实证分析政府支持创新要素在粤、港、澳三地流动的情况和存在问题，为加强规则衔接、打破制度藩篱、提高要素配置效率，推动粤、港、澳开展科技创新合作及携手共建国际科技创新中心提出政策建议。

1 理论基础

1.1 创新要素的内涵与边界

创新要素的内涵随着学术界对创新规律认识的发展而不断深化，一般是指生产要素、生产条件、机会三者的有机结合。具体而言，我们认为可以从广义和狭义两个维度去理解。广义上的创新要素，是指可以促进创新能力提升的主体和客体。Cooke［1］从区域创新体系的角度提出创新要素由创新主体、创新功能、创新环境三大要素组成；卢涛等［2］、Mukim［3］等人认为创新要素由创新主体、创新资源和创新环境构成，其中创新资源要素包括人才、资金、技术等；许庆瑞［4］、郝汉舟等［5］人将创新要素分为创新活动的投入资源和支撑条件，前者包括人才、资金、技术等，后者包括基础设施、创新环境和宏观政策等。而狭义的创新要素主要是指人才、资金、技术等，也即广义内涵中的创新资源。考虑到创新要素的可流动性，学者在探讨创新要素流动问题时更多借鉴了其狭义内涵，如冯南平等［6］称之为“流动创新要素”。鉴于创新要素的可流动性和可测度，本研究涉及的创新要素主要包括人才要素、资金要素、科研物资要素以及相关的支撑条件等。

1.2 创新要素流动的一般规律和作用

创新要素具有稀缺性，要素流动是区域创新体系和外部环境之间进行物质、能量和信息交流的必然需求［7］。彭顺昌［8］、孙早［9］等人认为，根据梯度转移理论，由于区域间存在经济社会差异、产业结构互补、技术水平代差，创新要素会从创新活动高梯度地区向创新活动低梯度地区转移，形成创新要素集聚效应。创新要素通过跨区域流动，将使失去比较优势的地区变成具有比较优势的地区，推动各地区产业层次和发展水平相互适用［10］。因此，创新要素按照市场规律有序流动，有利于区域创新资源合理配置，是实现创新知识、技术与经济发展最优匹配的有效途径，对新兴产业培育发展和传统产业转型升级，以及提升全要素生产率、创新绩效、城市能级等方面具有重要的促进作用［11］。

1.3 创新要素流动的内在动力

创新要素在不同地区流动的方向和速度存在显著差异，与市场环境、创新政策、社会环境有关。吕拉昌［12］、Bogue［13］、Lee［14］、Zipf［15］、徐清［16］等人研究了创新要素流动的驱动机制，分别提出推拉理论模型、重力理论模型、人才吸引力模型等。冯南平等［6］、龙开元［17］等人提出期望边际创新要素收入、创新环境、创新投入、创新效率等是创新要素流动的主要影响因素。杨省贵等［7］从区域创新体系的视角出发，提出期望边际创新要素收入是创新要素流动的决定性因素。根据上述学者的观点，创新要素的自由流动源于稀缺的创新要素追逐自身价值最大化目标，通过知识溢出、知识扩散和技术转移等途径，从边际贡献率低的区域向边际贡献率高的区域流动，带动知识与技术在不同区域扩散与传播。比如，研发人员通过人口迁移流向收入高、更能发挥自身价值的地区；科研资金以科研项目或政府引导基金、风投创投等创新创业基金形式注入创新能力强的创新主体；知识技术通过原材料、工业软件、科研仪器设备及关键元器件、信息网络等载体流向不同区域。

1.4 粤港澳大湾区创新要素研究

学术界关于粤港澳大湾区创新要素的研究中，如刘增辉等［18］、尹音［19］、赖菲等［20］、陈锡强等［21］、周民良［22］等人的研究分别主要聚焦于人才、资本等要素集聚对大湾区协同创新体系建设和创新能力提升的影响，为后续相关研究工作奠定了良好基础。比如，赖菲等［20］通过分析2000—2017 年粤港澳大湾区九市的面板数据，得出R&D 人员流动、R&D资本流动与区域创新绩效之间存在着显著的“U”型曲线关系。然而，从当前研究成果看，对于创新要素在粤、港、澳三地跨境流动的动力机制和政策研究仍比较薄弱。因此，本研究结合粤港澳大湾区的发展特征，开展人才、资金等创新要素跨境流动的动力因素和公共政策研究，试图在理论上进行创新，并为实践提供参考。

2 粤港澳大湾区创新要素跨境流动的动力因素分析

港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一。粤、港、澳三地经过多年深入合作发展，在基础设施、投资贸易、金融服务、科技教育、休闲旅游、生态环保、社会服务等领域形成了多层次、全方位的合作格局。当前，粤港澳大湾区作为一个有机整体，创新基础扎实，创新能力在国内外初步具有了显示度，在全球科技集群100 强排名中，“深圳-香港-广州”科技集群连续3 年排名全球第2 位［23］。

2.1 粤港澳大湾区创新活动的特点

2.1.1 市场需求旺盛

粤港澳大湾区是市场经济发育较早、较为成熟的地区之一。在全国三大国际科技创新中心里，与北京、上海相比，粤港澳大湾区最突出的特点就是高技术产业优势显著，是世界重要的制造业中心。其中，广东制造业产业配套完整，拥有300 多个特色产业集群［24］，覆盖传统制造业、商贸服务业、金融、互联网、生物科技、智能制造、新能源等领域，对新技术、新产品的市场需求旺盛，在快速承接新产业、新业态发展方面具有优势。香港作为国际金融中心、国际商贸中心，金融、咨询、法律服务等知识密集型服务业发展成熟，是服务业主导程度最高的经济体，可带动粤港澳大湾区制度和行业发展与国际标准接轨。澳门是我国参与“一带一路”建设中引入葡语系国家的重要纽带，在科技研发和高端制造业、中医药、现代金融产业发展方面基础较好。粤、港、澳具有各自的比较优势，“港澳科研成果—珠三角转化—港澳服务”模式将有效促进三地协同创新。

2.1.2 创新优势互补

广东区域创新能力自2017 年起连续6 年蝉联全国（未含港澳台地区）首位，领先优势集中在企业创新、创新环境和创新绩效［25］。广东企业创新主体作用明显，形成由重大科研基础设施、实验室、科研机构、技术创新平台、孵化育成载体、科技支撑平台构成的创新平台体系，对外开放程度高、体制机制灵活、营商环境优越。香港在基础研究和科研国际化方面具有显著优势。世界顶级大学在香港的密集度较高，科技研究、教学水平得到国际认可，在2022 年QS 全球大学排名中香港5 所大学跻身前100 名［26］，政府对基础研究的支持力度也高于内地城市。香港还拥有16 家国家重点实验室、6 家国家工程技术研究中心分中心及22 家中国科学院联合实验室［27］，国际科技交流合作频繁开展，对国际化人才等创新要素吸引力强；澳门的科技创新优势主要集中在澳门大学、澳门科技大学、澳门理工学院等高校，拥有4 家国家重点实验室［28］，在某些领域的科研实力达到世界前沿水平。

2.1.3 政策协同有效

粤、港、澳协同发展向来得到国家有关部委的高度关注和支持。2018 年8 月，粤港澳大湾区建设领导小组成立，负责研究解决大湾区建设中政策实施、项目安排、体制机制创新、平台建设等方面的重大问题。2019 年，中共中央、国务院印发实施了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，将粤港澳大湾区建设提升到国家战略高度，明确要求三地携手共建具有全球影响力的国际科技创新中心，基本实现大湾区内市场高水平互联互通，各类资源要素高效便捷流动，建成全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。2021 年，党中央、国务院又先后发布了《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》，以科技设施联通、科技要素畅通、科技创新链条融通为主要特征的粤港澳大湾区高水平协同协调发展机制必将得到全方位加强。

2.1.4 文化人缘相近

广东与香港、澳门文化同源、习俗相近、语言相通、人缘相亲，具有建设良好创新文化氛围的天然优势。港澳地区自古以来与广东有深厚的历史渊源，都具有岭南文化基因。三地在语言和生活习惯上相近，更容易形成对事物认识的趋同，大大降低了创新文化在创新资源整合中出现分歧和隔阂的可能［18］。“人文湾区”建设和文化融合更为三地创新合作的开展带来了多元化的资源基础。

2.2 粤港澳大湾区创新要素跨境流动的动力因素分析

结合梯度转移理论和粤港澳大湾区区域创新活动的特点，我们认为，粤港澳大湾区创新要素跨境流动主要受市场规律、创新政策、社会环境的影响，详见图1。

图1 粤港澳大湾区创新要素跨境流动的动力因素结构

2.2.1 市场规律

市场规律能驱动创新要素从边际贡献率低的区域向边际贡献率高的区域流动，尤其是在粤港澳大湾区这样市场经济比较发达的地区，市场机制对创新资源配置的主导性作用更加显著。珠三角、香港、澳门在产业发展、创新资源分布上具有各自的优势领域，在市场经济正常发挥作用的情况下，科研人员、科研项目、科研仪器设备等创新要素基于追求自身价值最大化目标，随着人口迁移、资金转移和技术转化在三地合理流动［29］。

2.2.2 创新政策

公共政策对创新要素流动的影响具有双向性。研究表明，政府适当干预是弥补市场失灵的有效手段，提高R&D 投入水平、增加政府资助等措施对创新资源的流动能产生正向的引导激励作用；然而，通过设置市场壁垒、产业壁垒等行政手段来集聚创新资源则有可能打乱创新资源流动秩序。国家以及粤港澳三地政府部门制定积极的创新政策，努力打通人才要素、资金要素、科研物资流动渠道，但是，受制于三地基本经济制度、法律体系和行政体系的天然差异，以及三地的科技协同创新机制不够完善［21］，创新要素在三地之间顺畅流动仍在一定程度上受到制约。

2.2.3 社会环境

社会环境是开展创新活动的支撑保障条件，是影响区域比较优势和创新要素流动的重要因素，如区域经济发展水平、薪酬水平、社会保障水平、交通条件、生活环境、文化氛围等对人才要素流动具有较大影响，经济状况、物价水平、物流条件等对科研仪器设备等科研物资流动造成一定影响。

3 公共政策对粤港澳大湾区创新要素跨境流动的作用

3.1 推动粤港澳大湾区创新要素跨境流动的政策实践

在国家战略导向下，积极融入粤港澳大湾区建设已经成为粤、港、澳三地的共识。近年来，三地在促进“钱过境、税平衡、人往来”等方面进行了一些探索实践，形成较为完善的政策体系（见图2），有效提高创新要素在三地的配置及流动效率。

图2 粤港澳大湾区创新要素跨境流动政策框架

3.1.1 人才要素流动

（1）人才出入境。国家层面不断优化签证制度，为驻港、驻澳外籍科研人员赴内地创新创业提供了便利的条件（见表1）。“惠港16 项措施”“15 项惠澳政策措施”提出，对持有港澳永久性居民身份证的外国人、外籍高层次人才前往粤港澳大湾区内地九市创新创业、任职工作，可按不同情况签发2年～5 年以内相应种类的签证或居留许可，比访问签证（F）、商务签证（M）和工作签证（Z）的逗留期限更长，相比于高端人才签证（R）免除了年限内的多次签证程序（详见表1）［30-31］。“广东科创12 条” 提出率先实施更优人才永久居留政策，缩短外籍人才申请永久居留的审批期限，简化相关签证程序，并在珠三角九市先行先试技术移民制度。香港特区政府为推动海外和内地科技人才赴港从事研发工作，于2018 年6 月推出了“科技人才入境计划”，通过延长逗留期限、大幅精简审批材料和手续的方式对人工智能、生物科技、5G 通信、金融科技等特定领域满足一定条件的专业人才赴港提供便利条件［32］。

表1 外国人入境各类签证比较

（2）个人所得税优惠。由于港澳地区和内地实行不同的个人所得税税制，税率也有较大差异，导致港澳人才为避税不愿在内地长期逗留。2019 年，财政部、税务总局出台优惠政策，对在珠三角九市工作的境外高端人才和紧缺人才可按内地与香港个人所得税税负差额给予补贴，减轻在粤工作的港澳人才和外籍高层次人才在内地工资薪金所得税税负。深圳前海已先行实施了该项政策，截至2018 年9 月，认定4 批次共447 名境外高端和紧缺人才，累积发放个税补贴1.62 亿元［33］，有效降低了在粤港澳大湾区工作的境外人才的实际税负水平，大大提高了港澳人才赴内地工作的积极性。

（3）人才待遇。当前，在粤工作且非事业编制的港澳和外籍人才未纳入广东企业职工基本养老保险延缴政策范围。针对此问题，“广东科创12 条”提出“双保障”解决方案。一方面，率先将港澳人才纳入广东企业职工基本养老保险延缴政策受惠范围，对达到法定退休年龄、累计缴费不足15 年的可以延缴，对男性满65 周岁、女性满60 周岁时缴费年限仍不足15 年的可予趸缴。另一方面，面向在粤工作、不能享受社会保险待遇的外籍人才提出兜底政策，允许用人单位使用财政资金为其购买任期内商业养老保险和商业医疗保险。

（4）专业人员职业资格互认。“惠港16 项措施”“15 项惠澳政策措施”扩大资格互认范围［30-31］，推动具有香港协会（学会）会员资格的香港建筑师、结构工程师与内地相应协会（学会）会员资格互认，并将通过互认或考试取得内地建筑及相关工程等领域专业资格的港澳专业人士在广东、广西、福建享受的相关优惠措施扩展至境内全域。广东省加快推动构建全面开放的粤港澳大湾区职称评价体系，重点在旅游、医疗卫生、建筑规划、教育、律师、会计、社工和专利代理等专业领域的职业资格认可方面取得突破，促进粤港澳大湾区人才自由流动［34］。《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》指出，允许具有澳门等境外执业资格的金融、建筑、规划、设计等领域专业人才在合作区提供服务，其境外从业经历可视同境内从业经历；并鼓励具有澳门等境外资格的医疗领域专业人才依法取得境内执业资格。

3.1.2 资金要素流动

（1）科技计划项目跨境实施。2018 年，科技部、财政部联合印发实施《关于鼓励香港特别行政区、澳门特别行政区高等院校和科研机构参与中央财政科技计划（专项、基金等）组织实施的若干规定（试行）》，指出港澳特区的高等院校和科研机构可通过竞争择优方式承担中央财政科技计划项目，并获得项目经费资助，按照国库集中支付的有关规定和向境外支付的有关要求及时办理资金支付手续。广东组织实施粤港澳大湾区科技联合资助计划、粤港联合资助计划、粤澳科技创新联合资助计划等，支持港澳高校、科研机构牵头或独立申报广东省科技计划项目［35］。为规范跨境科研项目资金全过程管理，广东建立了省级财政科研资金跨境使用机制和资金拨付绿色通道［36］，近两年已批出超过4.4 亿元支持香港的大学及科研机构实施研发项目或建立实验室［37］。据香港特别行政区政府创新科技署［38］有关信息，特区政府组织实施“联合实验室资助计划”“粤港科技合作资助计划”“杰出创科学人计划”“大湾区青年就业计划”和“大湾区青年创业资助计划”等，支持与内地合作开展粤港澳大湾区建设、科研平台建设、人才发展、创新创业活动开展（详见表2）。

表2 香港特区政府制定的各类科技创新发展计划及主要内容

表2（续）

（2）科技金融服务。中国人民银行、银保监会、证监会、外汇局于2020 年5 月印发的《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》对提升粤港澳大湾区金融服务创新水平开展了部署，指出支持科技发展业务模式，建设科技创新金融支持平台，支持创投基金的跨境资本流动，为科技创新行业收入的跨境汇兑提供便利；便利港澳居民在内地使用移动电子支付工具进行人民币支付，推动移动支付工具在粤港澳大湾区互通使用，支持内地非银行支付机构在港澳扩展业务。同时，有关部委正在研究推动国家科技成果转化引导基金在澳门设立创业投资子基金。

3.1.3 科研物资流动

（1）共建科研创新平台。科技部鼓励支持粤、港、澳三地共建科研机构。一方面，鼓励国内大院大所在香港、澳门设立分支机。比如，支持中国科学院在香港设立院属机构，推动中国科学院广州生物医药与健康研究院和广东省自动化研究所分别落户于香港科学园建设的医疗科技创新平台和人工智能及机械人科技创新平台。另一方面，支持香港、澳门根据自身优势特色自主设立国家重点实验室，免除与内地国家重点实验室建立伙伴关系的条件限制。广东与港澳共建广东粤港澳大湾区硬科技创新研究院、粤港澳大湾区脑科学与类脑研究中心等科研创新平台，在广州南沙、深圳前海、珠海横琴及珠三角其他城市建设港澳青年创新创业基地，形成以粤港澳大湾区（广东）创新创业孵化基地为龙头的“1+12+N”孵化平台载体布局，并将港澳创业者纳入当地创业补贴扶持范围。香港、澳门特区政府支持高校在大湾区办学和建设各类创新平台，如香港中文大学深圳分校计划成立医学院和直属医院，香港科技大学与广州市人民政府和广州大学合作筹建分校，香港大学在内地建设香港大学深圳医院、广药大-港大创新平台等，澳门大学、澳门科技大学等院校将在珠海横琴建设产学研示范基地。

（2）科研仪器设备和资源过境。“惠港16 项措施”“15 项惠澳政策措施”放宽了药品和医疗器械准入、内地人类遗传资源过境港澳的限制［30-31］，并对进境动物源性生物材料实行通关便利，如表3 所示。而根据《科学研究和教学用品免征进口税收规定》，内地对科研机构和学校符合一定条件的进口科教用品免征进口关税和进口环节增值税、消费税。

表3 我国科研仪器设备资源过境政策及主要内容

（3）重大科技基础设施开放共享。广东积极创新粤港澳三地资源共享的体制机制，推动省内重大科技基础设施、国家重点实验室、省实验室、实验动物平台、科普基地向港澳开放，为港澳科研机构和研发人员共享使用重大科技基础设施和大型科研设备开辟渠道，比如，中国（东莞）散裂中子源建设了面向港澳开放的散裂中子源谱仪，国家超级计算中心广州中心对港澳提供专用机时和服务保障。

3.2 公共政策促进创新要素跨境流动的作用

通过政策分析，我们认为，公共政策促进人才、资本、科研物资等创新要素在粤港澳大湾区跨境流动的积极作用主要体现在3 个方面，如图3 所示。

图3 公共政策促进创新要素流动的作用机制

3.2.1 公共政策对人才要素流动的促进作用

公共政策的导向与安排是影响人口要素流动的重要因素。通过高质量的制度安排，可增强区域对外部智力要素尤其是高端人才要素的吸引力。比如，制定开放、便捷的出入境政策，降低人才出入境限制和门槛，可有效降低创新人才跨境交流合作的机会成本；为人才跨境创新创业营造良好的税收环境、社会福利条件、生产生活环境，可有效推动人才聚集。人才要素的流动，能有效促进区域间科学知识和创新技术相关的信息沟通与传递，为知识更新和生产工艺、管理水平的提升带来溢出效应，从而影响经济增长速度；同时，人才聚集会产生同群效应，个体异质性特征通过区域内人口的教育背景及专业能力等因素影响区域内人才聚集的形式、结构，对人口质量形成自然筛选。

3.2.2 公共政策对资本要素流动的促进作用

资本回报率决定了资本要素流动的方向与速度，公共政策制定的核心目标在于通过扩大资本投入总量、促进资本要素流动的便利化，推动资本在流动过程中产生更高的收益。主要渠道有三方面：一是直接出资支持科研项目跨境实施，在开展跨境科研合作方面形成导向效应；二是通过金融、税收优惠、补贴奖励等政策工具进行激励，推动高校、科研机构、企业等创新主体加大对跨境研发的资金支持力度，扩大跨境科研经费来源；三是通过采取行政管理手段，减少对资本流动数量及投资领域的限制，提高区域资本要素的流动性。

3.2.3 公共政策对科研物资流动的促进作用

公共政策促进科研物资流动的着力点在于管理和激励，主要涉及科研平台的共建共享、仪器设备资源的购买和使用等方面。一方面，完善有关管理制度，降低门槛、畅通渠道、提高激励，有效推动粤港澳三地共建科研创新平台，推动科研仪器设备顺利过境。另一方面，利用税收、补贴等政策工具，依托高校、大学科技园、国家高新区、科研院所的有利条件，鼓励创新平台和仪器设备资源开放共享，构建便利化、低成本、开放式、全要素的服务模式，有效吸引创新要素流动。

4 粤港澳大湾区创新要素跨境流动政策实施中的突出问题

总体而言，我国针对创新要素跨境流动的公共政策体系逐步健全，人才、资金、科研物资等创新要素在粤港澳三地之间流动得到市场推动、战略导向和政策激励的正向影响，但由于粤港澳跨越了“两种制度、三个关税区、三种法律体系”，三地管理机制不同具有历史性原因、是个长久性问题，通过调研发现，在新政策出台时，一些关联的旧政策和管理制度并没有得到及时地修订完善，造成政策的落实仍存在一些制度性障碍，具体表现在4 个方面。

4.1 科研人员出入境问题

对于人才出入境，虽然内地和香港特区政府都在积极打通关卡，推动高素质科研人员顺利过境，但由于相关政策有门槛设置，大部分内地科技人员获得因公入境签注和工作许可较难，同时香港一些人才计划的申请条件较严，比如，“科技人才入境计划”要求必须是香港雇员，内地员工不满足条件无法申请。内地高校申请因公赴港澳签注程序复杂时限长，且香港商务签注申请条件苛刻，对单位有纳税额限制，持商务签注入境只能逗留7 日，非深圳户籍人员无法享受创新从业人员“一签多行”进入香港的签注政策。澳门《聘用外地雇员法》限制外来雇员的就业岗位，规定短期不得转岗，并且设立了本地雇员的最低数量限制，内地人士短期因公入澳公干也面临两个月一次的签注限制。另外，不持有香港居民身份证但长期居住,并在香港任教的外籍教师，也难以到珠三角进行学术交流［22］。

4.2 科技人员跨境社会保障问题

个税方面，境外人才个税补贴政策目前仅在珠三角九市内试行，且仅面向高端人才和紧缺人才，广东省内其他地区和其他人才仍面临个税差异问题，不利于粤东、粤西、粤北地区作为延伸扩展区域承接粤港澳大湾区的创新成果溢出。社保方面，人力资源和社会保障部发布了《香港澳门台湾居民在内地（大陆）参加社会保险暂行办法》，明确港澳居民在内地缴纳、领取、转移社保的制度，但未明确办理程序，三地跨境社保信息也不共享。医保方面，三地医疗保障体系和医药准入标准不同，港澳居民在内地就医必须先自费支付再回原籍申请理赔。

4.3 科研经费跨境税费问题

根据港澳高等院校和科研机构参与中央财政科技计划的规定，国家财政科研资金可直接拨付港澳机构使用，但是，在财政科研经费跨境拨付的工作实践中，按照国家外汇管理制度，对外汇款中无财政科研项目汇款科目，因此《国家税务总局 国家外汇管理局关于服务贸易等项目对外支付税务备案有关问题的公告》未将财政科研项目汇款纳入免于税务备案的范围。另外，由于科研项目没有与其他服务贸易项目进行区分，广东省企业、科研机构的科研资金过境被作为一般服务贸易支出，需缴纳比较高的税费。

4.4 科研仪器设备出入境税收问题

粤港澳大湾区内有关机构反映，进口科教用品免征政策实际落地存在困难。一方面，由于香港高校在珠三角设立的研究院被海关认定为境外法人事业单位，并不符合有关政策规定的适用条件，因而不能享受进口科研设备免税优惠；同时，非科研机构和学校的其他科研单位不在进口科研设备免税优惠范围内。另一方面，由于缺乏科研设备跨境使用和捐赠机制，内地分支机构无法接受香港本部设备捐赠，二手科研仪器设备转移到内地分支机构使用也需要纳税，难以实现科研设备跨境共享。虽然《关于“十三五”期间支持科技创新进口税收政策的通知》《关于推动珠三角国家自主创新示范区与中国（广东）自由贸易试验区联动发展的实施方案（2016—2020 年）》等文件都提出，要探索对一般企业自用研发设备和进口研发耗材实施税收优惠，但需要通过电子围网方式在特殊区域限制实施，覆盖面不广、实际操作效用不大。

5 推动粤港澳大湾区创新要素跨境高效流动的对策建议

为推动粤港澳大湾区创新要素跨境高效流动和配置，结合当前亟须解决的问题，提出以下对策建议。

5.1 完善粤港澳大湾区协同创新组织机制

创新要素流动涉及人员过境、财税、科研等事权，由科技、财政、人社、税务、公安等多个部门归口管理，部分问题需要不同部门共同协调解决。对此，要充分发挥粤港澳大湾区建设领导小组的作用，建立科技合作联席会议制度，推动各部门的协调配合和各类创新主体的利益平衡，形成多部门、多主体共同推动粤港澳大湾区协同发展的共识和合力。充分尊重市场对资源配置的决定性作用，根据人才、资金、科研物资等创新要素流动的需求和特点，系统梳理现有政策和制度，加快配套制度和工作规程的修订和完善，提高创新政策在大湾区的普适性。

5.2 优化科研人员跨境管理和社会服务制度

完善促进创新人才在大湾区流动的制度安排。对于内地科研人员，尤其对广东省内高校、科研机构、新型研发机构和高新技术企业人员赴港澳开展交流合作，简化出入境条件，放宽签证准入门槛，延长许可逗留时限，允许赴港澳实行“一签多行”，为人才出入境提供更多便捷化条件。全面实施“港人港税、澳人澳税”，将税收优惠制度适用对象范围扩大到广东全省和全部人才，并统一优惠税率。加强粤港澳三地社会服务对接，完善社保、医保衔接机制和信息共享机制，明确港澳居民在内地缴纳、领取、转移社保的具体流程，推动港澳居民在粤异地就医费用直接结算，解决港澳居民在粤医保定点医疗机构就医费用垫付问题。

5.3 健全科研资金跨境管理和金融服务

大力实施跨境科技资助计划，进一步推动内地科技计划向港澳开放，以更大力度支持港澳高校和科研机构牵头承担项目。优化科研资金跨境税收优惠制度，修订关于服务贸易等项目对外支付税务备案的有关规定，将财政科研项目汇款纳入免于税务备案。对珠三角九市高校、企业、科研机构的科研资金过境港澳给予项目承担单位税收减免优惠，促进粤港澳三地产学研合作。完善科研资金跨境管理制度，推动跨境资金规范管理，开展资金使用绩效评价，提高跨境资金使用效益。充分发挥香港国际金融中心优势，在粤港澳大湾区建立多层次、多渠道、多元化的投融资体系，加强大湾区城市间金融市场互联互通和深度合作［39］。设立粤港澳大湾区金融合作引导基金、科技成果转化基金，发展跨境风投创投、中小企业科技贷款、知识产权质押融资等金融服务，强化金融在科技协同创新中的作用。

5.4 完善科研平台、仪器设备跨境使用机制

畅通科研物资跨境流动渠道，对科研仪器设备、标本辅材等免税并开辟过关“绿色通道”。扩大科研仪器设备进口关税减免适用范围，将港澳在粤设立高校、研究院所纳入《科学研究和教学用品免征进口税收规定》减免税范围，对进口或受捐科教用品免征进口关税和进口环境增值税、消费税，降低一般企业购买自用研发设备和进口研发耗材的税收额度。简化高校科研仪器设备进口程序，选取部分高校进行试点，允许高校直接进口科研仪器设备、实验耗材、仪器零部件等科研用品。便利港澳科研设备跨境使用，允许广东高校科研机构用科研经费租用港澳机构科研设备并免征关税。持续支持中国（东莞）散裂中子源等重大基础设施、广东省实验室等科研创新平台向港澳科研机构开放，打造一批协同创新平台和科技公共服务平台。

5.5 完善促进创新要素流动的社会人文环境

加强公共设施建设，完善医院、学校、城市交通、5G 网络等建设，为人才、信息等要素流动创造良好环境。建立一体化知识产权保护机制，建立粤港澳大湾区统一互联的信用体系和社会信用奖惩联动机制，建立鼓励创新、统一透明、有序规范的市场环境。大力弘扬岭南文化求真务实、包容性强的创新精神，推动粤港澳大湾区科技普及和创新文化建设，以更加包容开放的态度推进创新文化对话与交流，优化创新合作交流的环境氛围。

6 结论

本研究基于理论研究与公共政策分析，形成以下主要结论：第一，创新资源具有稀缺性、可流动性等特征，追求自身价值最大化目标是创新资源跨区域流动的动力来源，创新要素流动是优化创新资源配置的重要手段，也是开展科技合作的重要基础。第二，粤港澳大湾区创新活动活跃，创新要素跨区流动具有旺盛的需求，也受市场规律、创新政策、社会环境的影响。第三，我国政府公共政策制定高度关注人才要素、资金要素、科研物质在粤港澳三地流通的问题，也对创新要素有效流动产生了积极的作用，但由于三地管理机制的差异、新旧政策的衔接不畅等因素，造成创新要素在三地流通中仍存在一些制度性障碍。第四，从问题和需求导向出发，建议在完善粤港澳大湾区协同创新组织机制、优化科研人员跨境管理和社会服务制度、健全科研资金跨境管理和金融服务、完善科研平台和仪器设备跨境使用机制、完善促进创新要素流动的社会人文环境等方面，进一步完善推动粤港澳大湾区创新资源要素跨境高效流动的政策举措。