城市管理综合行政执法问题与解决策略

2022-02-10林信章

法制博览 2022年36期

林信章

福建省福州市闽侯县城乡建设管理监察大队，福建福州 350000

城市管理综合行政执法直接关系到城市形象和城市治理法治化水平。《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出：要深入推进城市管理执法体制改革，改进城市管理工作。目前来看，虽然各区域城市管理综合行政执法工作取得了阶段性成果，但仍旧存在一些问题，需要采取有效措施予以解决。

一、城市管理综合行政执法的必要性

（一）助力城市发展

城市管理综合行政执法在维护城市环境秩序、推动城市蓬勃发展中具有至关重要且不可替代的作用[1]。通过有序开展城市管理综合行政执法活动，可有效避免各类行政违法、违章的情况出现，进而为广大人民群众提供一个安居乐业、和谐的生活氛围，提升人民群众生活幸福度，并为社会经济发展营造良好环境。如，依托于城市管理综合行政执法工作，城市公园将会越来越有品质，移步换景、如在画中的愿望也会得以实现；环卫设施将会越来越有温度，公共厕所环境这一民生问题将得以有效解决；市政设施将会越来越有特色，城市“衰老”现象将会得到有效缓解。休闲座椅、候车廊等附属设施的改造和提升，可以有效提升城市整洁程度；为民服务越来越有实招，依靠城市管理综合行政执法工作，惠民政策、惠企服务可以得到有效落实，市场主体对综合行政执法部门的满意度有明显提升。

（二）弘扬法治精神

城市管理综合行政执法工作是政府公共服务性的重要体现之一，其存在的目的和价值是满足人民群众的利益和需求，保障和维持城市高效、协调运行，确保城市功能正常发挥[2]。而城市管理综合行政执法水平的高低最终要通过法律效应和社会效益来进行显现。城市管理通过依法行政、综合行政执法，可以以最低的执法成本，最大限度地促进城市高效运转，促进城市社会、经济的全面发展。

（三）提高行政效率

就城市管理执法活动的特征来看，执法人员所面对的管理对象具有复杂性，且执法人员不具有等同于公安执法的预防犯罪和制止犯罪的执法权，这既为执法人员展开相关工作增添了难度，也对执法人员的执法行为提出了更高的要求。通过综合行政执法的有效落实，可组建一支具有快速反应、机动决策等能力的执法队伍，有助于提高行政执法效率。

二、城市管理综合行政执法存在的问题

（一）相关法律不健全，综合行政执法工作开展受限

习近平总书记指出：城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。城市管理综合行政执法工作是推进城市治理的重要举措和有效手段。但就目前来看，推动综合行政执法工作开展的相关法律还存在一定的不足：在立法方面，全国没有统一的城市管理方面的行政法规和法律，各地的地方法规也不太健全，导致综合行政执法工作难以得到高质量开展。

（二）执法程序不规范，综合行政执法效能降低

执法程序不规范不仅不利于城市管理向科学化、精细化、标准化方向发展，也会导致执法效能降低。执法程序不规范主要体现为：执法人员未能按照法定权限执法、适用法律不具有准确性、执法过程中未能依法出示执法证并记录执法全过程、文书制作不规范、协管人员滥执法。为规范城市管理执法，提升城市管理水平，规范执法程序十分有必要。

（三）监督机制不完善

有力的监督可促使城市管理综合行政执法部门依法执法、安全执法、理性执法，进而提高工作效能，并使其在人民群众心中具有良好的形象[3]。但就目前来看，城市管理综合行政执法存在监督机制不完善的问题：“官官相护”的不良习俗依旧存在，各权力机关之间缺乏有效的监督；内部监督存在滞后性，不能切实发挥监督成效；外部监督落实困难，受到内在因素和外在因素的影响，人民群众不具有监督积极性；与监督有关的法律法规落后，不能对综合行政执法工作展开科学性指导。

三、解决城市管理综合行政执法问题的策略

（一）积极完善相关法律，提高城市管理综合行政执法效能

法令行则国治，法令弛则国乱。在推进全面依法治国的当下，政府部门应当积极完善相关法律法规，推进城市管理综合行政执法工作有序开展[4]。

首先，应当完善相关法律，使执法人员有法可依。综合行政执法背景下，为明确各个部门职责，划清权责界限，各个部门应当根据自身实际工作内容和管理实际，打造完善的专属法律。如，公安部门应当不断完善落实《治安管理处罚法》、环保部门应当主动完善优化《环境保护法》。同时，这也可以有效改善城市管理综合行政执法“借法执法”的不良现象。切实有效落实“依法行政、以法管城”的理念，可不断推动城市管理从粗放型向精细化转变。例如：通过深化“城管+律师”工作模式，可依托法律条款和前期典型，有效解决执法过程中遇到的“疑难杂症”，以此破解城市执法难题；执法人员通过不断夯实理论基础知识，做到以考促学、以学促用，可有效提高自身法治意识，提升自身执法能力，以为优化城市形象助力。合理运用法律条款，实现依法依规办案，可践行“法治”城市管理，助力城市有序发展。

其次，要完善行政法规，进一步优化提高行政执法能力水平[5]。例如：为深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，从根源上解决多头多层重复执法问题，并促进执法重心下移，政府部门应当积极完善《综合行政执法条例》。同时，《综合行政执法条例》应当能够帮助综合行政执法人员破解实践中遇到的难点问题和热点问题，以此有效推进“大综合一体化”行政执法改革，强化执法保障，推进执法监督。行政法规的完善，不仅可以有效提升行政执法效能、防范重大风险，还可以增强人民群众的幸福感和安全感，这对于我国社会整体进步和发展具有积极意义。

最后，要积极优化《城市管理执法办法》，进一步完善综合行政执法程序和行为。综合行政执法涉及多个部门，而各个部门只有在相互配合的情况下，才能有效提高综合行政执法力度，才能避免相关部门之间出现“争权”或推诿责任情况的出现。基于此，应当对《城市管理执法办法》进行优化，规范执法主体、优化执法资源，推进执法权责由“碎片化”向“集成化”转变、执法队伍由“分散”向“综合”升级、执法模式由“传统”向“协同”更新，实现“一个部门管执法、一支队伍管执法、一套制度管执法”。“一个部门管执法”指的是应当对与综合行政执法有关的部门进行重新调整和归并，做到精简执法机构，理清执法权限；“一支队伍管执法”指的是应当加强对执法人员的培养，并重组执法队伍，使其能严格按照执法标准和执法流程执法，做到公平、公正、公开，并成为人民群众满意的正规化、专业化的基层综合行政执法队伍；“一套制度管执法”指的是应当根据实际，依托于现有大数据技术、信息技术，形成一套“有统有分、统分结合，有综有专、综专一体”的运行管理机制和“报送、流转、快处、跟进”的闭环工作机制，不断强化执法程序，提高执法效能。推进城市管理综合行政执法部门有法必依、严格执法，可以为我国整体经济社会发展奠基。

（二）切实完善执法程序，推进综合行政执法规范化建设

“大综合一体化”行政执法改革是推进社会进步、促进社会改革的必要手段。为有效推进综合行政执法规范化建设，应当从规范执法、宽严相济、简政放权三方面，切实有效完善执法程序。

首先，要规范执法，推进依法行政，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到公平正义。基于此，要进一步规范人员队伍、规范案件流程、规范案件监管。在规范人员队伍方面，要在“基层治理四个平台”执法下沉的基础上，对环境保护、综合执法、市场监督等部门的执法力量进行重新整合，确保各个部门可以相互配合、相互帮助，破除“信息孤岛”“数据壁垒”现象，并实现对相关事件的统一安排，统一调度，统一处置，提高综合治理水平。在规范案件流程方面，要打造一站式智慧中心，实现执法效率的提升。例如：在办理相关案件的过程中，要实时录入当事人的身份信息，并做好信息采集和询问笔录工作，以信息化的形式确保各个执法环节都能实现无缝对接，这可以有效避免人为干预，预防执法风险。同时，还应当依托信息化技术，提高执法取证精准度，并积极探索新的执法取证模式，以充分实现许可、检查、处罚的关联衔接。在规范案件监管方面，可以构建“法制室+驻队律师”机制，不断强化法制专业人员力量，以驻队律师提供的专业性法律意见为指导，加强对案件的审核和指导，明确处罚案件的相关法律依据，以有效推进法治审核工作向规范化方向发展。

其次，要落实宽严相济，优化营商环境。在城市管理综合行政执法工作中，为确保市场始终具有活力，应当优化执法理念，并积极推广“多领域实施包容免罚清单模式”，从本质上解决处罚与免罚之间的两难问题。例如：若在执法过程中，发现市场主体存在轻微违法、能够及时改正、没有造成危害后果的行为，则可以选择以批评教育、提醒告诫的方式代替行政处罚，既不会打消其参与市场的积极性，也能对其起到良好的教育作用，促使市场营商环境逐渐向良好方向发展。与此同时，为实现科学执法，执法有依据，还应当将依法不予罚款的违法行为具体化、标准化，规范行政处罚裁量权，切实实现精准执法。这有助于市场主体自主提升合规经营的自觉性，有利于经济市场高质量发展。

最后，要简政放权，实现政府优化治理。新形势下，要积极推进“放管服”改革，实现重心下移，以此激发基层发展活力和创造力。例如：相关政府部门应当立足于基层群众所需，以“厘权责、简流程、优服务”为主线，向基层放权赋能，实现基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办，让基层群众具有满满的幸福感和获得感。

（三）不断优化监督机制，提升综合行政执法效能

为了进一步规范城市管理执法工作，全面提升执法人员行政执法水平，相关政府部门应当以实现严格规范公正文明执法为目标，主动健全监督机制。

首先，要加强对“互联网+”技术的应用，实现“互联网+监管”，构建“一体化”的执法监管体系，纵深推进“互联网+执法”工作。例如：可利用“互联网+”技术，搭建“云共治”视频智能分析平台，使其能对重点道路进行全天监控，并主动识别违法行为，主动报警；可利用“互联网+”技术，推行公共厕所“云端管理”，实现对环卫作业车辆的作业监管和数据分析，保证环卫作业具有规范性。

其次，应当健全执法监督机制，促使相关执法人员都能严格落实执法责任，合作部门和市场主体都能发挥自身积极性和主动性，对执法人员的执法行为进行有效监督。同时，应当构建岗位职责、岗位激励、考核奖惩等制度对执法监督机制进行辅助，助力执法监督机制可以得到有效落实。除此之外，还应当依托《城市管理执法行为规范》，构建完善长效管理机制，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，促使城市管理综合行政执法人员在工作时，可充分考虑人民群众切身利益，维护党和政府形象。例如：行政执法人员必须持证上岗，并能根据法定权限、法定范围和法定程序等，切实履行自身职责，避免自身存在威胁、辱骂、殴打行政相对人，非法查封、扣押、处置行政相对人物品的行为，以此不断提升城市管理执法服务水平。