从保护债权人利益角度看我国现行参与分配制度

谢 玲

广东法喜律师事务所，广东 广州 510050

一、问题的提出

在司法实践中，对于债务远超其财产的债务人，如何确定受偿顺序、受偿比例以平衡各债权人的债权多有争议，导致执行程序陷入“执行难”的现象频发。

参与分配制度与破产制度同为财产处置制度，自立法以来常常将两种制度进行比较。参与分配制度相比破产制度来说，发展较晚也更为缓慢，《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》）已立法多年，而参与分配制度仅散落于相关司法解释的几个条文之中：2020年12月23日最高人民法院审判委员会第1823次会议通过的，自2021年1月1日起施行修改后的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《2020民诉解释》），《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《执行规定》）以及2021年5月《最高人民法院关于“对〈民事诉讼法〉司法解释疑问”的回复》对参与分配制度适用过程中的部分问题进行了明确，但实务中仍然存在制度混用、规定模糊、各地法院做法大相径庭的执行难问题。

二、参与分配制度立法概述

（一）现行参与分配制度的概念

参与分配，指的是在债权人申请对债务人进行强制执行的民事执行程序中，除申请执行人外的其他债权人（一般指普通债权人，但在现行规定表述中将享有优先权、担保物权的债权人纳入此范围中）通过向执行法院提交申请书后经法院审查，将符合条件的申请人在同一个执行案中按照法律规定将被执行人所有的财产分配给多个债权人的制度。[1]

（二）执行参与分配制度的功能偏差

我国《破产法》遵循商人破产主义，仅在被执行人为企业法人的情况下可适用《破产法》的相关规定。故为解决非企业法人的“破产”问题，建立了参与分配制度，通过个别执行来处理非企业法人的财产分配问题。参与分配制度追求高效实现个别债权人的债权，功能定位、价值选择与破产程序均存在本质差异。

对于债务人来说，两制度最本质区别体现在即便对被执行人财产进行了参与分配，仍不能免除其无法清偿的债务。在被执行人的财产被分配完毕无财产可供执行时，未能全部受偿的债权人或者执行法院仍可以在发现被执行人有财产时恢复对其的执行，直至债务清偿完毕。

而对债权人来说，参与分配与《破产法》的制度构建的不同主要体现于适用条件、清偿原则等方面。[2]2020年发布修订的《执行规定》删去第九十六条关于企业法人“参照适用参与分配程序”的规定，以严格排除企业法人适用参与分配制度，督促已经符合破产条件的企业法人通过破产程序处理其债务问题，解决实践中当作为债务人的企业法人出现“破产原因”而不破产，滥用参与分配程序的问题。与此同时，《破产法》修订使得申请人未支付的案件受理费、执行申请费均作为破产债权清偿，也可改变以往因需申请人预交费导致债权人怠于申请债务人破产的困境。

三、适用参与分配制度的条件

第一，基于参与分配制度系填补《破产法》空缺的基本属性，参与分配的适用对象应当排除企业法人，严格限制在自然人或其他组织的范围内。

第二，基于部分特殊行为无法替代的特性以及物权独占的特性，进行参与分配的债权种类一般限于能够进行分配、给付的金钱债权。

第三，仅在多债权人且债务人财产不足清偿全部债务时，才需要法院对被执行人财产进行分配。债权人唯一或债务人财产足以履行债务的，债权人通过强制执行程序实现债权即可。

第四，不论是为实现个别执行、高效执行，还是因债权真实性不确定，防止债务人串通、虚假诉讼，申请参与分配的债权均应当符合没有争议、数额确定、具备可执行的条件，即申请参与分配的普通债权人不能只是已经提起诉讼，而是必须已经取得生效裁判作为执行的依据。

第五，因参与分配制度内嵌于民事执行程序之中，故其他债权人提出申请应当是债务人已经作为被执行人之后，即执行程序开始之后。如果债务人尚无执行案件正在进行或债权人未掌握债务人是否有执行案件，债权人直接向执行法院申请对债务人进行执行即可。如债权人已经了解到债务人正在被执行，应当在被执行人财产执行终结前向执行法院申请。

四、从民事执行程序原则看参与分配制度原则

从现行法律和司法解释来看，我国处理民事执行竞合问题主要适用保护优先受偿权与有限优先、有限平等相结合的原则。

（一）保护优先受偿权的原则

现行规定中已经明确，享有优先权、担保物权的债权人不同于一般债权人，其债权受到特殊保护，该部分债权人在申请参与分配被执行的人财产、主张其所享有的权利时不被要求必须取得执行依据。并且，该部分债权人在债务人财产的具体分配中享有优先分配权，其债权能够先于一般债权获得清偿。

（二）有限平等原则

为在被执行人财产有限的条件下公平保障一般债权人的债权实现，《民诉解释》第五百零八条对适用平等分配原则的范围进行了明确。依照平等原则，无论债权人的民事主体类型、申请采取保全措施，以及法院采取执行措施的时间是何种情况，普通债权人均按照其享有债权份额进入参与分配总债权的比例受偿。

（三）有限优先原则

根据《民事诉讼法》第一百零三条以及《执行规定》第五十五条规定，对于普通债权之间的民事执行竞合，被执行人不符合参与分配或破产条件时，法院按照已经采取的执行措施先后顺序分配被执行人财产，即普通债权人有权按照查封顺序受偿。

五、参与分配制度在实施中存在的问题

（一）参与分配的启动

被执行人已经存在多个终结本次执行案件，当其中一件或部分案件中的债权人发现被执行人具有新的可以强制执行的财产，案件恢复执行时，法院是否能够依职权将前述其他终结本次执行案件剩余未能实现的债权一并进行参与分配？又例如，多个普通债权人依据不同执行依据向同一法院申请强制执行该被执行人，法院是否能够依职权启动参与分配程序，将不同执行案件的不同债权，依照平等原则统一进行分配？

本文认为，适用参与分配必须经申请，执行法院不享有主动适用的权利。第一，《民诉解释》第五百零七条规定，其他债权人通过参与被执行人已经在进行的执行程序分配其财产，应当提交申请书。《最高法院执行局关于参与分配的办案指引》一文中也已经明确，执行法院在收到参与分配申请后，经审查发现申请人不符合条件的，应告知不准予参与分配，而对于符合条件的应准予其参与分配。即，现行规定已明确在执行程序中须由其他债权人书面申请，执行法院审查处理，法院主动适用参与分配于法无据；第二，法院依职权将多个执行案件并案处理不符合参与分配程序属于个别执行的特点；第三，依据法律规定，在个别进行的执行程序中应当按照采取执行措施的先后顺序执行被执行人财产。依据优先原则，顺序在先享有被执行人财产保全的权利人实现债权的比例及可能性更高。若执行法院主动适用参与分配，按平等原则分配被执行人仅有的财产必然损害先采取执行措施的债权人的债权实现；第四，一般来说，即便债权人调查到被执行人的财产，也无法全部以个人受偿，如法院主动适用参与分配会致使不利于债权人积极调查被执行人财产、配合法院执行工作，同时也不利于执行工作效率提升。

综上所述，法院主动依职权适用参与分配制度于法无据，执行法院应当严格依照法律规定，根据申请人提交参与分配的申请书启动参与分配程序。

（二）法院的告知义务

1．法院应当告知享有优先受偿权的债权人，债务人已进入执行程序的信息[3]

根据《最高法院执行局关于参与分配的办案指引》一文中关于通知参与分配的规定：“对被执行的财产享有担保物权、优先权的债权人未提出参与分配申请的，执行法院应通知已知的担保物权、优先权人，如果债权尚未清偿，他们可向执行法院提出参与分配申请。”

例如，在（2020）粤执复875号、（2016）苏执监398号等案中均已明确：对于享有优先受偿权的被执行人，法院应当依法通知。这也是在民事执行中保护优先受偿权的体现，否则将会造成优先权人以及已经参与分配的债权人利益被损害的情形。

2．是否设置法院应当主动通知、公告的义务

广东省高级人民法院提出：主持法院分配前应向已知债权人发出通知并面向全社会发出公告，公告内容应当包括参与分配申请截止时间以及召开听证会的时间[4]。《佛山市中级人民法院关于规范执行程序中权利主体参与分配会议纪要》指出，主持法院通知仅限于在本案已经立案执行的其他债权人，而且法院仅进行通知，启动参与分配仍以其他债权人提交申请为条件。

本文认为，不应对法院设定通知义务。第一，设定通知义务不符合个别执行的特点，系与参与分配制度、执行程序高效、公平的价值追求背道而驰；[5]第二，依照现行法律规定，法院采取保全措施时，保全数额限于法律文书确定的债权额。据此，债权人保全财产的数额至多与其债权数额一致，法院主动告知“躺在权利上睡觉的人”来分割积极调查债务人财产的债权人本能够实现的债权，将大幅削减债权人申请执行、调查财产的主动性，使得其债权实现更为困难，同时也会导致执行程序更为繁琐、拖延；第三，不对法院设定通知义务不会损害其他债权人的合法债权，其他债权人仍能够通过申请执行主张其权利；第四，执行法院应通知的“已知债权人”的概念不明，且另负有公告义务，势必造成程序的繁琐，甚至因为程序的瑕疵导致执行程序受阻，损害现有申请执行人的合法权利；第五，目前实践中的执行案件均进行公告，对于其他债权人而言，完全有途径通过公告了解被执行人的执行情况，并自行决定是否参加某个案件的执行；第六，实践中存在大量被执行人的债权人不唯一，或者在多地均被法院立案执行的情况，如果设定通知（公告）义务，对法院来说，会进一步加剧执行工作的压力。同时，对债权人来说，在公告期间极有可能发生债务人转移财产等不利于债权人利益的情形。

总之，要求执行法院进行公告或主动告知，不仅不利于法院的执行工作，也无益于债权人的债权实现。故，不应对法院设定难以实现的公告或主动通知的义务。

（三）其他债权人申请参与分配的截止时间

《民诉解释》第五百零七条明确限制参与分配限于被执行人的财产执行终结前。但如何在理解这一时间截点，各地法院做法不一。《广东高院关于执行案件法律适用疑难问题的解答意见》中认定在执行财产尚未实际支付到债权人之前，其他债权人仍有权申请参与分配被执行人财产。

实践中，执行程序耗时长、难执行，各地法院都存在大量的被执行人财产难以覆盖其债务的情形，对于债权人数量不唯一、债务人财产却有限的参与分配中，针对分配方案产生的争议几乎无法避免，执行推进的难度可谓是更高一级。如依据广东高院的意见，不能排除在法院已经制作完成复杂的财产分配方案，处理各种异议之后，出现另外的债权人主张债权。此时，执行法院不得不重新进行分配，执行工作难有进展，甚至进入“制作分配方案”“异议”和“通知”工作的恶性循环之中。

本文认为，基于参与分配遵循效率优先的理念，应当收紧针对普通债权的申请时间截点。将申请参与分配截止时间设置在参与分配方案送达第一个债权人之日以保证执行工作的效率，防止执行程序的过分拖延，同时能够起到限制法官自由裁量权、避免当事人对法院执行的质疑的作用。

总而言之，如何平等实现债权，保证债权人合法利益仍然是参与分配制度亟待解决的问题。对于现行法律法规中尚未规定又多发争议的问题，应当以民事执行立法原则为基本要求，从参与分配的立法目的和基本属性出发，通过细化制度规定，以及完善参与分配制度，解决执行程序推进难、耗时长的问题，保障债权人利益。