行政诉讼第三人法律规制的完善

于永欣 吕红蕾

佳木斯大学人文学院法律系，黑龙江 佳木斯 154007

一、行政诉讼第三人制度概述

（一）行政诉讼第三人的含义及其法律地位

《行政诉讼法》第二十九条规定“行政诉讼中的第三人，是指同提起诉讼的具体行政行为有利害关系，在行政诉讼中申请参加或由人民法院通知参加诉讼的公民、法人或者其他组织。”根据行政诉讼的第三人的立场不同，又可以分为原告型第三人和被告型第三人。其中被告型第三人因行政诉讼被告不得反诉以及在行政诉讼期间不得向原告和证人自行收集证据等限制，其在具体行政行为中的法律地位也可能受到类似的限制。

（二）行政诉讼第三人的特征

行政诉讼第三人的特征也比较明显，主要表现在以下几个方面：

1．主体限定

行政诉讼第三人的限定条件主要表现在以下两个方面：首先是主体范围的限定，即第三人不能是同一案件的原、被告；其次是主体身份的限定，即第三人必须与案件具有关联性，可以是与被诉具体行政行为的关联性，也可以是与案件审理结果的关联性。[1]

2．参诉时间特定

行政诉讼第三人仅能在诉讼程序开始后至一审判决做出前参加诉讼。即其参与诉讼是一种从诉行为。本诉的发生是第三人能够进入到诉讼中的先决要素，即第三人参加到诉讼中必须以本诉的存在为前提条件。

3．参诉方式独特

不同于原、被告单一的参诉方式，第三人既可以在诉讼开始之后和审结之前向人民法院主动申请参加诉讼，也可由人民法院通知参诉。[1]第三人独特的参诉方式既能够维护第三人的合法权益，也有利于查明案件事实。

4．诉讼地位独立

第三人享有独立的诉讼地位是指，第三人既不依附于原告，也不依附于被告，其参诉仅是为了维护自己的合法权益，因此原、被告享有的诉讼权利和诉讼义务，第三人也应享有。[1]

二、行政诉讼第三人制度研究的意义与价值

法律设立之初之所以被人们服从和接受，从其表面上看是其强制性和约束力，但从根本上来讲，若判决结果对原被告以外的主体产生了羁束，但却不允许该类主体参诉，势必会破坏法律的权威性，更违背了人们对公平、公正的追求。

第三人参加诉讼，既可以使法官更加全面地了解当事人的真实意图，从而更加有效、公正地审理案件，又切实地保障了利益关系人的合法权益不受侵害。

（一）节约司法资源、提高司法效率价值

随着社会的发展与进步，人们法律意识的增强，越来越多的人选择通过司法途径维护自身合法权益，这时极其容易产生司法资源供给量与需求量不平衡的冲突，司法资源在庞杂的案件中显得特别的珍贵。

首先，允许第三人参加诉讼、赋予其参加诉讼的资格，可以帮助法官更加全面地了解案件事实，能有效地避免因案件事实不清楚或证据不足导致的司法审判复杂化；其次，允许第三人参加诉讼可以有效避免第三人因无法参加诉讼而单独提起诉讼。第三人单独提起诉讼会使得司法机关对第三人的诉讼请求再一次进行资格审查、对证据再一次进行判定，当事人可能因为举证、申诉等原因造成人力、财力方面不必要的消耗，司法机关也因为对已有的证据进行重新判定、对当事人进行资格审查而造成司法资源不必要的消耗。

由此可见，行政诉讼第三人制度进一步地提高了诉讼效率，对社会公众利益的实现，诉讼效率的提高，诉讼资源的节约大有裨益。

（二）促进公正司法审判、维护诉讼公正价值

行政诉讼第三人参与到诉讼中来，有利于保障参加诉讼主体的完整性，也有利于法院对案件形成全面的了解，为做出公平公正的裁决提供保障，在一定程度上避免了因行政诉讼第三人另行起诉，法院做出相悖判决的尴尬。[2]同时，第三人参加诉讼，不仅维护了其自身的合法权益，也在一定程度上督促行政主体依法行政，促使人民法院做出有公信力的裁判。

（三）提高司法公信力、实现公平价值

行政诉讼第三人有独立的立场，赋予行政诉讼第三人参加诉讼的权利，使其为自身行为进行陈述、辩解，进一步体现了对行政诉讼第三人的公正对待。

在司法实践过程中，由于不同的法院、不同的法官审理，即使是同一起案件也可能产生不同的审判结果。一旦产生了两个不同的裁判结果，不仅对维护当事人合法权益具有不利影响，更不利于纠纷的解决。而允许第三人参加诉讼则可防范这一风险。[2]因此，第三人制度对提高司法公信力和实现公平公正具有十分重要的价值与意义。

三、行政诉讼第三人制度的法律规制现状及不足

（一）行政诉讼第三人制度的法律规制现状

伴随着法治建设的不断深入，我国行政诉讼第三人制度的立法建设也随之发展与完善。我国第一部具有现代意义的《行政诉讼法》颁布于1989年，但此时行政诉讼第三人制度仅仅是初具雏形。随着2014年党的十八届四中全会的召开，依法治国方略更为深入、广泛，我国于2014年对《行政诉讼法》进行了修正，现行《行政诉讼法》于2015年5月1日施行，在2018年，《行政诉讼法》有了全新的司法解释。行政诉讼第三人制度对于第三人合法权益的保护具有十分重要的作用，对其的法律规定应引起重视。

虽然在行政诉讼第三人制度的规制方面相对于旧法来说有着较大程度的改动，证据体系也经历了从无到有的过程，但是法条内容仍然较为粗略，对第三人所需承担责任的类型划分、举证责任归属等问题并没有作出十分明确的规定。在现实生活中，第三人的利益并未得到切实有效的保障，第三人制度在立法层面上仍然存在缺陷，立法相对现实较为落后，对行政诉讼第三人制度进行合理的调整与细化十分必要。

（二）行政诉讼第三人制度的缺陷

虽然2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对行政诉讼过程中产生的诸多问题进行了一定的补足，但我国行政诉讼第三人制度仍存在一定的缺陷，其具体表现在：

1．对“利害关系”的界定不够明确

虽然《行政诉讼法》规定第三人需与案件处理结果有利害关系或与被诉行政行为有利害关系，但是并没有对“利害关系”进行明确规定，学者对此也存在一定的争论，这也进一步导致对第三人的判断标准模糊不清。

较大的争议焦点在于直接利害关系与间接利害关系方面，部分学者认为，《行政诉讼法》中所说的利害关系仅仅是指直接的利害关系即直接的权利义务关系。而部分学者则认为，与具体行政行为存在间接利害关系的主体也应将其作为行政诉讼的第三人来看待。[2]

不同的界定观点可能对利害关系人能否作为行政诉讼第三人参与到诉讼过程中来具有十分重要的影响，应进一步明确利害关系的界限，以尽可能维护利害关系人的合法权益。

2．对行政诉讼第三人的范围没有明确分类

无论是过去的旧法，还是现行的新法，都并没有明确行政诉讼第三人的类型划分，我国在立法层面对行政诉讼第三人的分类近乎空白，这也导致了学术界对第三人的分类难以达成统一，每一种划分标准都代表着一种利益考量，在对法律实务起着积极作用的同时，也为司法实践带来了若干阻碍。

在司法实践中，行政诉讼第三人的情况多变，这种情况致使不能用统一的标准对第三人的行为进行规范，法官只能根据以往的审判经验、法学功底以及相关学者的观点来帮助自己审理案件，这就可能导致不同的法官对案件的处理结果存在差异，所以我们应立足于司法实践现状，结合国外先进理论和实践经验，对行政诉讼第三人进行明确的分类。

3．行政诉讼第三人的举证责任规定不具体

目前在司法实践层面，对行政诉讼第三人应承担何种举证责任的问题规定并不十分详尽，它仅仅明确了第三人调取证据的具体条件，[3]但在立法层面，对行政诉讼第三人应承担的举证责任描述较为模糊，致使在司法实践中，行政诉讼第三人应承担何举证责任由法官自行裁量。但可能导致法官滥用自由裁量权，会适得其反。

四、对行政诉讼第三人制度扩容的建议

我国《行政诉讼法》在参照适用《民事诉讼法》的过程中也显露出一些弊端。例如行政诉讼程序不够公开透明、不够简便，对“利害关系”的界定不够明确等等，因此为更好地维护行政诉讼第三人的合法权益，进一步完善行政诉讼第三人制度迫在眉睫。

（一）进一步对“利害关系”进行界定

在司法实践中，对“利害关系”的界定模糊不清影响法官作出判决，刻板、固化地对利害关系进行界定容易造成缺少案件当事人，进而造成案件的复杂化。但对“利害关系人”的界定过于宽泛也有可能导致司法资源的浪费。故对“利害关系”的内涵和外延进行明确已成为重中之重。

笔者认为应从如下方面入手界定利害关系，首先，我们应适当借鉴国内外关于利害关系界定的先进经验。根据日本和德国的司法实践，行政诉讼中会将利害关系的界定与直接利害关系和间接利害关系相联系，从而更好地得出利害关系程度。[2]我们应该适当吸取国外立法经验，不能将利害关系的界定单独割裂开来，而应该将其与直接利害关系和间接利害关系相联系。其次，我们应把对“利害关系”的界定细化到每一个案件当中，不同的具体行政行为在具体案件中涉及到的利害关系各不相同，对案件当事人也可能产生不同程度的影响，所以我们应把利害关系与每一个案件联系起来。最后，“利害关系”的界定与把握也应给予法官一定的自由裁量权，这样既可以使法官的自由裁量权进一步规范化，也在一定程度上减少了固定化规范的弊端。

（二）细化行政诉讼第三人的分类

笔者认为应多措并举，我们可以借鉴其他国家对行政诉讼第三人进行划分的宝贵经验，并结合我国国情，对我国的行政诉讼第三人制度进行优化和完善。如：德国在司法实践中，根据案件的判决结果与行政诉讼第三人的关系，将行政诉讼第三人划分为必要诉讼参加人和普通共同参加人，其中与案件处理结果有直接关系的诉讼参加人为必要共同参加人。[5]日本的分类方式不同于德国，是根据参加人身份的不同对第三人进行类别划分，分为一般诉讼参加人与行政机关诉讼参加人两种类型，在适用《日本民事诉讼法》时可以明确清楚地进行定位，非常的细致准确，对推动行政诉讼进程起到十分重要的作用。[4]以上两种分类方式均可供我国参考。

（三）完善行政诉讼第三人的举证责任

举证责任是案件当事人提供有力的证据材料来证明与支撑自己的诉讼请求，在当事人无法提供的情况下，可以依法向人民法院申请进行调取，在法院认为有必要的情况下也可以自行进行调取。第三人参加诉讼时也应承担相应的举证责任，举证责任的有效性在一定程度上是对第三人行为合法性的有力认证。

笔者建议，我国可以根据利害关系人参加诉讼必要性的不同将其进行划分为三种类别，即必要参加第三人、普通诉讼第三人以及行政辅助参加第三人三类。[2]由于必要参加第三人的法定内容较为局限，普通诉讼第三人所涉案件的大部分内容都是基于普通诉讼，而行政机关辅助参加第三人赋予了行政机关以第三人的身份，这样的划分方式可以将所有类型的行政诉讼第三人都囊括其中。

必要参加第三人之所以必要，是因为其受到原、被告之间的权益影响十分紧密，我们又可以按照类似于原告地位以及类似于被告地位赋予必要参加之第三人的举证责任。普通参加之第三人因其不是必然受到原被告权益关系的影响，故将其称为普通参加诉讼第三人，此类第三人可能有行政机关与利害关系人两类主体，两类主体可能与原告利益一致，也可能与被告利益一致，由此可以将第三人分为原告型第三人与被告型第三人两种。行政机关辅助参加第三人也可以作为第三人来参加诉讼。

五、结语

行政诉讼第三人制度不仅在保护行政诉讼第三人合法权益方面发挥着举足轻重的作用，对于司法机关查明案件事实、促进司法公正也发挥着不可磨灭的作用，而为了促使该制度发挥更好的作用，要求我们既要对行政诉讼第三人制度具有清晰的认知，更要求我们了解其存在的不足和缺陷，从而着重于完善行政诉讼第三人制度，进一步对《行政诉讼法》第二十九条所说的“利害关系”进行界定、对行政诉讼第三人的分类进行明确以及完善行政诉讼第三人举证责任等等。