我国行政听证制度的完善

史新硕

河北大学法学院，河北 保定 071000

一、概述

（一）概念

听证这一概念不是行政法领域所特有的法律制度，王名扬教授在介绍美国行政法时提出：听取利害关系人意见的程序，法律术语称为听证，其外延则涉及立法、司法、行政三大领域。[1]行政听证制度作为行政法领域的产物，虽然国内外学者对其界定所采取的说法存在差异，然而分析其内在实质意义，不难发现各国对于行政听证的实质把握并无太大差异，即行政主体在行政管理活动中不能忽略公众的意见和感受，注重民主价值的发挥。我国学者在分析国外对于行政听证的研究成果的同时，结合我国这一行政程序的现实情况，将行政听证制度的概念定义为：行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有权陈述意见、提供相应证据，行政机关应当听取行政相对人的意见、接纳证据并作出相应的决定等程序所构成的一个法律制度。

（二）理论基础

关于听证制度的理论基础，大多数学者都达成了共识，即听证源于英国的自然公正原则。这一原则有两层含义，一层是任何人不得做自己案件的裁判者，另一层是在做出决定之前要听取另一方陈述意见，第二层就是听证制度的法理依据。作为自然公正原则的创始者，英国对听证制度做出了直接明确的规定。在自然公正原则的基础之上，美国又产生了正当法律程序原则，十分重视听证这一正当程序在行政管理中的关键作用，听证作为行政程序的重要组成部分，最早被明确规定在1946年美国制定的《联邦行政程序法》之中，结合《美国宪法》相应条款，通过对行政程序进行连贯、科学的制度设计，既保证了听取民众的意见，又符合听证的形式要求。

此外，大陆法系中的依法行政原则也是听证制度的重要理论来源，行政法中的依法行政原则作为基本原则之一，贯穿于行政法各个环节之中，其要求行政主体“法无规定不可为”，行政行为在有明确的法律依据基础之上，更要重视形式合法，也就是行政程序的正当性，而听证制度具有天然的优势，既可以保证公众对行政管理活动的参与度，又可以提升行政主体工作的质量，因此，依法行政原理是行政听证制度的理论渊源不可或缺的一部分。

（三）发展历程

我国的行政听证制度并不是产生于我国本土，而是向西方发达国家借鉴而来。自20世纪80年代开始，经过了40多年的发展，我国听证制度从无到有、从发展到逐步健全。展开来看，我国的听证制度由深圳市作为起始试点，建立我国第一个“价格咨询委员会”，由各界人士共同组成，直接参与深圳市水价的制定与调整。随着我国经济社会发展水平迅速提高，对行政听证的需求也越来越显著，由此带来了行政听证制度的发展与完善，虽然我国行政听证制度处于不断发展之中，但仍未形成对行政听证程序的系统性规定，而是各领域分别进行探索建设，其适用范围不断扩大、充实。如1996年我国在行政处罚领域建立了行政听证制度，1997年首次进行行政价格决策听证，2000年开启了立法听证制度，2002年建立了环境影响评价听证制度，2003年在《行政许可法》中规定了“听证”一节内容，进一步丰富了行政听证制度的适用范围。总体来说，我国的行政听证制度正不断发展完善，但还没有形成成熟完备的体系。

二、我国行政听证制度的反思

（一）行政听证质量有待提升

行政听证制度在我国起步相对较晚，因此我国在这一制度领域的探索还处于初创阶段。任何社会制度的初步探索时期难免会遇到这样或者那样的困难，继而导致行政听证制度的运行可能与其本身的价值定位存在偏差，并最终影响行政听证制度效用的充分发挥。结合我国实践探索的经验与成果来看，不难发现行政听证制度为行政管理活动提供了显著的积极效果，然而由于这项制度距离成熟完备还有较大差距，所以一些不足之处也得以显现，具体表现为适用范围不宽泛、适用程序不规范两大方面内容。

1．适用范围

从适用范围来看，政府作为行政管理活动的直接参与者，在行政管理活动中具有优势地位，因此保证公众更多地参与到行政决策活动中来就显得尤为重要。行政听证制度确实拓宽了公民参与国家和社会事务管理的途径和渠道，然而其适用范围还不够宽泛，根据现有法律法规的相关规定来看，其适用范围具有明显局限性，除了《立法法》对行政立法的相关听证程序作出明确规定之外，只适用于行政许可中的听证、行政处罚中的听证以及环境影响评价听证等领域，行政管理活动广泛而复杂，行政听证制度的适用范围狭窄会影响公民参与政治生活的质量和水平，从而制约了这项制度本身应具有的优势的显现。

2．适用程序

从适用程序来看，和谐社会离不开稳定的秩序，而良好秩序的构建离不开严密、连贯的程序设计。行政听证程序作为实现形式公平的必然要求，是能否顺利举行行政听证活动的关键所在，通过这一形式了解公众意愿，甚至对于行政主体后续做出的行政行为也有直接影响。虽然我国的听证制度已经有一定程度的发展，但是具体的程序规定还没有明确，如对于听证参与者各自所拥有的权利、各自需要承担的义务、听证程序的具体展开步骤等内容都未有具体规定；此外，对于听证主体中的主持人资格问题也需要解决，包括主持人的素质水平、独立地位以及职责所在等内容都没有明确规定；还有重要的一点是听证笔录效力问题，关于听证笔录的效力也没有法律依据可以遵循，这直接导致了其未发挥出应有的证明效力，影响了权威性。

（二）缺乏统一立法规定

众所周知，公平的实现需要兼顾实质公平与形式公平，后者的实现离不开程序作用的稳定发挥。我国针对行政程序的研究活动已展开多年，然而目前为止我国尚未形成统一的行政程序法，具体到行政听证领域，主要是把行政行为划分为不同的类型形式，然后在典型领域制定听证程序，如行政处罚和行政许可这两大领域。此外，《政府制定价格听证办法》对价格制定过程中的听证程序作了详尽的规范，但是其并没有发挥出应有的社会效果，甚至出现了“逢听必涨”的戏言，[2]这也从侧面反映出了现有的行政听证秩序存在局限性。

三、我国行政听证制度的完善

（一）提升行政听证质量

1．适用范围

从适用范围来看，由于目前我国行政听证的适用范围还比较局限，所以可以考虑将其扩大到其他的行政行为，行政行为针对行政相对人做出，影响其权益的实现，为了促进相对人对行政行为的接受程度，提升行政管理活动的质量，扩大行政听证的适用范围是很有必要的。尤其是针对抽象行政行为，正如大家所知，抽象行政行为指国家作为强势主体一方所单独做出的行政行为，从民主性进行思考，这种行政行为在民主价值层面上存在不足之处，而听证这一形式不仅弥补了抽象行政行为这一短板，某种程度上还激励了政府提高对自己进行行政管理活动的要求，从而更好地约束行政行为，提升为人民办实事的能力。

2．适用程序

从适用程序来看，明确且具体的行政听证程序对于行政听证活动来说至关重要，这直接决定了听证能否顺利进行以及听证活动的质量水平。如听证主体各自拥有的权利、所要承担的义务需要明确，明确了权利义务关系有利于提升公众对行政听证活动的参与意识，提升公众积极性；关于听证主持人资格的相关规定，可以在明确其职责范围的基础之上，如将其划分为听证前、中、后三个不同阶段，借鉴诉讼程序中的回避原则，结合相关原则对其地位作用等作出规定，从而充实听证制度中的回避制度，明确听证主持人的定位；关于行政听证笔录的效力问题，听证制度的重要价值在于听取公众意见，关心民众意愿，要想提升行政行为的公平性，就要重视听证笔录的效力，可以考虑确立听证笔录的案卷排他原则，通过给予其合法地位来认可其权威性。

（二）借鉴国外经验，推进立法进程

如前所述，我国在行政程序领域的探索活动已经开展多年，然而到现在为止还没有形成我国自己的行政程序法典，这在某种程度上制约了我国行政法研究的进一步顺利进行，而听证制度作为行政程序的重要组成部分，离不开行政程序的规定，要想实现行政听证活动的升华，形成我国独特的行政程序法就很有必要。由于部分发达国家在行政听证领域的研究有可供借鉴的经验，本文以美国、德国为例。

1．美国

在美国，作为行政程序最为完备的国家，美国听证制度的发展也十分成熟。美国的听证制度建立初期就关注了对于行政权力的制约，坚持正当法律程序原则的统领作用，明确具体地规定了听证程序，形成了较为严密的一套流程设计。美国在制定联邦行政程序法的同时，延伸了许多立法活动，作为听证制度产生的催化剂。与此同时，听证程序的诸多制度也为行政听证活动提供了经验，尤其是案卷排他原则，为行政听证制度作出了巨大贡献。此外，由于美国属于英美法系国家，注重判例的重要作用，因此判例丰富了行政听证制度的研究，推动了行政听证制度的不断成熟。

2．德国

在德国，行政听证的内容隶属于行政程序的一般规定之下，其听证制度具有独特之处，重视法律程序流程的同时，又强调当事人权益保障。主要体现为三方面，一是听证适用的条件，在现行的联邦行政程序法中明确说明听证的相关程序作为行政行为的通过条件，并且在此基础之上规定了可以免除听证的具体情形，兼顾了原则与例外的和谐关系；二是完备的听证流程，从当事人主动向行政主体提出听证要求，到当事人要求进行阅卷，再到相关人的听证参与，都作出了明确具体的规定。此外，还规定了如当事人进行阅卷的要求有可能影响行政主体正常执行公务的，可以拒绝其要求，当然当事人可以寻求救济；三是坚持言词辩论原则，这属于德国行政机关作出行政行为所必须遵循的一项原则，而且有义务根据不同的当事人来变更听证活动的相关计划。同时也规定了言词审理模式的例外情况，避免过度追求公平而忽视了效率。

就我国国情来说，我国属大陆法系国家，与德国法治理念有诸多重合之处，因此德国法治建设对我国一直具有重要借鉴意义，基于行政法的需要，德国早已形成完整的联邦行政程序法，而我国在行政程序立法领域还处于探索阶段，为了听证制度的早日成熟，一部完备的行政程序法是必不可少的。在听证制度建设方面，我国可以加大对国外发达国家法治建设先进经验的汲取，完善听证程序建设，如明确听证参与主体的权利义务关系，促使民众参与听证的积极性从根本上得到提升。此外，尽管美国与我国属不同法系，但是美国在行政程序建设领域处于领先地位，拥有先进发展水平，所以我国可以参考其在听证制度建设领域的有益尝试。例如在听证制度中明确听证活动需要遵循的原则，听证适用范围较为广泛，建立一套流畅严密的听证程序流程，通过保障当事人合法权益的方式来提升其对政府的信任度，进而构建公众与行政主体的和谐互动关系。

四、结语

听证制度作为行政程序的重要组成内容，有利于监督行政主体进行行政管理活动，是政府和公民之间的桥梁，同时从长远来看，将促进法治政府建设目标的顺利实现，进而完善我国法律制度设计，为社会主义法治事业贡献一份力量。虽然我国的行政听证制度起步较晚，但是不容忽视的是，它确实为我国法治政府建设发挥了重要作用，但是由于种种因素，其距离成熟还有相当一段距离，为了更好地使听证制度发挥效用，就需要我国理清听证制度的价值定位，在和谐社会理论框架内进行制度建设，早日形成自己独特而完备的听证制度，推动我国民主政治的更好发展，实现民主与法治的动态平衡。