我国氢能源法律制度问题及建议探究

吕爱琳

河北大学法学院，河北 保定 071000

一、氢能源法律制度问题现状

（一）氢能产业缺少环境影响评价制度

环境影响评价制度通过法律法规或行政规章等，对规划和建设项目可能会对环境造成的重大影响进行环评，以促进能源的清洁、低碳、安全高效利用。《环境保护法》第十九条①《环境保护法》第十九条：编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。规定了对环境有影响的重大项目应当进行集中编制规划、依法进行环评；《环境影响评价法》第二条②《环境影响评价法》第二条：本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。规定了环境影响评价的概念，对规划和建设项目进行环评，并规定了规划和建设项目的调查、分析和评估以及预防和减轻不良影响。国家以法律的形式规定了应当依法进行环评，《环境影响评价法》中更是详尽地规定了规划和建设项目进行环评的具体流程和程序以及应当承担的法律责任。于此而言，氢能源的开发利用过程中对环境产生的不利影响都应当进行环评，以促进社会的可持续发展。我国《环境影响评价法》中规定了对于规划的环境影响评价和建设项目的环境影响评价，但是此法律中并未把氢能开发纳入环评适用范围，以降低对环境产生的不良影响。氢能开发利用过程中也会产生一定的二氧化碳等危害环境的物质。因此，应重点加强加氢站建设中的环评工作，完善环境影响评价制度。

（二）总量控制制度问题亟待解决

我国可再生能源没有制定基于立法的强制性的发展目标和建立强有力的制度保障机制。基于此，我国的总量目标制度还没有得到实现，能源总量目标制度在我国《可再生能源法》中有所体现，但还处于理论指导阶段，可操作性不强，量化实施难度大，具体工作授权于行政主体以政策规划的形式进行细化规定。另外，我国与欧美发达国家氢能源总量目标制度的发展差距较大。一是氢能发电配额不确定。在氢能的总量目标制度中，氢能的发电配额比例不确定，法律上也没有对氢能的发电配额制作出更为详尽的规定，尚未通过立法的形式给予氢能强制性保障，不利于促进氢能得到更好的利用、促进能源得到有效开发和环境得到有效的保护；二是氢能总量目标达成难度相对较大。总量控制制度在环境可再生能源领域具有基础性地位，更是对氢能开发利用具有重要价值的制度。[1]当前，由于我国市场经济发展和社会的发展状况的差异，而且经济社会发展的变化对氢能影响颇大。我国要达成氢能总量目标还需要考虑投资成本等一系列不确性的因素，才能确定环境保护总量目标制度。

（三）公众参与尚未贯彻

公众参与制度不仅保障了公民的权利，而且使得氢能源在开发利用中更加环保高效。在氢能源领域，公众参与制度没有得到有效贯彻实施，我国《可再生能源法》第四条第二款①《可再生能源法》第四条第二款：国家鼓励各种所有制经济主体参与可再生能源的开发利用，依法保护可再生能源开发利用者的合法权益。规定了相关主体有权参与到能源的开发利用中，这样既保护了公民的权利也保障了氢能开发利用过程的民主；《环境保护法》对信息公开和公众参与有较为详细的规定，使得公众参与制度有了基本法的保障，并在实践中得到有效实施。但是在氢能开发和利用领域，氢能源开发问题的重要地位可以上升到国家，是能源问题和战略问题，但这过程中不可避免地出现其独特的环保风险，更涉及到社会公众的健康合法权益，因此，建议为氢能开发利用建立完善有效的公众参与制度。由国家作为主体，通过立法以赋予权利、授予义务以及责任的方式使公民参与到氢能开发利用中去，使得氢能源开发利用更加科学。法律规制只是一个手段，法律的最终归宿是为人民服务，立法内容应当具有人民性，立法过程更是具有民主性。关于氢能开发与利用的立法应广泛体现民意，积极鼓励社会公众参与到立法工作中来，畅通公众反映民意渠道，保护社会各个群体、阶层的合法权益，实现民主立法。

二、完善氢能源配套法律制度

（一）规范氢能产业环境影响评价制度

通过法律法规等规范性文件的设定形式将环境影响评价工作制度化，被规范的对象必须施行的制度为环境影响评价制度。《环境保护法》第十九条②《环境保护法》第十九条规定：“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。”作为建立环境影响评价制度的法理基础，后续对环境有影响的项目都应在项目开展前进行环境影响评价，达到评价标准的项目才能动工。同时《环境影响评价法》对环评实施细则和法律责任有更加细化的法律规则和与之相适应的法律制度，例如环境影响书、环境评价程序以及环评相应的法律责任等等。氢能源开发利用的过程有其特有的环境风险和环境问题，应重点关注加氢站建设对环境的影响。与此同时，要注意在《环境保护法》《环境影响评价法》等现有法律立法精神和立法目的的框架内建立氢能环境影响评价制度，避免与上位法发生矛盾。

（二）建立健全氢能总量目标制度

作为可再生能源领域中的基本制度——总量目标制度，在氢能开发利用中更是具有基础性价值的制度。因此，在氢能源开发与利用过程中实施具强制性价值的氢能发电总量目标制度，由行政机关牵头支持、引导投资更加符合实践，从而推动氢能市场的内需，迸发氢能市场活力。

1．参照风电配额机制设定氢能发电配额制

风电配额制度，即对可再生能源发电的具体市场份额进行强制性配额分配，其具体配额标准由法律强制规定。该制度对氢能发展有可学习性的原因如下：一是氢能和风能同样都是可以作为发电的能源，而且产生的电能都可为工业供电和商业供电；二是氢能不仅仅可以发电，还是存储风电的载体，所以强制性规定的氢能发电配额能以风电的形式实现。从我国当前氢能源发展情况来看，氢能的研发、试点以及最后投入使用对能源自主、环境保护具有重大的意义，通过立法强制拘束方式确认氢能在用电中的配额比例具有可行性，这具有保证性的重大作用。

2．参照风电的情况制定氢能“绿色证书制度”

“绿色证书制度”指的是每当可再生能源生产商生产1度可再生能源电力（也被叫做“绿色电”），便通过绿色证书制度为其进行绿色认证。这一制度可以通过发挥市场配置资源的基础性作用，解决各地区间的关于氢能源持有资金差距大和发展参差不齐的问题。[2]行政机关综合参考技术成熟度、氢能源的投资系数、可再生资本以及环境影响系数等相关因素科学地确定绿色证书的发放比例。与此同时，在市场和资本投入方面，降低金融机构进入相关市场的难度，从而能够让绿色证书推动金融市场大步向前，在市场上公众会增加对氢能的认可度和好感度，迸发氢能源市场活力，促进氢能市场发展。

（三）实施多元激励制度

从各地氢能发展规划、鼓励政策文件和地方政府实施的规定和制度来看，对氢能技术的激励大多是以政府补贴的形式来实现的。例如我国氢能源开发利用的前沿阵地佛山南海区就出台了规范性文件③佛山市南海区人民政府印发《佛山市南海区促进加氢站建设运营及氢能源车辆运行扶持办法》。来激励和促进南海区加氢站的建设运营以及氢能汽车产业的发展。文件中明确规定，根据不同加氢站的加氢能力以及建造时间来对各个加氢站进行补贴，补贴一般是按区级补贴发放。文件还规定，当加氢站完成计划中的报告建设手续及相关涉氢设备采购合同开始正式履行，同时实施方案被南海区专家评审组通过的，还可申请预拨补贴，预拨补贴按加氢站原定建设补贴标准的30%发放。但以上可以体现激励我国氢能源发展的手段，存在设定法律效力低下以及方式单一的问题。因此结合我国氢能发展处于初级阶段的实际情况，应“以奖代补”实行多元有效的激励措施助力氢能源快速发展，实现技术革新。

1．设立氢能专项发展基金

《可再生能源法》第二十四条表明，国家财政支持设立可再生能源专项发展基金，来促进新能源的研发、试点、应用大规模推广发展，同时还细化明确了基金①可再生能源发展基金补助、可再生能源发展基金征收使用管理的具体办法，由国务院财政部门会同国务院能源、价格主管部门制定。的来源和流向。因此，将可再生能源依据各自不同的发展特点进行分类，针对各自的薄弱环节设立专项发展基金，助力突破障碍便具有执行性。具体到氢能源领域来说，设立氢能专项发展基金对氢能长远持续稳定发展提供了保障，同时管理资金也更加方便，资金流向也更加明了。

2．实行税收优惠政策

目前我国在加氢站建设和消费者购买氢燃料汽车方面有规定补贴方案，但并没有明确规定税收优惠方案。税收减免制度，是针对符合相关法律设定的特定税收优惠条件的纳税人和征税对象应缴税款进行减免的一种减征制度。美国《2005年能源政策法》就规定了当消费者或工业企业购买了符合优惠条件的燃料电池来发展，便可获得10%的税款优惠，同时还确立了商业燃料的电池信用制度。[3]我国可以借鉴美国发展经验，以市场为导向，综合分析财税体系、环境影响、技术发展趋势等核心因素，制定符合我国氢能行业健康发展趋势的税收优惠制度，促进我国氢能产业稳健发展。

（四）明确公众参与制度

氢能是高能燃料，具有来源广、运输方便、能量转化形式多样等特点，所以在军事、航天领域运用得比较广泛。开发氢能源的过程中不免存在一系列环境风险，其中包含着社会公众的相关合法权益，所以公众参与氢能源立法和配套制度的设立是很有必要的。在氢能源开发利用过程中应该充分体现公民的意志，拓宽公民参与立法的信息反馈渠道，保护社会公众的合法利益，贯彻落实主体民主、内容民主、程序民主的民主立法原则。法律明确规定了“信息公开和公众参与”，以基本法的形式规定了公众享有获取环境信息、参与环境保护、监督环境的三项程序性权利②《环境保护法》第五十三条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”；随后通过《环境保护公众参与办法》规定了相关原则和制度，保障公民三项环保权利的落实。[4]

氢能源有独特的开发利用风险，需要针对性地解决氢能开发中的环境等风险。具体来说：第一，要建立健全信息公开制度，其可与公众参与制度相辅相成，透明的信息公开有助于公众参与到氢能源立法和相关制度的制定中来，开发氢能源的相关信息以及审议背景、有关于氢能开发公司的市场准入与市场退出信息、环评报告和行政机关应当主动公开的其他信息等都应该在信息公开内容之中；第二，举行听证会，听证会拓宽了公众参与的渠道，技术专家、环境专家、政府工作人员、社会各阶层公民代表都可以参与其中，由不同参与主体积极建言献策发表对氢能未来发展的想法和氢能开发中面对的各种风险的解决思路；第三，以法条明文列举出公众参与的环节和享有的权利。结合媒体以多种方式大力宣传氢能相关知识，普及氢能基本安全和应用常识。增加公民参与表达看法提出建议的途径，引导鼓励社会公众积极参与。