我国托育服务供给现状与发展探索研究综述*

周迎亚，孙 莹

(苏州幼儿师范高等专科学校 学前二系，江苏 苏州 215000)

2019年，国务院办公厅首次印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，因此，2019年又被称为“托育服务发展的元年”，此后，我国托育服务呈现大规模发展之势。2020年，国务院办公厅印发《关于促进养老托育服务健康发展的意见》，要求建立健全老有所养、幼有所育的公共政策保障体系，扩大多方协同参与、多种方式的服务供给。2021年，发改委印发《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》，推进托育服务体系建设，支持公办托育服务机构建设，扩大普惠性托育服务供给。随着政策的推动，各地陆续进行了许多有益的探索尝试，本文通过对近年研究进行梳理，了解我国托育服务目前的供给现状，并且通过汇总已有经验和探索展望，探讨未来的发展之路。

一、我国托育服务供给现状研究

在已有研究中，主要从托育服务供给结构、数量、价格以及机构质量等方面来探讨我国托育服务的供给现状。

(一)托育服务供给结构与数量

1.托育服务机构数量不足，供需矛盾较大

托育服务机构数量普遍性存在不足，供需矛盾较大。根据复旦大学公共卫生学院托育问题研究课题组调研，上海市截止2019年底，700家托育服务机构共提供托位约2.9万个，只能满足约48%有入托需求的家庭。[1]调查还发现，上海市0-3岁婴幼儿托育服务利用率为19.8%，而托育服务需求率为44.5%，供需不平衡，远远不能满足家长需求。[2]截止2021年5月底，成都市共有各类托育服务机构101家，能提供7478个托位。[3]目前福建省全省总托位数(含幼儿园延伸班)约7.5万个，而近三年全省新生儿约150万人，两者之间落差巨大。[4]2019年针对北京、广州、南京、上海等全国13个城市的调研发现，68.4%的3岁以下婴幼儿家庭有入托需求，但59.4%的家长表示入托难。[5]

2.托育服务供给存在结构性不合理

托育服务供给的结构性不合理主要体现为公办托育资源稀缺，特别是2岁以下婴幼儿的入托需求难以满足。我国目前的照护服务机构多为民办，公办的服务机构不足5%，严重短缺。[6]据统计，目前我国0-3岁婴幼儿约4200万，其中1/3有比较强烈的托育服务需求，但据国家卫健委2021年7月召开的新闻发布会公开数据显示，我国3岁以下婴幼儿入托率仅为5.5%左右，供需缺口还很大。[7]截止2020年，上海市共有496所公、民办幼儿园开设托班，其中开设托班的主体是民办幼儿园，主要招收2-3岁儿童。0-1岁和1-2岁儿童的入托率仅为3.1%和4.8%，0-2岁婴幼儿大多数只能选择市场化的托育机构，这类机构收费相对于幼儿园托班收费更高。[2]成都市截止2021年5月底共有各类托育服务机构101家，其中营利性服务机构94家、非营利服务机构5家、事业型机构2家，供给结构有待优化。[3]

(二)托育服务供给价格

目前托育服务供给价格偏高，特别是在公办机构缺乏的情况下，市场上民办机构收费过高，成为家长沉重的负担。据统计，成都市托育服务机构的价格一般介于3500元到4000元之间，但是，当地的平均月工资大约为6491元，对于当地家长来说收费还是较高的。[3]福建省大部分托育机构收费较高，费用在4800元到6800元之间，只有少量试点园被纳入政府补贴范围，能够按照普惠性标准收费。[4]上海市对家长调研了解到的托育机构每月收费在3000元及以下的仅占21.4%，在3000-7000元之间的占72.8%。此外，已获得托育许可告知书的托育机构登记的月平均收费为7536元，3000元及以下的仅占27.6%。[2]根据济南市一项对托育机构收费情况和城镇居民收入的对比研究，在托育机构的普遍收费情况中，3000元是最低一档的收费标准，但是已经占到城镇居民月收入的35.8%，而中端收费标准一般在5000元左右，更是占到城镇居民月收入的59.7%，更遑论8000元以上的高端收费，更是一般家庭所不能负担。[8]陕西省的农村居民想要获得托育服务，更多的是到附近的县城地区，而县城地区本土托育品牌缺乏，大多为国外品牌，这些机构收费普遍都在一两万元左右，使许多家长望而却步。[9]

(三)托育机构质量

在托育机构质量保障及监管上，存在的共性问题主要是缺少统一的规范及行业标准，同时专业人才缺口较为明显。

1.缺少统一的规范及行业标准

目前国家层面已出台一些针对托育机构的规范性文件，包括国家卫生健康委制定的《托育机构设置标准(试行)》《托育机构保育指导大纲(试行)》，以及《托育机构婴幼儿喂养与营养指南(试行)》等，在安全和卫生保健上有了全国性的统一标准，但是在教育方面还没有发布相关文件，托育机构究竟应该提供什么样的教育、如何提供还是一个众说纷纭的状态。同时，托育机构的准入与退出机制、质量评估、市场定价、从业人员上岗规范等也缺乏可靠的行业标准。[10]

2.专业人才缺口较为明显

在托育行业，现有人才总量不足，人员组成比较复杂，专业水平也高低不一，有人是学前教育或早期教育专业出身，有较好的专业基础，也有人完全没有相关专业背景，只接受过短期培训或是经过某些考核，甚至还有缺乏专业资质的家政服务人员。2019年的一项调查发现，多数托育机构从业教师的上岗资质是育婴员资格证，或者是各种国际幼儿教育派别的资格认证，更有甚者，无证上岗的现象也大量存在，据统计，教师无证上岗的比例达到10.97%，而保育员无证上岗的比例更是高达24.68%。托育行业相关人员由于工资待遇低、工作强度大、没有编制、缺乏晋升通道等原因，职业认同感低、流动性大，这些因素的存在进一步加剧了优秀师资的流失。[11]

而在对口人才培养上，也体现出一定的不足和滞后性，较难解决当前出现的问题。陕西省专门针对0-3岁婴幼儿的保教方向设置了专业的，只有几所学校，如咸阳技术职业学院每年招生人数仅有40名左右。[9]贵州省目前有5家职业院校开设早期教育专业，6家职业院校开设幼儿发展与健康管理专业，且专业设置时间较短，大部分都不足五年。[12]福建省仅福建幼高专、泉州幼高专、华南女子学院等开设早期教育专业，但课程设置还是倾向于学前教育阶段，2021年部分职业院校开始增设婴幼儿相关专业，但完成人才供给还需要3-4年的时间。[4]

二、我国托育服务发展的机制探索研究

在目前关于我国托育服务发展的研究中，既有对部分地区已有优秀经验的总结，也有对未来发展方向和发展模式的探寻，现从以下四个方面进行梳理和述评。

(一)支持发展普惠型托育，建立社区托育服务体系

干家平等在针对上海市公共托育服务的研究策略中指出，建立普惠型社区托育服务体系需要建立健全社区托育服务的基础设施，在住宅社区配套公建项目的建设布局中列入婴幼儿照料活动中心等，并且要加大财政对普惠型社区托育的支持力度，还需要建立健全托育服务网络，整合社区、家庭、政府、社会组织等各方资源建设托育服务网络和平台。[10]福建省人民政府发展研究中心课题组建议，将建设社区托育点纳入政府为民办实事项目，特别是人口规模超过一万人的社区，要按照不少于4.5托位/千人的标准规划建设普惠性托育点，并且鼓励符合条件的国有企业投资普惠性托育项目。[4]李亮亮等基于贵州儿童托育服务的研究提出，应深入推进“托幼一体化”，加大对民办托育机构的支持，降低托育机构运营成本，特别是要加强农村地区普惠托育体系建设，尝试将托育服务嵌入农村卫生服务网络体系，加大对农村地区托育服务的扶持力度。[12]

(二)托育服务供给的多元化和多样化发展

在托育服务的供给上，许多研究关注到了参与主体的多元化以及参与形式的多样化。

1.嵌入式托育模式

杭州市率先在滨江区开展嵌入式幼儿园(含托育)建设试点，解决园区办园政策存在的堵点问题，在园区推广嵌入式普惠托育模式，实现职工、企业、政府三方共赢。[13]福建省人民政府发展研究中心课题组建议每个设区市至少开展1个嵌入式托育机构试点，主要设置在年轻人相对集中的居住区或办公区。[4]

2.“养老+育幼”模式

胥兴春等探讨了社区“养老+育幼”照料模式的实现路径，主要通过政府主导、制度建设、社区协同、专业提升及技术支持等途径来实现。[14]范君晖等提出可以基于社区平台，成立含志愿性质的邻里互助托育组织，从事志愿服务的可以是非全日制工作的母亲，也可以是有闲暇时间的中老年人，通过志愿照护幼儿，这些志愿者能够相应获得“时间点数”，在日后需要时可以换取养老等社区服务，此模式可以有效将养老和育幼有机结合起来。[15]

3.家庭式托育服务

国家发改委在《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》中提出，要探索“家庭托育点等托育服务新模式新业态”，但在实践中，家庭式托育的发展还徘徊在“灰色地带”。国家卫生健康委流动人口服务中心课题组对北京市“民居园”进行调研，发现目前家庭式托育的概念不清，行业环境脆弱，政策壁垒多，配套支撑不足，大多数还是以“民居园”的形式出现；建议政策上应以需求为导向，明确当前管理的对象究竟是什么，到底是“住宅内托育机构”，还是什么别的形式，比如“互助式托育”“联合家托”等等，并且建议有条件地支持放开住宅开设托育机构，另外还应该鼓励并允许有意愿的从业者在持有相关资质后，在自己家庭中看护规定数量以内的婴幼儿，进而发展家庭式托育服务。[16]

4.政府购买服务模式

杨航等在研究中提出，政府可以向营利性机构、社会服务机构和社会公益类事业单位购买托育服务，营利性机构主要包括民办托儿所或幼儿园、早教服务中心和其他婴幼儿照护类的服务组织，优势是服务的效率和质量高。社会服务机构指经民政部门指导，由专业社工和志愿者组成的社会组织，为特定人群和有需要的服务对象提供专业服务，主要特征是非营利性、互益性和公平性。社会公益类事业单位指公立托儿所或幼儿园、妇女儿童活动中心、妇女儿童医院、社区卫生服务中心等机构，特点是具有公益性和普惠性。政府向上述机构或单位购买服务模式的探索有助于构建和完善“政府主导、市场完善、社会参与”的婴幼儿托育公共服务体系。[17]

5.“互联网+托育服务”模式

干家平等基于对上海的相关研究提出，不断创新“互联网+托育服务”模式，建设智慧托育服务平台，整合各类服务资源，为婴幼儿家庭提供紧急救助、生活帮助等多样的服务方式，同时可通过平台掌握托育家庭基本状况和需求变化。[10]

(三)完善服务规范，理顺管理机制

托育服务行业的发展需要进行更为规范化的管理，必须完善服务规范，进一步理顺管理机制。

要完善服务规范，就需要对从业人员的综合能力、经验素质、技能要求等进行规定，并开展相应培训，对行业类别进行细分，明确不同主体参与托育服务的准入门槛和流程规范，在课程经验方面要对托育服务过程中相关教育课程内容进行科学设置。[8]

托育行业的发展需要相关职能部门进行紧密的协调配合，需要政策和制度的支持。对此可以建立部门联席会议制度，由分管省市领导牵头，卫健、教育、民政、人社、市场监管、住建、财政等相关部门共同参与，定期召开，统筹协调，并且可以尝试探索将托育工作纳入文明单位、文明区和有关部门目标管理绩效考核内容。[4]

(四)加强托育师资队伍建设，推进人才培养

针对专业人才缺口较大的情况，必须要加强托育师资队伍建设，落实人才培养。对此，需要提高相关从业者的经济和社会地位，增加薪酬福利待遇，落实基本社会保障，需要完善职前培养、在职研修制度，依托院校专业资源系统性培养托育人才，通过提供专项经费、给予培训补贴和集结社会资源等方式落实在职研修制度，还需通过建立健全绩效考核和职称评定等制度，打通从业人员的晋升通道，增强职业认同，吸引优秀人才，减少人才流失。[18]加强人才队伍的考核监督，形成专业人才培养、进阶、劣汰的良性培育机制，不断夯实人才队伍建设。拓宽从业人员专业化培训渠道，规范托育服务培训机构认证体系，鼓励高校、职业院校和专业机构等承办职业技能培训，确保培训质量。[12]政府还要继续扶持婴幼儿照护相关专业，鼓励开设相关专业，加快专业人才引进和培养。[10]

三、结语

本文从我国托育服务供给现状和发展机制探索两方面对近三年的相关文献进行了研究综述，发现我国托育服务机构存在数量不足，供需矛盾大，结构不合理，总体价格偏高，质量缺乏保障等现实问题。同时，也从支持发展普惠型托育，建立社区托育服务体系；提倡托育服务供给的多元化和多样化发展；完善服务规范，理顺管理机制；加强托育师资队伍建设，推进人才培养等四方面梳理了目前的有益探索和经验。但是，还需要强调的是，这些经验和政策并不能“一刀切”地适用于各地，而是需要根据地方实际的经济发展水平、现有社会资源等方面进行考量，参考已有经验，制定适宜当地当时的托育服务政策和模式。

另外，在对已有研究的综述中发现，目前关于城市托育服务供给的研究较多，而针对农村地区的研究还较少；基于政策、经济、人口等宏观层面的研究较多，而聚焦于教育如托育课程品质、师幼互动水平等微观研究较少。因此，笔者认为，我们尚需加强对农村地区托育服务供给情况及推进策略的研究，以及更多关注托育服务供给中教育层面的因素，广大的教育工作者应该加入到这一类研究中来。