后扶贫时期防返贫的长效机制与制度建设研究

曹雪彦 黄勇

[摘要]随着全面小康社会的建成，第一个百年奋斗目标的实现，中国的扶贫事业进入巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的“后扶贫时期”。党的十九届五中全会审议通过的“规划和建议”，进一步提出了“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。如何巩固脱贫成果助力乡村振兴，切实防止返贫和新致贫，就需要从强化协调联动、提高帮扶成效，强化督导、将正向激励和负向激励相结合，以集中力量发展产业为重点，制定防返贫一揽子行动方案等方面入手，建立健全防止返贫长效机制和制度，为实现全面乡村振兴和高质量发展提供坚实的制度保障。

[关键词]石家庄;防返贫;长效机制;制度建设

[中图分类号]F323.8   [文献标识号]A   [文章编号]1009-0169（2022）01-0045-04

习近平总书记强调，“反贫困是古今中外治国理政的一件大事。消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”[1]13。2021年是“十四五”规划的开局之年，也是我国在打赢脱贫攻坚战，实现全面小康社会后，乘势而上向“第二个百年”目标奋进，向建成社会主义现代化强国迈进的关键一年。站在新的历史起点上，习近平总书记对实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接高度重视，强调指出，“我们要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。对易返贫致贫人口要加强监测，做到早发现、早干预、早帮扶。对脱贫地区产业要长期培育和支持，促进内生可持续发展。对易地扶贫搬迁群众要搞好后续扶持，多渠道促进就业，强化社会管理，促进社会融入。对脱贫县要扶上马送一程，设立过渡期，保持主要帮扶政策总体稳定”[2]。

实现“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点”[2]。“中共十八大以来，经过8年持续奋斗，到2020年底，中国如期完成新时代脱贫攻坚目标任务。现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成消除绝对贫困的艰巨任务”[3]。我国人民的生活水平实现了历史性跨越。作为河北省会石家庄，2018年实现了226个贫困村出列，5.7万贫困人口脱贫，完成了“一县摘帽，三县出列，4组团县贫困人口清零，200个村退出，5万人脱贫”的减贫目标。截至2020年，石家庄最后剩余的2.1万贫困人口全部脱贫摘帽，余下的18个贫困村全部脱贫出列，胜利完成了脱贫攻坚目标。按照中央部署，打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，要进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推动脱贫地区和乡村全面振兴。2020年底全面完成脱贫攻坚任务后，石家庄市脱贫攻坚方面的工作转向了巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的新阶段。这一阶段，巩固脱贫攻坚成果是首要的工作任务。防止返贫是这一任务的核心，围绕着这一核心，石家庄市构建了多部门联动的防返贫动态监测工作体系，力图在最短时间内将脱贫不稳定户和突发困难户排查出来，精准救助，确保不发生规模性返贫。

一、石家庄防返贫工作现状、问题及原因分析

（一）防返贫工作现状

1.防返贫关注对象发生了新的变化。石家庄当前的防返贫工作由石家庄市乡村振兴部门牵头，医疗、住建等相关部门配合，在市一级层面，基本继承了脱贫攻坚时期的组织和管理架构。在新的阶段，日常工作对象发生了较大的变化。在脱贫攻坚时期，日常工作对象主要是建档立卡系统的贫困群众，石家庄市约有20.7万人，现阶段防返贫的工作对象是全部农村户籍人口，约有335万人。精准识别、快速救助面临了巨大的挑战。因此，当前一方面要把全部农村户籍人口中的非贫困但处于边缘的临界户识别出来，另一方面要把刚脱贫但还不稳定的农户梳理出来。这仍是当前防返贫关注对象的重点所在。

2.精准识别返贫农户的三种途径。石家庄建立了三种渠道识别重点帮扶对象，力图将这种挑战消灭于无形。一是关键部门大数据比对。每月省级医疗、住建、水利等关键部门将问题数据提交省级乡村振兴部门，省乡村振兴部门汇总后，逐级反馈这些问题，基层根据反馈的问题，进行现场核实并上报。二是乡村干部入户走访调查，实地勘察群众的生活情况，识别出有返贫风险的农户，并进行针对性的帮扶。三是群众主动申请，经过乡村两级确认并上报处置。这三种渠道，在实际操作层面运行比较畅通的是第一种渠道，即大数据比对。以往大数据比对在市级层面进行，当前在省一级进行。原因是市县乡三级与省级信息化建设不同步，应用不兼容，省级发现的问题无法通过信息化系统直达基层一线，需要人工层层转交，造成用传统方式处理大数据时代的工作，工作效率偏低。现在，通过省一级统一了信息化建设的数据指标，并在省一级进行大数据比对，使得上下端数据沟通顺畅，识别及帮扶效率大大提升。

（二）防返贫方面存在的问题

1.机构弱化和人员减配为防返贫工作带来了巨大压力。在脱贫攻坚结束后，石家庄市乡村两级进行了大规模换届，新到任的干部对防返贫工作不熟悉，虽然开办了一系列的培训班，但是就基层的实际情况来看，效果不太明显。同时，由于脱贫攻坚结束后，政策宣传力度大幅减弱，各级政府及社会各界对防返贫的关注度不高，对相关工作的人员配备出现了从省到市县乡层层弱化的情况。人员配备不足、工作人员对政策不熟悉、与工作面的扩大，形成了尖锐的矛盾，造成防返贫工作在其机构人员层面上的被动局面。

2.疫情冲击下带来了小农户增收乏力的困局。从整体经济环境来讲，一方面，受到疫情的冲击，小农户收入增长困难，遇到突发情况，一次性较大支出，容易出现返贫。另一方面，山区、半山区等经济较为落后地区，生态压力下，原有村落占据主力的采石场等生态破坏型企业逐渐关停或者一年中正常运转时间减少，造成务工群众失业或半失业，劳动收入的减少。这些群众多为一些半劳力，受年齡和学历等限制，离乡外出务工难度很大。

3.产业在建档立卡贫困群众中占比低，拉动能力弱。产业是巩固已脱贫人口脱贫质量的关键。如何发挥产业在帮扶中的成效，提升特殊贫困群体及脱贫农户的内生动力极为重要。对石家庄市而言，脱贫攻坚期内，扶贫资金多用于入股分红和基础设施建设，未有效培育出带动能力强的特色扶贫产业。让产业这个增收的主力军掉队、落伍，为巩固拓展脱贫攻坚成果，带来了困难和压力。产业增收平均到每人每年仅有几百元，对后续增收助力较弱。巩固脱贫攻坚成果尚可，拓展则贡献微薄。

（三）防返贫工作问题产生的原因分析

1.专门工作队伍的弱化。专门工作队伍的弱化与脱贫攻坚后扶贫队伍改组为乡村振兴队伍直接相关。按照国家要求应该“人员不减、力量不散”。但是因为人员编制、身份等原因，在县级层面并不能得到有效落实。一是从石家庄市4个重点县（平山、灵寿、赞皇、行唐）来看，参与脱贫攻坚战的县扶贫部门科长多为事业身份，无法与新挂牌的行政性质的乡村振兴部门匹配，在脱贫攻坚即将结束时，骨干力量基本流失到其他单位。而新组建的乡村振兴部门从部门领导到科室负责人基本上都是“新人”，对原有工作的延续性形成了巨大挑战。二是从非重点县来看，原来脱贫攻坚力量主要在民政部门，而此次新组建的乡村振兴机构在农业农村部门挂牌。工作职能的跨越转移意味着从部门领导到科室负责人，甚至一线工作人员对防贫返贫政策不够熟悉。三是脱贫攻坚期间，从其他部门抽调了大批公务员及公益岗位人员从事脱贫工作，在脱贫攻坚结束后，大部分走到了新的工作岗位，削弱了人员配备力量。

2.政策空窗期的出现。脱贫攻坚结束后，扶贫部门重组为乡村振兴部门，一段时间以内，工作抓什么、怎么抓，没有明确的指令，导致工作的放松与政策空窗期的出现，这对于巩固脱贫攻坚成果带来了不利的影响。基层工作千头万绪，加之疫情防控工作的紧张形势，削弱了基层对脱贫工作的关注，从实际调研的情况来看，帮扶责任人放松了对帮扶对象的帮助，不同程度地闲置扶贫资金，驻村工作队轮换后，新到位的工作队工作缺少明确的方向，处于观望阶段。

3.日常工作对象的陡然增加。日常工作对象的陡然增加造成把工作压给基层，基层事实上无法按时完成，疲于应付了事。比如，本年度安排的全面走访、摸排工作，时间紧任务重，基本上成了无法完成的任务。基层干部只能根据自己平时掌握的情况上报。另外，基层信息化系统的匮乏，造成一些工作调查、走访无法实施的困局，走访与未走访无法考量，给基层应付了事留了口子，造成基层对巩固拓展脱贫攻坚成果的工作流于表面。

二、石家庄防返贫长效机制与制度建设的建议

（一）严格落实防返贫的四项工作机制

1.严格落实预警监测机制，及早发现监测对象。做好防止返贫工作，关键在于尽早发现监测对象，实现早干预、早帮扶。石家庄市所辖各县（市、区）要切实将常态化预警监测机制真正落实落地，运用好农户自主申报、基层干部排查、部门筛查预警三种监测方式，结合实际按照返贫致贫风险类型逐项研究确定各类风险的预警标准，按照“部门筛查、集中交办、入户核查、结果反馈、跟踪盯办”的程序，定期筛查预警、反馈乡村核实。

2.要严格落实信息比对机制，精准认定并标注监测对象。在认定监测对象和标注风险消除的环节，各县（市、区）要进一步强化行业数据信息共享共用，共同开展部门间信息比对和会商研判，根据需要组织抽样核查、重点审查，综合审定监测对象并及时进行风险消除，书面批复有关乡镇政府，在全国防返贫监测信息系统中录入信息和标注风险消除。

3.要严格落实协调会商机制，精准落实帮扶措施。石家庄市各县（市、区）要充分发挥部门协调会商机制的作用，逐户分析返贫致贫风险和劳动能力情况，按照缺什么补什么的原则，对症下药、精准施策确定帮扶措施。对风险单一的，实施单项措施，防止陷入福利陷阱;对风险复杂多样的，因户施策落实综合性帮扶，确保帮扶措施“能用有用”“管用够用”。

4.要严格落实隐患排查机制，防止规模性返贫。石家庄市各县（市、区）要建立隐患排查机制。一是实时监测各类重大突发公共事件如水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、生物灾害、火灾，以及疫情等，确保及时防范其带来的不利影响。二是全力防范大宗农副产品价格持续大幅下跌、农村劳动力失业明显增多、乡村产业项目失败、大中型易地扶贫搬迁集中安置区搬迁人口就业和社区融入等方面的规模性返贫风险隐患。三是以县（市、区）为单位定期开展规模性返贫风险排查，及时发现返贫致贫风险问题。同时，制定防范措施，落实帮扶举措，坚决守住不发生规模性返贫的底线。必要时，对因工作、责任、政策等落实不到位造成的失职渎职问题进行问责追则。

（二）防返贫制度化建设的建议

1.推动各项机制建立和落实。县一级是防返贫工作责任主体，各县（市、区）党委政府要担负起主体责任，党政主要领导要担起第一责任人责任，亲自上手，推动防止返贫监测和帮扶机制落实。分管领导要集中精力抓协调调度，把防止返贫工作列入重要议事日程，把工作机制建起来、把工作力量调配齐、把突出问题解决好。各市直部门要明确责任领导、责任处室，承接好各项防贫监测和帮扶任务的落实工作，做到工作有人抓，责任有人担，问题有人管。

2.强化协调联动，提高帮扶成效。建立防返贫（乡村振兴）联席调度机制。乡村防止返贫监测帮扶工作综合性很强，不仅仅是乡村振兴部门的职责，也需要相关部门共同参与、合力推动落实。市乡村振兴部门要充分发挥居中协调的作用，全面汇总上级反馈的和本级比对发现的风险信息，及时交办核查，对发现符合条件的监测对象，要按照流程及时认定，纳入监测帮扶范围。重点针对“二保障”“一安全”问题，石家庄市教育、卫健、医保、住建、水利等部门要进一步增强农村群众致贫返贫风险的发现能力，充分运用定期排查和工作系统预警相结合的方式，及早准确发现致贫返贫风险隐患，为尽快落实帮扶政策争取有效时间。同时要对已经纳入监测范围的防贫监测对象启动帮扶工作，确保监测对象“两不愁三保障”和饮水安全方面不出现问题，把防贫底线兜牢。其他相关部门要按照各自职责分工，结合防贫监测对象的实际需要，精准落实好产业帮扶、就业帮扶等11项帮扶政策，形成防貧帮扶合力，有效提高防贫帮扶成效。

3.强化督导，将正向激励和负向激励相结合。建议制订出从市一级层面到各县（市、区）、各有关部门对防返贫工作的督导和调度协商机制。一是要加大督查力度，采取实地核查、暗访评估等方式，深入基层一线，加强日常督导检查。对工作不力、进度滞后的进行通报，问题严重的进行约谈，通过督导检查倒逼责任落实、政策落实、工作落实。二是要落实定期调度机制，通过视频会、现场会、联席会议等方式，及早发现问题，及时研究解决。对因责任、政策、工作落实不到位造成规模性返贫问题的，严肃追究问责。三是对防返贫好的经验做法加强宣传和资金支持、人员晋升等激励引导，使其成为可复制可推广的典型经验。通过正向激励和负向激励相结合的形式，强化督导实效。

4.以集中力量发展产业为重点，制定防返贫一揽子行动方案。石家庄市所辖县地形多样，可以以山区、半山区、平原三种乡村地区做大类划分，制定结合乡村振兴阶段的产业规划，形成一地一品、一乡一业的特色产业隆起带，让产业增收成为广大农民增收的主要手段。增强产业的带动引领作用。同时，要充分了解监测对象的劳动能力，尊重群众意愿，对有劳动能力的，要坚持开发式帮扶方针，通过技能培训、发展产业、稳定就业等措施，提升能力，增加收入。对无劳动能力或无法通过产业就业获得稳定收入的，纳入农村低保或特困人员救助供养范围，同时做好后续跟踪监测。对内生动力不足的，要持续扶志扶智，激发内生动力，增强发展能力，决不能“一兜了之”“一保了之”。

从2021年起，我国进入了全面乡村振兴的新阶段，而“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”是我国在打赢脱贫攻坚战，完成全面小康基础上，向全面实施乡村振兴战略不可逾越的关键阶段。在这个新的历史起点上，作为河北省会的石家庄，通过防返贫长效机制和制度建设，可以把刚脱贫乡村地区的防返贫和经济发展与非贫困县乡村振兴放在协调推动的水平，进而才能更好实现全面乡村振兴这篇大文章。这将为实现石家庄高质量发展和共同富裕打好坚实的制度保障。

参考文献：

[1]中共中央黨史和文献研究院编.习近平扶贫论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2018.

[2]习近平.在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话[N].人民日报，2021-02-26（2）.

[3]中华人民共和国国务院新闻办公室.人类减贫的中国实践[M].北京：人民出版社，2021：13.

责任编辑：籍雪梅