《国籍法》台湾实施方案：价值、挑战与制度设计——《国籍法》香港实施方案的借鉴与启示

刘文戈，李致远

(厦门大学 台湾研究院，福建 厦门 361005)

党的二十大报告指出，要“坚持贯彻新时代党解决台湾问题的总体方略，坚定不移推进祖国统一大业”，同时强调“解决台湾问题是中国人自己的事，要由中国人来决定”。[1]《中华人民共和国国籍法》(以下简称《国籍法》)在台湾地区的实施是从法律上确立两岸同胞都是中国人的根本前提，也是祖国完全统一(以下部分简称“统一”)后实现台湾地区在“一国两制”下长治久安的必然要求，必须通过合理的制度安排化解其可能面临的风险挑战。《国籍法》自1980年颁布实施以来，为中国政府有效管理中国国籍事务发挥了基础性作用。尽管《中国公民往来台湾地区管理办法》明确将台湾居民定义为“居住在台湾地区的中国公民”，但目前中央政府尚未管理台湾地区的中国国籍事务，台湾地区的中国国籍管理也尚未适用《国籍法》。

《台湾问题与新时代中国统一事业》白皮书强调，“一国”是实行“两制”的前提和基础，“两制”从属和派生于“一国”并统一于“一国”之内，“一国两制”在台湾的具体实现形式会充分考虑台湾现实情况。[2]24《国籍法》是在包括港澳在内的全国范围内实施的宪法相关法。在实现统一的过程中，国籍是无法回避的重要法律议题。在台湾地区实施《国籍法》是统一的必然要求。在对香港恢复行使主权过程中，《国籍法》香港实施方案是“一国两制”香港实践的重要内容，也对《国籍法》在澳门的实施提供了重要的制度借鉴。回顾《国籍法》香港实施方案的设计经验，分析台湾问题与香港问题的差异，并结合台湾现实情况探讨统一后《国籍法》在台湾地区的实施方案具有重要的理论与现实意义。

一、探索《国籍法》台湾实施方案的价值

(一)台湾地区居民国籍的规范现状

《中华人民共和国宪法》序言及《国籍法》《中国公民往来台湾地区管理办法》等规定确立了台湾同胞作为中国公民的法律地位。[4]“台湾同胞”这一概念具有强烈的国族情感色彩，政治宣示性较强。[5]其范围基本涵盖了同时具有中国血统和台湾省籍的所有个人主体，体现了我国依血统决定国籍的传统。[6]当前，我国中央政府对台湾地区居民虽未直接进行国籍管理，但始终坚持对其实施属人管辖，这主要体现在出入境管理和外交保护方面。在出入境管理方面，当前台湾地区居民往来两岸需持台湾居民来往大陆通行证，而非台湾当局发放的旅行证件；台湾居民可以申办中华人民共和国旅行证从外国回到祖国大陆。在外交保护方面，我国驻外使领馆始终坚持为海外台湾同胞提供领事保护与协助，维护台湾同胞在海外的正当合法权益。[7]上述基于国籍的属人管辖行为，充分体现了中国政府始终坚持台湾同胞是中国公民的立场。

国民党政权于1949年退踞台湾后继续在台湾地区实施其“六法体系”。1929年2月，国民政府颁布实施的“国籍法”及其施行细则历经数次修订后，作为台湾地区的“国籍管理制度”继续在台湾地区实施。台湾地区现行“国籍管理制度”的“国籍”原始取得采取“双系血统主义为主、出生地主义为辅”的模式，这与《国籍法》规定基本一致。根据台湾地区人口统计数据，2020年台湾地区常住人口约为2 383万人，其中约2 291万人拥有“中华民国国籍”，占比高达96.1%。[8]可见，当前绝大多数台湾地区居民都拥有所谓“中华民国国籍”。

台湾地区“国籍管理制度”与《国籍法》的区别主要有两点：一是台湾地区现行“国籍管理制度”延续了《大清国籍条例》默许华侨拥有双重国籍的政策，缺少主动消除国籍冲突的规定，极易导致双重国籍现象的产生[9]；而《国籍法》则根据中华人民共和国成立后我国不赞同华侨拥有双重国籍、倡导华侨自愿选择加入住在国国籍的政策[10]，明确规定不承认中国公民拥有外国国籍，并提出一系列主动消除双重国籍的规定。二是国籍的传来取得方面，台湾地区现行“国籍管理制度”专条详细规定了外国人和无国籍人“归化”加入“中华民国国籍”的条件和程序。在具体的“国籍”管理中，其也有一定规模的运行实践，自1982年至今已通过“归化”程序批准了108 017人加入所谓“中华民国国籍”[11]；而《国籍法》对于外国人或无国籍人经申请批准加入中国国籍只作了原则性的规定，实践中我国批准外国人或无国籍人加入中国国籍的情况较少。

值得一提的是，台湾当局在具体的“国籍”管理上以是否在台湾地区进行“户籍”登记为标准，将具有“中华民国国籍”的“国民”区分为居住台湾地区“设有户籍国民”与台湾地区“无户籍国民”。台湾地区“无户籍国民”在出入或居留台湾地区、旅行证件功能、社会保险和就业等方面受到不同程度的限制，故拥有“中华民国国籍”并非拥有台湾地区居留权的充分条件。

(二)《国籍法》台湾实施方案是探索“两制”台湾方案的重要议题

对于国家来说，对其管辖下的全体公民进行有效的国籍管理是其行使国家主权的必然要求。一个统一的国家需要通过国籍法对居住在其所主张领土上的所有个人进行国籍管理，方能确定国家管辖权的行使对象和公民的各项权利义务。对于个人来说，接受其所属国家的国籍管理是形塑国家认同与政权认同的必要前提。个人通过国籍法规定的国籍与其所属国家建立一种稳固的法律联系，在此基础上享有作为该国公民的权利，履行该国公民需要履行的义务，方能在接受国家有效的国籍管理下建立起对国家和政权的认同。

中国政府始终坚持对台湾的主权，并得到国际社会的广泛认可，但由于中国内战的延续和外部势力的干涉，中国政府的国籍管理未能直接及于台湾地区居民。当前，“台独”势力利用其在岛内执政条件推行“去中国化”政策，通过歪曲和抹黑祖国大陆的政治制度及“一国两制”等方针政策，消解台湾地区居民的“国族认同”，同时将“台湾意识”和“台湾独立”等同起来，凸显所谓“中华民国台湾”的“主权国家”形象，并不断强化其“政权”认同[12]，使“两岸同属一中”的基本原则在岛内逐渐被边缘化。“台独”势力也已从追求“正名、制宪、建国”的“A型台独”转向建构对台湾民众更具可接受性的、不否认“中华民国国号”的“B型台独”。[13]因此，对台湾地区的“去主权化”改造是国家统一的重要政治任务，其包括“去国家化”和“去中央化”两项内容。[14]国家主权统一原则是在设计“两制”台湾方案过程中必须始终贯彻的基本原则。在“去国家化”的要求下，统一后“中华民国国籍”作为支撑台湾当局宣称的所谓“中华民国仍然存在”理论的重要政治符号必然遭到废止；在“去中央化”的要求下，统一后台湾当局管理“国籍”的权力应重新安排。统一后《国籍法》必然在台湾地区实施，成为处理台湾地区居民国籍问题的法律准则。故而《国籍法》台湾实施方案，是探索“两制”台湾方案不可回避的重要议题。

二、《国籍法》在台湾地区实施将面临的问题与挑战

国籍与台湾地区居民的日常生活和切身利益紧密相连，也与统一后台湾地区公职人员任职资格等重要问题密切相关，故《国籍法》在台湾地区实施面临的问题必须得到妥善解决。鉴于台湾地区的特殊情况，《国籍法》在台湾地区的实施应当根据“一国两制”方针进行设计。要制定出一套切合台湾地区实际且行之有效的《国籍法》实施方案，必须分析《国籍法》在台湾实施将面临的问题，特别要认清其蕴含的风险挑战。

(一)《国籍法》台湾实施方案应兼顾“一国”与“两制”

在“一国两制”统一条件下，统一后台湾地区仍将实施与祖国大陆不同的法律制度。[15]国籍事务属于国家主权范畴，必须在“一国”框架内进行处理；而行政、司法领域的具体国籍管理事务又必须结合台湾地区的实际情况处理，在制度设计上要体现“两制”特点。因此，统一后在台湾地区实施《国籍法》时，对于主权事项要充分体现国家主权统一归于中央政府行使的原则性，而具体国籍管理制度的设计与事权分配又要体现台湾地区的特殊性，并需要在这两个方面取得平衡。

(二)《国籍法》台湾实施方案应明确界定适用范围

统一后《国籍法》台湾实施方案需要明确界定适用范围。其中，最为突出的问题是如何处理以下两类人群的国籍：一是经台湾当局“国籍管理制度”的“归化”程序加入所谓“中华民国国籍”，但不具有中国血统的台湾地区居民；二是现居海外但只拥有单一“中华民国国籍”，具有中国血统的台湾地区“无户籍国民”。这不仅涉及统一后国家对历史上台湾当局对中国国籍无权管理行为的效力评价，也涉及中国政府在国家统一过程中对于“尽可能避免产生无国籍人”的国际法义务的有效履行。

(三)《国籍法》台湾实施方案需要解决国籍冲突问题

统一后在台湾地区实施《国籍法》需要考虑采取何种方式减少和消除国籍冲突。如前所述，目前台湾当局的“国籍管理制度”没有采取任何主动措施消除国籍冲突。《国籍法》明确规定不承认中国公民具有双重国籍，并采取了主动消除双重国籍的法律措施。二者的冲突将导致统一后原持有双重国籍的台湾地区居民出现国籍冲突问题。该问题必须通过《国籍法》台湾方案的具体制度设计来解决。其中，最值得重视的是如何处理拥有外国国籍的台湾地区“无户籍国民”在统一后的双重国籍冲突问题。这个问题包含了已移居海外且拥有外国国籍的台湾同胞在统一后的国籍归属问题，也包含了虽拥有“中华民国国籍”但从未有台湾地区居留记录的海外华人在统一后的双重国籍冲突问题。

(四)《国籍法》台湾实施方案需考虑应对外部势力的可能干涉

一个国家对其国民的国籍管辖不可能是绝对的。我国对台湾地区居民的国籍管辖无法限制其他国家及于台湾地区居民的国籍立法和移民政策，更无法影响第三国对这一事实的认可。在这种情况下，《国籍法》台湾实施方案需要探索符合现有国际法原则和国际惯例的反制措施，尽可能保证统一进程中台湾地区居民的国籍构成不会发生大的变动，从而将外部势力通过其移民政策干预国家统一的不利影响降到最小。对此问题，《国籍法》香港实施方案可以提供有益的借鉴。

三、《国籍法》香港实施方案及其对台湾实施方案的启示

在回归祖国前，香港处于英国的殖民统治下，与英国海外殖民地一道受到英国国籍和移民法的管理。根据《1981年英国国籍法》规定，香港地区居民在回归前绝大多数拥有英国属土公民(British Dependent Territories citizen， BDTC)国籍。这是一种英国授予其特定海外殖民地公民的国籍，持有者虽可以得到英国政府的外交保护，但却没有自由出入英国国境及在英国本土居留的权利。同时，中国政府始终坚持对具有中国血统的香港居民(即“香港同胞”)的国籍管理，在《国籍法》于1980年颁布执行后，公安部即于1981年针对《国籍法》的实施制定了《关于实施国籍法的内部规定》(试行草案)和《关于执行国籍法内部规定第7条有关问题的通知》，对香港居民的国籍问题作出规定。这些规定明确了《国籍法》对香港地区居民的适用要求，但仍有一些缺陷和不足，例如对于持英国本土护照或其他国家护照的香港居民不应仅凭护照判定其不具有中国国籍，而是应该依据《国籍法》的规定判断其是否具有中国国籍。[21]1990年颁布的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)将《国籍法》列入其附件三，使《国籍法》成为在香港特别行政区实施的全国性法律。全国人大常委会1996年通过的《关于〈中华人民共和国国籍法〉在香港特别行政区实施的几个问题的解释》(以下简称《国籍法香港解释》)则进一步明确了《国籍法》在香港实施的具体要求。

(一)回归前香港地区居民的国籍问题

1982年，中英双方开始协商谈判解决香港问题，国籍问题成为谈判的争议焦点之一。1984年，中英双方签署了《中英联合声明》。但由于双方在谈判过程中仍未对回归后香港居民的国籍问题达成法律承诺，因此双方在这一问题上采取了互换备忘录的形式处理，即《中英联合声明》的中方备忘录及英方备忘录。英方备忘录表明：根据英国法律，在香港回归前作为英国属土公民的香港地区居民在香港回归后不再是英国属土公民，但将有资格保留某种适当地位，使其可继续使用英国政府签发的护照，而不赋予其在英国的居留权。中方备忘录则表明：首先，根据《国籍法》，所有香港中国同胞，不论其是否持有“英国属土公民护照”，都是中国公民；其次，香港回归后允许原被称为“英国属土公民”的香港中国公民使用由英国政府签发的旅行证件到其他国家和地区旅行；最后，上述中国公民在香港和中国其他地区不得因其持有上述英国旅行证件而享受英国的领事保护权利。中方备忘录实际表明，中方不会干涉英方在香港回归前对香港居民国籍作出的适当安排。这说明在香港居民的国籍问题上，中方在主权原则容许的前提下展现了最大的灵活性。[22]

1986年，为履行《中英联合声明》英方备忘录的承诺，英国颁布了《1986年香港(英国国籍)令》。该法令规定香港地区居民的英国属土公民身份在香港回归后失效，有关人员可在1987至1997年登记成为英国国民(海外)(British National (Overseas)， BNO)，英国国民(海外)身份终身有效且不会因取得其他国籍而失效，但其持有者没有英国居留权，也不能由后代继承，是一种典型的过渡性安排。该法令还规定，如果任何人在香港回归前未能成功登记取得英国国民(海外)身份，同时又在香港回归之日起成为无国籍人的话，他们将自动成为英国海外公民(British Overseas Citizen， BOC)。这是一种为身处英国控制地区但是不能成为英国公民、英国属土公民或其他国家国民的人而设的英国国籍。此项规定意在解决在香港回归后部分印度、巴基斯坦裔香港居民可能出现的无国籍问题。这一法令的颁布表明英国以其国内法的形式正式确认了《中英联合声明》英方备忘录关于香港地区居民国籍问题的承诺，意味着香港地区居民在回归后的国籍问题基本得到解决。

(二)《国籍法》香港实施方案的主要内容

为解决香港实施《国籍法》遇到的具体问题，全国人大常委会通过的《国籍法香港解释》为其提供了基本依据。《国籍法香港解释》在《国籍法》规定的具有中国国籍的条件基础上，创新性地增加了祖先血统与出生地相结合的国籍认定方法，以扩大具有中国国籍的香港居民范围。这既避免了在我国尚未对香港居民进行有效国籍管理情况下对香港居民进行逐代血统甄别的大规模工作，又最大化界定了具有中国国籍的香港居民的范围。《国籍法香港解释》将香港中国公民所持外国护照认定为“旅行证件”，拒绝承认其在中国境内具有国籍证明和领事保护效力。这种制度安排在不违反我国不承认双重国籍原则的前提下，灵活地处理了香港同胞持有外国护照可能引发的国籍冲突问题，使得香港同胞不致因为拥有外国护照而丧失中国国籍，同时也没有超越国际法原则和国际惯例对国家在国籍管理事务方面的限制。

在应对移民领域外部势力的干涉方面，《国籍法香港解释》根据《国籍法》规定不承认香港的中国公民通过英国政府的“居英权计划”获得的英国公民身份，从法律上落实了我国对英方“居英权计划”的一贯政策立场。香港的中国公民通过“居英权计划”获得的英国公民护照，我国既不承认其国籍证明和外交保护效力，也不承认其作为国际旅行证件的有效性。这有力抵制了外部势力通过移民政策单方面改变属于我国主权范围内的香港中国籍居民国籍的行为。

在减少和消除国籍冲突方面，《国籍法香港解释》创设了国籍变更申报的方式处理香港居民的双重国籍问题，国籍的加入、退出和恢复采取自愿申请与审批相结合的方式。[24]这一制度设计在法律上坚持不承认双重国籍，但在事实上也不主动消除香港中国同胞的双重国籍状态，不逼迫香港同胞在中外国籍之间作出选择。这体现了我国政府在坚持《国籍法》基本原则的同时，最大限度地保障了香港同胞的权利。

在国籍管理制度的设计与事权分配上，《国籍法香港解释》授权香港特别行政区入境事务处根据《国籍法》和《国籍法香港解释》规定，对所有国籍申请事宜作出处理。结合《香港基本法》第十八条“凡列于本法附件三之法律，由香港特别行政区在当地公布或立法实施”的规定，中央政府不仅将国籍申请的受理和处理等权力授予香港特别行政区入境事务处，还授权香港特别行政区政府在具体国籍管理事务上可以自行立法补充和变通。这使得回归后香港特别行政区的国籍管理制度既参考了内地的有关制度设计，又部分沿用了回归前港英政府的相关制度。这一制度设计考虑了香港特别行政区高度自治的特点和香港在回归后仍然运行其普通法体系的实际情况，在国家主权事项归于中央的基础上为香港特别行政区实施《国籍法》具体制度安排留了较大的自主空间。

综上所述，《国籍法香港解释》在国家主权统一原则的基础上，结合香港地区居民国籍问题的历史和现实状况，采取灵活变通的手段处理了香港地区居民的国籍问题。《国籍法》香港实施方案丰富和发展了中国的国籍管理制度，也为后续《国籍法》在澳门特别行政区的实施提供了重要参考。

(三)《国籍法》香港实施方案对台湾实施方案的启示

香港回归祖国已经25周年。“一国两制”在香港的成功实践为国家统一事业提供许多重要启示。从制度示范性而言，“一国两制”香港经验对台湾最具直观性和启发性，其对探索“一国两制”台湾方案具有重要的指导和借鉴意义。[25]《国籍法》香港实施方案通过国籍认定方式、退籍程序和国籍管理制度的变通处理，确保了绝大多数符合中国国籍条件的香港居民都具有中国国籍，最大程度保障了香港地区居民的权益，有利于回归后香港特别行政区政府对香港社会的有效治理，维护了香港的繁荣与稳定。香港回归后，其人口外流趋势迅速减弱，从海外回流香港的移民人口则稳步增加，逐步扭转了回归前香港人口大量流失海外的局面。[26]这也进一步说明了《国籍法》香港实施方案的成功性。这些宝贵的经验必将对《国籍法》台湾实施方案的设计提供有益的启示。

“一国两制”香港实践在取得举世瞩目成就的同时，也不乏遇到新情况、新问题和新挑战。[27]其中出现的少数不和谐因素与香港居民的国籍问题高度相关。例如，在《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》通过后，英国便通过修改其入境法规的方式放宽英国国民(海外)身份持有者赴英居留条件，并制定相应的宽松化入籍政策。作为反制，我国宣布不再承认英国国民(海外)护照为有效旅行证件及身份证明文件。2022年2月，英国进一步放宽签证计划，使得香港回归后出生的香港居民能够继承其父母拥有的英国国民(海外)身份。英方的这些政策完全违背了其在《中英联合声明》英方备忘录中的承诺，也侧面说明当年在中英双方通过谈判达成谅解的情况下制定出的英国国民(海外)身份这一过渡性安排并没有较强的法律拘束力。这使得英方可以随时通过修订其国内法等形式改变这一身份的性质，进而对香港内部事务实施干涉。因此，《国籍法》台湾实施方案的设计须对类似问题有所防范。

四、《国籍法》台湾实施方案的制度设计

《国籍法》台湾实施方案的设计应充分借鉴《国籍法》在香港实施的经验和教训，并结合台湾的现实情况。要明晰台湾问题的性质和特点，充分认识《国籍法》台湾实施方案的价值目标，从《国籍法》在香港实施的经验教训中探索《国籍法》台湾实施方案的制度设计。

(一)《国籍法》台湾实施方案与香港实施方案面临问题的差异

从历史角度看，所谓“中华民国国籍”仍属于中国国籍的一个组成部分。[28]这就确保了拥有“中华民国国籍”的台湾地区居民是具有中国国籍的。这显然是当前在台湾地区维护一个中国原则的重要正向资源。[29]当前，绝大部分台湾同胞只有中国国籍，统一后并不会出现香港回归时面临的大量原生双重国籍冲突问题。所以，在处理统一后台湾地区的居民双重国籍问题时，要重点关注的是外部干涉势力或将推出类似“居英权计划”的移民政策，人为制造台湾地区居民双重国籍冲突问题。这说明设计《国籍法》台湾实施方案时，需要解决的实际问题和《国籍法》香港实施方案是不同的。这些不同之处应当在《国籍法》台湾方案上有所体现，不能完全照搬《国籍法》香港实施方案。

与此同时，我们还应认识到台湾问题与香港问题存在的根本性差异。在中英关于香港问题的谈判中，作为谈判对象的英国政府始终承认中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府；香港地区原先也不存在以国家形态运作的权力系统，其在“一国两制”中作为地方政府的定位自始至终都是明确的。香港问题的“一国”基础始终是牢固的，需要进行的是“去殖民化”的制度设计，尽可能争取香港民心。通过“一国两制”，香港地区获得了作为特别行政区的“高度自治”权限，地位相比回归前还有所提升。[30]在“两制”台湾方案的构建上，当前台湾当局甚至拒绝承认“两岸同属一中”这一根本原则[31]，而所谓“中华民国”权力体系却长期在台湾以“国家”形态运作，“台独”势力正不断将这套权力系统中的“一中”属性剥离，在岛内建构起一套所谓“中华民国(台湾)”的历史叙事和政治认同，将“一国两制”污名化为对台湾所谓“国格”的“矮化”。[32]其甚至认为，即使两岸进行谈判，台湾所享有的权力“也并非真由北京‘中央政府’所‘赋予’，而只是由北京所‘承认’，绝非北京所能任意剥夺的”。[33]这说明“两制”台湾方案的设计应该优先通过制度安排保障“一国”的实现，其核心就是“去主权化”，在此基础上才能讨论“两制”的具体制度安排。可见，《国籍法》台湾实施方案与《国籍法》香港实施方案遵循的根本原则与实现的根本目的，具有本质性差别。

综上所述，基于台湾地区居民国籍的现实情况及台湾问题的特殊性，《国籍法》台湾实施方案制度设计的原则、出发点、落脚点与《国籍法》香港实施方案有较大区别，具有“去主权化”的独立制度价值。其制度设计只能参考《国籍法》香港实施方案的部分做法，同时结合“一国两制”香港实践遇到的问题，作出相应的制度安排。

(二)《国籍法》台湾实施方案的相关制度设计

为了贯彻国家主权统一原则，实现对台湾地区的“去主权化”改造，《国籍法》必须在统一后实施于台湾地区。“去主权化”改造的制度设计需要考虑统一后台湾地区现行“国籍管理制度” “国籍管理机构”“中华民国国籍”等的废止和对台湾当局在统一前处理中国国籍事务的效力判定等问题。《国籍法》台湾实施方案可以在借鉴《国籍法》香港实施方案某些做法的基础上，结合台湾地区实际情况采取相应制度安排。

第一，基于中国主权从未分裂的历史事实和法理事实，以及落实“去主权化”改造的要求，统一后台湾现行的“国籍管理制度”“国籍管理机构”“中华民国国籍”及相关证件应予废止。在此基础上，《国籍法》对已拥有“中华民国国籍”的所有台湾地区居民和海外人员实施，凡具有中国血统的台湾地区居民都拥有中国国籍。基于对台湾当局统一前越权管理中国国籍行为的否认，统一后需要对台湾地区经过“归化”程序加入“中华民国国籍”的居民开展国籍甄别。为最大限度维护台湾地区居民权益，统一后可以依照《国籍法》第七条第三项(1)《国籍法》第七条规定：“外国人或无国籍人，愿意遵守中国宪法和法律，并具有下列条件之一的，可以经申请批准加入中国国籍：一、中国人的近亲属；二、定居在中国的；三、有其它正当理由。”作出灵活安排，不承认其拥有双重国籍，但允许其继续使用外国护照作为旅行证件；在特定极端情况下，不承认其拥有中国国籍，在与其原国籍国协商一致的基础上将其退回原籍。国籍甄别既可以剔除统一后内外部势力可能留下的隐患，也可以填补长期以来中央政府对台湾地区居民国籍管理的空白，将《国籍法》规定的国籍管理落到实处。

第二，基于统一后彻底否认台湾地区相关“国籍管理制度”效力的要求和绝大部分台湾同胞只有中国国籍的情况，应以《国籍法》主动消除国籍冲突的相关规定为原则，处理台湾同胞的国籍冲突问题。为最大限度维护台湾地区居民的权益，对于在统一前即持有双重国籍的台湾居民，可以参考《国籍法香港解释》的做法，在不承认其外国国籍的基础上，允许他们继续使用外国护照作为旅行证件。同时，可以设置相应的国籍变更申报制度，处理这部分台湾居民的退籍问题。为保证“两制”台湾方案下台湾地区的长治久安，建议采取主动措施消除统一后台湾地区居民新增的国籍冲突状态，即直接适用《国籍法》第九条(2)《国籍法》第九条规定：“定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍。”的规定。

第三，不承认外部势力通过移民政策干涉台湾地区国籍事务的做法及法律效果，应根据《国籍法》规定否认外国当局颁发的相关旅行证件在中国境内的一切效力。对于可能出现的“移民潮”，必须坚持《国籍法》的基本原则并在国家自身的发展进步中给予解决。习近平总书记指出，决定两岸关系走向的关键因素是祖国大陆发展进步。[34]从“一国两制”香港实践中可以得到启示：只要全面准确、坚定不移贯彻“一国两制”方针，统一后台湾地区经济与社会便能持续健康发展，台湾地区可能出现的人才流失局面也会逐渐扭转。

第四，应以是否曾在台湾地区设有“户籍”作为区别处理台湾地区“无户籍国民”的标准。对于身处海外且从未在台湾地区设有“户籍”的“无户籍国民”，应该将其认定为原始具有中国国籍的海外华侨，其国籍问题应根据我国对于华侨的国籍管理政策进行处理。对于曾在台湾地区设有“户籍”的“无户籍国民”，则应该认定其为定居海外的中国公民，其国籍问题应按照《国籍法》的相关规定进行处理。

第五，在“两制”台湾方案的建构过程中，需要考虑国籍管理机构的设置及权限安排。基于国籍事务的主权属性，台湾地区原有的“国籍管理制度”必须在统一后全部废止。应以《国籍法》台湾实施方案为基础在台湾地区设计新的国籍管理制度，这有利于防范统一后台湾地区从“高度自治”衍生出“完全自治”意识的风险。[35]在统一后授予国籍管理事务权限时，应将国籍申请的受理权和审批权限分开。新设立的台湾地区国籍管理机构仅拥有受理权，审批权则由中央有关部门直接行使。这确保 “一国两制”方针在台湾地区的实践始终沿着正确的方向前进，做到不走样、不变形。[36]

五、结 语

党的第三个历史决议明确指出，解决台湾问题、实现祖国完全统一，是党矢志不渝的历史任务，是全体中华儿女的共同愿望。我们要坚持一个中国原则和“九二共识”，坚决反对“台独”分裂行径，坚决反对外部势力干涉，牢牢把握两岸关系主导权和主动权。[37]在设计《国籍法》台湾实施方案的过程中，我们一定要牢牢把握一个中国原则不动摇，做好反对外部势力干涉的法律斗争准备。同时，我们也要看到“一国两制”香港实践必将为祖国完全统一提供重要借鉴，发挥重要作用。[38]要重视发展中的“一国两制”香港实践，使其为《国籍法》台湾实施方案提供借鉴。相信两岸人民在探索“两制”台湾方案的过程中，一定能够通过独属于中国人的智慧共商出统一后《国籍法》在台湾地区适用的良方，将统一进程不断向前推进。