党对社会保障功能认识的新高度与制度建设新发展

▎文∕丁建定 谢天

党的十八大以来，习近平总书记非常重视社会保障制度的综合性功能的发挥，并对社会保障制度的功能作出一系列重要论断，这些论断具有系统性和科学性，使得中国共产党对新时代社会保障体系建设的指导思想提升到新的高度。

新时代党对社会保障功能认识的新高度

社会保障制度对增进民生福祉具有直接的积极功能。2018 年6 月12 日至14 日，习近平总书记在山东考察时强调，增进民生福祉是发展的根本目的；要多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义。党的十九大报告指出，坚持在发展中保障和改善民生，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展；保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。

社会保障制度对完成精准脱贫的目标具有重要的功能。精准脱贫目标实现后，难免还会有贫困人口，要有社会保障来兜底。这就涉及农村扶贫标准和农村低保标准的衔接问题，要统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准，按照国家扶贫标准综合确定各地农村低保的最低指导标准，低保标准低的地区要逐步提高到国家扶贫标准。要加大其他社会救助力度，对临时陷入困境的群众要及时给予救助。加强农村低保和城乡居民养老保险、五保供养等的统筹衔接。要建立健全医疗保险和医疗救助制度，对因病致贫或返贫的群众给予及时有效救助。城乡居民医保和大病保险政策要对贫困人口倾斜，门诊统筹要率先覆盖所有欠发达地区，财政对贫困人口参保的个人缴费部分给予补贴。

社会保障制度对全面建设社会主义现代化国家具有积极功能。全面建设社会主义现代化国家的短板主要在民生领域，发展不全面的问题很大程度上也表现在不同社会群体的民生保障方面。针对城镇低保人口，要通过完善各项保障制度来保障基本生活；针对老年人，要增加养老服务供给、增强医疗服务的便利性；针对在城镇务工的农民工，要让他们公平享受当地的基本公共服务；针对在特大城市就业的大学毕业生等其他常住人口，要让他们有适宜的居住条件；针对城镇失业人员，要让他们有一门专业技能，实现稳定就业和稳定收入。

社会保障制度对实现共享发展、促进共同富裕具有直接的积极功能。2015 年，习近平总书记在中央经济工作会议上的讲话中指出，保障改善民生，要更加注重对特定人群特殊困难的精准帮扶。

因此，要在经济发展基础上持续改善民生，特别是要提高教育、医疗等基本公共服务数量和质量，推进教育公平。要实施精准帮扶，把钱花在对特定人群特殊困难的针对性帮扶上，使他们有现实获得感，使他们及其后代发展能力得到有效提升。要重点保障低收入群众基本生活，做好高校大学生生活困难补助，注重稳定和扩大就业，加强城乡社会保障体系建设。发展的目的是造福人民。要让发展更加平衡，让发展机会更加均等、发展成果人人共享，就要完善发展理念和模式，提升发展公平性、有效性、协同性。

社会保障是治国安邦的大问题。2021 年2 月26 日，习近平总书记在主持中共中央政治局第二十八次集体学习时强调，社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排。

社会保障关乎人民最关心最直接最现实的利益问题，我们要加大再分配力度，强化互助共济功能，把更多人纳入社会保障体系，为人民群众提供更可靠更充分的保障，不断满足人民群众多层次多样化需求，完善覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，进一步织密社会保障安全网。

新时代社会保障制度建设的新发展

党的十八大以来，在习近平总书记关于社会保障重要思想和论断的指引下，我国社会保障制度建设取得新的发展。

首先，推进社会保障制度整合、衔接与协调，更大程度上促进公平，增强制度的实施效果，更好保障和改善民生。2014 年国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》指出，将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。2014 年国务院制定《社会救助暂行办法》，实施城乡统一的社会救助制度，实现社会救助制度与其他社会保障制度相衔接。2015 年国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，基本养老保险费由单位和个人共同负担。2016 年国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，城乡居民医保制度实行覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理和基金管理六统一。此外，2017 年民政部、财政部、人社部、国家卫计委、保监会、国务院扶贫办印发《关于进一步加强医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接的通知》，2018 年国务院办公厅印发《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》等，推进了社会保障制度整合与协调。

其次，着力推进针对低收入群体的社会保障制度，提升全体人民共享发展成果的水平，补齐保障和改善民生的短板。2014 年出台的《社会救助暂行办法》，对最低生活保障、特困人员供养、自然灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等社会救助内容作出具体规定。2015 年国务院《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》规定，困难残疾人生活补贴主要补助残疾人因残疾产生的额外生活支出，对象为低保家庭中的残疾人，有条件的地方可逐步扩大到低收入残疾人及其他困难残疾人。2017 年颁行的 《残疾人教育条例》规定，国家保障残疾人享有平等接受教育的权利，积极推进融合教育、加强对残疾人教育的支持保障，体现了对残疾人平等受教育权的尊重。2017 年国务院办公厅印发《关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，按照儿童优先原则，确保婴幼儿的安全和健康。

再次，着力推进养老服务和健康服务的发展，构建养老保险与养老服务、医疗保险与健康服务、养老服务与健康服务衔接协调的基本社会保障制度新体系。2013 年国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》规定，到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人。2013年国务院《关于促进健康服务业发展的若干意见》规定，到2020 年，基本建立覆盖全生命周期、内涵丰富、结构合理的健康服务业体系，基本满足广大人民群众的健康服务需求；医疗服务能力大幅提升，医疗卫生服务体系更加完善，服务水平明显提高。2015 年国务院办公厅转发卫生计生委、民政部、发展改革委等9 部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》提出，到2020 年，覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续的医养结合服务网络基本形成，基层医疗卫生机构为居家老年人提供上门服务的能力明显提升。2016 年国务院办公厅印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，要求到2020 年，养老服务市场全面放开，养老服务和产品有效供给能力大幅提升，供给结构更加合理，养老服务政策法规体系、行业质量标准体系进一步完善。2019 年国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》提出，持续完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。2021 年国务院办公厅印发《关于促进养老托育服务健康发展的意见》，从健全老有所养、幼有所育的政策体系，扩大多方参与、多种方式的服务供给，打造创新融合、包容开放的发展环境等方面，对促进养老托育服务健康发展提出明确要求。

改革开放以来，我国已逐步建立起包括社会保险、社会救助、社会福利为主要内容的覆盖城乡的社会保障制度，但是这种社会保障制度还存在一些问题，集中体现在制度碎片化导致的社会保障权益不公平、低收入人群的基本生活状况尚需进一步改变，以养老服务、健康服务为主要内容的社会服务需求急速增长。因此，如何实现社会保障制度公平、提升对最困难人群最迫切需要的保障、更好更快地满足人们对社会服务的迫切需求，成为社会保障制度建设的新挑战。党的十八大以来，推进社会保障制度整合、衔接与协调，着力推进针对低收入群体的社会保障制度，着力推进养老服务和健康服务的发展等政策举措，不仅使得我国社会保障制度更加完善，而且为社会保障制度积极功能的发挥提供了前提和基础。

在新时代的背景下，以习近平同志为核心的党中央系统提出了社会保障对增进民生福祉、精准脱贫、全面建成小康社会、实现共享发展、促进共同富裕等方面的功能，进而提出了社会保障制度是治国安邦的大问题这一重要论断。这是党对社会保障制度功能认识的新高度，为中国特色社会保障制度建设提供了科学指引与理论基础，极大地促进了新时代社会保障制度建设的新发展。