机关事业单位养老保险改革探析

■文／丁君

2015 年1 月3 日，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。2015 年2 月15 日，山东省人民政府印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的实施意见》。按照党中央、国务院决策部署，以及山东省人民政府的要求，菏泽市人社局结合本市实际积极稳妥推进机关事业单位工作人员养老保险制度改革，执行统一的机关事业单位养老保险制度和政策，统一了缴费比例和基数，统一了基本养老金计发办法、统筹项目和标准以及养老金调整办法，统一编制和实施基金预算，统一业务经办规程和管理制度，实现了机关事业单位养老保险与企业职工养老保险在制度上的“并轨”。但随着改革逐步深入推进，制度“并轨”的实践过程中出现了一些新情况、新问题，须进一步健全和完善机关事业单位养老保险制度。

“并轨”中的新情况

退休待遇统筹外项目计算基数和发放有争议。机关事业单位养老保险制度改革前已退休的为“老人”，改革前参加工作、改革后退休的为“中人”，改革后参加工作的为“新人”。相关养老待遇的核算采取“老人”老办法、“新人”新办法、“中人”用逐步过渡办法。养老制度改革配套政策将退休人员死亡一次性抚恤金等项目列为了统筹外项目，由原渠道支付,即不纳入统筹基金发放范围。“老人”的死亡一次性抚恤金核算基数，仍按老办法“以基本退休费和增发退休费为基数核算”；“中人”的死亡一次性抚恤金核算基数，国家和省内没有统一政策和计算标准；“新人”尚未达到退休年龄，更没有统一政策和标准。

从2017 年起，机关事业单位与企业退休人员同步调整养老待遇，退休人员养老金连年调整提高，历年增资部分是否作为核发退休人员住房补贴和死亡退休人员一次性抚恤金基数？社保经办机构时常遇到参保单位退休人员向人社部门咨询如何办理，经办人员无从解答的情况。若没有政策文件作为依据，由各参保单位自行计算，差异很大。加之许多经费困难单位统筹外项目待遇发放不到位，影响退休人员的基本生活。虽然按机关事业单位养老保险政策规定统筹外项目不再属于社保经办机构业务范围，但经过多年的机关事业单位养老保险制度改革，参保单位和退休人员都认为，无论新政策还是老政策，都是由人社部门牵头研究制定并由其社保经办机构执行。社保经办机构按政策规定将退休人员统筹外项目清退到原单位经办发放，争议颇多。

编制内合同制工人养老待遇计算无政策依据。从1986 年国家进行配套用工制度改革,实行合同制工人退休费用社会统筹制度开始，机关事业单位的合同制工人就与企业合同制工人一样参加了养老保险。企业合同制工人都按实际缴费基数、年限和缴费额度核算养老待遇，体现了权利、义务相对应的原则。而机关事业单位合同制工人没有按实际缴费年限和缴费额核定养老待遇，即2014 年10 月前视同缴费年限指数核定待遇。因视同缴费指数大都普遍高于实际缴费平均指数，其养老金高于按实际缴费情况核定的待遇，造成了不同性质单位之间合同制工人的攀比。

被追究违纪违法责任的退休人员待遇难处理。对于机关事业单位养老保险制度改革后违纪违法责任较轻需降低养老待遇人员，由于养老金待遇构成与原纪检监察机关政策规定的降低养老待遇项目无对应关系，上级纪检监察机关和有关部门以前制定的机关事业单位退休人员处理政策，不再适用于现行机关事业单位养老保险制度。近年来，关于被追究违纪违法责任的退休人员养老保险待遇的规定是：政策规定应取消养老待遇的人员，社保经办机构暂停养老保险待遇；应降低待遇人员，暂按老办法核定临时待遇。被追究违纪违法责任的退休人员则要求参考企业涉刑退休人员刑期结束后的做法，核定养老待遇。

省级统筹和调剂金政策未落实。机关事业单位养老保险制度改革规定：建立健全基本养老保险省级统筹，暂不具备条件的，可先实行省级基本调剂金制度，明确各级人民政府征收、管理和支付的责任。目前企业职工养老保险已实现全国统筹，而机关事业单位养老保险调剂金制度还没有建立，统筹层次低。

造成以上问题的原因，除了新旧制度的诸多差异因素外，还有以下几方面：一是机关事业单位养老保险制度与财政体制紧密相连，受“分灶吃饭”财政体制的影响和制约，部分地区养老保险政策规定落实困难。二是配套政策建设滞后或缺失，有待进一步完善。三是经济发展不平衡。经济欠发达地区地方财政支撑能力弱，乡镇和自收自支事业单位经费紧张，不仅缴费困难，而且存在统筹外项目支付不到位情况，影响了退休人员的基本生活。

政策建议

社会保障青年学者论坛每年举办一届，旨在增进本领域青年学者的团结协作与专业凝聚力，为我国社会保障事业的健康发展作出积极、有益的贡献。

探索扩大基本养老保险缴费基数范围。将暂不纳入统筹但普遍涉及到每一个退休人员的统筹外项目，诸如退休人员死亡一次性抚恤金等纳入养老保险统筹基金发放。退休是每个人的最终归宿，退休人员靠养老待遇生活，所以养老待遇应该得到全面保障。建议有关部门共同探讨，全面分析论证，找到新老政策契合点和最大公约数，以平衡衔接的原则研究制定退休人员死亡一次性抚恤金核算计发基数标准政策。同时从政策角度明确将改革后机关事业单位退休人员历年增加的养老金待遇作为核发一次性抚恤金的核定基数。

研究制定劳动合同制工人参保缴费与养老保险待遇挂钩的具体办法。部分劳动合同制工人虽长期在机关事业单位工作，有的成为事业单位聘用制干部或晋升了职称，其合同制工人身份的本质并没有改变，其养老保险参保缴费从其被招录为合同制工人开始的事实也没有改变。为体现国家政策的严肃性和连续性以及用工制度的平等性，体现养老保险待遇与缴费义务相对应，机关事业单位合同制工人应与企业职工一样，按其被招为合同制工人以来的实际缴费情况核定养老待遇，这样才能够真正体现机关事业单位养老保险与企业职工养老保险的“并轨”。为避免攀比、化解社会矛盾，建议上级职能部门加快研究制定相关政策，规范机关事业单位养老保险待遇核发办法。各单位要拉清合同制工人“底子”，社保经办机构对机关事业单位养老保险待遇核算系统进行升级，将合同制工人从参加工作开始的历史参保信息进行录入和维护，按实际缴费核定其养老待遇。

研究修订被追究违纪违法责任的退休人员养老保险待遇政策。建议中央纪检监察机关、组织部门和政府有关部门共同调查研究，做好顶层设计，参考企业职工养老保险做法，探索机关事业单位退休人员刑满释放后其养老保险待遇处理办法。本着与新养老制度相适应的原则，尽快制定降低被追究违纪违法责任人员养老待遇的政策，使社会保险经办机构办理业务有政策依据。

研究制定调剂金制度和实施办法。各地经济发展水平虽然存在差异，但各地区都在不同时期为国家发展作出了积极贡献。除欠发达地区的自身努力，还需要养老保险等有关政策的支持和帮扶。研究制定提高养老保险统筹层次和建立调剂金制度及实施办法，明确各级财政承担的责任，最大限度保障退休人员基本生活。■